Fundamentos del Derecho Administrativo: Conceptos Clave y Estructura Estatal

Derecho Administrativo: Concepto y Alcance

El Derecho Administrativo puede entenderse en dos sentidos principales:

  1. Como el conjunto de principios y normas jurídicas que tienen un objeto de regulación determinado.
  2. Como la ciencia jurídica que tiene por finalidad el estudio de ese subsistema jurídico.

Derecho Público

El Derecho Público se refiere a las situaciones o actividades que afectan principal e inmediatamente a los intereses generales o al interés público.

Objeto del Derecho Administrativo

El objeto del Derecho Administrativo puede abordarse desde diversas perspectivas:

  • Desde los sujetos jurídicos regulados: la Administración en sentido subjetivo.
  • Desde la regulación de un tipo determinado de actividad: la actividad o función administrativa (Administración en sentido objetivo).

Delpiazzo define el Derecho Administrativo como la rama del Derecho Público cuyo objeto es regular la organización de la Administración (aspecto estático) y la actividad administrativa (aspecto dinámico), tanto la concretada mediante actos jurídicos (aspecto teórico) como a través de operaciones materiales (aspecto práctico), que se realiza mediante el ejercicio servicial de la función administrativa (aspecto teleológico).

Características del Derecho Administrativo

Entre las principales características del Derecho Administrativo, se destacan:

  • La centralidad de la persona humana.
  • La servicialidad.
  • La mutabilidad y constante formación.
  • La autonomía.
  • No está codificado.
  • Posee un cuño jurisprudencial.
  • Tiene una dimensión internacional.

Cometidos del Estado

Los cometidos del Estado se clasifican en:

  1. Cometidos esenciales.
  2. Servicios públicos.
  3. Servicios sociales.
  4. Actuación estatal en el campo de la actividad privada.
  5. Regulación de la actividad privada y sus aspectos administrativos.
  6. Actividad de hacer justicia.

Cometidos Esenciales

Los cometidos esenciales se caracterizan por:

  1. Su desempeño exclusivo por el Estado.
  2. La existencia de poderes jurídicos más intensos, como la potestad de exigir prestaciones personales o pecuniarias, o limitar la libertad individual (poderes de policía).
  3. Un régimen sancionatorio más severo en relación con la violación de las normas que regulan dichos cometidos o el incumplimiento de los deberes que imponen.
  4. La imposibilidad de prestación de los mismos por terceros, ni aun en calidad de concesionarios.

Servicios Públicos

Los servicios públicos son aquellas actividades desarrolladas por entidades estatales o por su mandato expreso para satisfacer necesidades colectivas impostergables mediante prestaciones suministradas directa e inmediatamente a los individuos, bajo un régimen de Derecho Público.

Sus características principales son:

  1. La calificación de una actividad como servicio público debe surgir de una norma constitucional o legal.
  2. La titularidad de la actividad radica en el Estado, si bien puede ser desarrollada directamente por este o por particulares concesionarios, o a través de otros esquemas admitidos (sociedad de economía mixta o Personas Públicas no Estatales).
  3. La prestación necesariamente debe cumplirse bajo estándares de continuidad, permanencia, accesibilidad en condiciones de igualdad, regularidad y satisfacción de la necesidad colectiva.
  4. Los particulares que exploten el servicio estarán sujetos a un control indudablemente más severo que el que sería aplicable a una actividad que no posea tal calidad.

Reglamentos Administrativos

Los reglamentos se originan en una manifestación unilateral de voluntad de un órgano estatal actuando en función administrativa.

Tienen efectos generales porque sus disposiciones no se dirigen a personas determinadas, sino a categorías más o menos amplias. Los efectos abstractos refieren a las características de la hipótesis o supuesto normativo, lo que implica que el supuesto previsto en el reglamento no se agota en un único acto de ejecución.

Su eficacia formal es superior a la de las resoluciones. Contra ellos procede la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y se rigen por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.

Mediando norma constitucional habilitante, existen tanto reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo, como de las Cámaras legislativas, de los Entes Autónomos de enseñanza, y de órganos de contralor con autonomía funcional.

El sistema constitucional de reserva de la ley implica necesariamente la existencia de una potestad administrativa reglamentaria de principio.

Teoría del Órgano

Según la Teoría del Órgano, el órgano nace con la propia constitución de la persona colectiva.

Esta teoría es jurídica por su origen, al generarse en un sistema de pensamiento jurídico, y técnica por su naturaleza, al pretender explicar la existencia natural del Estado.

  • La Concepción subjetiva: confunde al sujeto, titular del órgano, con la unidad técnica.
  • La Concepción objetiva: identifica al órgano con la porción o unidad estatal a la que el hombre sirve (pubblici uffici).

Sayagués destaca la voluntad humana, forma y competencia como elementos del órgano.

Méndez se refiere al absoluto del órgano, que es formal, sustantivo y específico (cargo).

Sistema Orgánico

Méndez define el sistema orgánico como una serie de órganos enlazados en virtud de un orden que pone los componentes al servicio del todo en consideración a tareas específicas.

Los sistemas orgánicos pueden ser:

  • Centralizado: hay un centro único y permanente.
  • Descentralizado: un centro primario y otro secundario, ambos permanentes.
  • Acentralizado: centros variables de carácter transitorio, en consideración a la materia o a la oportunidad.

Descentralización

La descentralización es un sistema compuesto, con relaciones de carácter interno, de naturaleza técnica y jurídica, que se traban entre dos sistemas simples (primario y secundario), disponiendo de un orden administrativo múltiple.

Centralización

La centralización es un sistema orgánico simple, con relaciones puramente internas, de naturaleza técnica. Su centro único tiene primacía jerárquica, con poderes de mando y jurídicos que le permiten regular la actividad de las unidades componentes, estableciendo una prelación jerárquica en orden descendente.

En la centralización:

  • La competencia del sistema se atribuye a sus componentes, radicando su goce en el sistema y su ejercicio en el jerarca.
  • La actividad de los órganos se reputa ejercicio de la competencia por el jerarca.
  • Existe una personalidad jurídica del sistema, atribuida al jerarca.
  • Las relaciones son orgánicas internas y técnicas.

Desconcentración

La desconcentración presenta las siguientes características:

  1. A pesar de encontrarse fuera de la concentración funcional, las potestades desconcentradas integran la competencia del sistema y quedan sometidas a jerarquía.
  2. Supone la atribución parcial de la competencia, manteniendo la concentración funcional. Es una figura derivada y secundaria que no tiene existencia sin la principal y primitiva.
  3. Atribuye poderes propios de decisión a órganos que están en condiciones de formular actos jurídicos definitivos.
  4. Se resuelve por una regla objetiva preeminente sobre el orden jerárquico. Normalmente, la fuente será la Constitución o la ley. Méndez no comparte la opinión de quienes entienden que puede haber desconcentración de fuente reglamentaria.
  5. Es objetiva, permanente y atributiva de ejercicio de competencia.
  6. Es de derecho estricto, es decir, requiere un texto expreso que la establezca.

Principio de Especialidad

En nuestra Constitución, el principio de especialidad está recogido para los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados en el artículo 190, pero se entiende aplicable a todas las personas públicas como principio general del Derecho, consagrado por el artículo 72.

La noción de especialidad debe distinguirse de la de especialización. Mientras que la especialidad juega a favor del Ente, implicando que la ley debe respetar esa especialización (artículo 204 de la Constitución), la especialización juega en contra de esa libertad, ya que el Ente no puede salirse de ella.

Encontramos una manifestación del concepto de reserva de especialización en el segundo inciso del artículo 204 de la Constitución.

Entes Autónomos y Servicios Descentralizados

Se distinguen por el tipo de descentralización que representan:

  • Los Servicios Descentralizados (SD) implican una descentralización funcional no autonómica.
  • Los Entes Autónomos (EA) implican una descentralización funcional autonómica.

Los Entes Autónomos tienen todos los poderes de administración necesarios para cumplir sus cometidos.

Los Servicios Descentralizados tienen únicamente las potestades de administración que les confieren las leyes, y están sometidos a controles más intensos, que corresponden al concepto de tutela administrativa, la cual se revela en un control adicional de juridicidad del Poder Ejecutivo.

En cuanto a su creación:

  • La creación de Entes Autónomos, fuera de los que tienen reconocimiento constitucional, requiere los votos de los dos tercios de los componentes de cada Cámara (artículo 189).
  • La creación de Servicios Descentralizados requiere leyes sancionadas por mayoría absoluta de los componentes de cada Cámara (artículo 185).

Ejemplos de Entes Autónomos con cometidos específicos son el Banco de Previsión Social, el Banco Central, y los servicios de enseñanza aludidos en el primer inciso del artículo 202. Por otro lado, hay actividades cuyo ejercicio no puede ser descentralizado en forma de entes autónomos, según dispone el artículo 189.

Características de las Personas Públicas no Estatales

Las Personas Públicas no Estatales se caracterizan por:

  1. Su creación por ley.
  2. Poseer poder coactivo, manifestado en afiliación obligatoria, contribuciones especiales o integraciones.
  3. La participación estatal en su órgano de dirección.
  4. Un control especial del Estado, incluyendo el control de cuentas y del Tribunal de Cuentas.
  5. Desarrollar cometidos y actividades de interés público.
  6. Su sometimiento al Derecho Público.
  7. No les resultan aplicables las previsiones en materia de procedimientos de contratación administrativa.
  8. No se considera que sus empleados sean funcionarios públicos, rigiéndose por un régimen laboral privado, aunque pueden ser sujetos pasivos de los delitos contra la Administración.
  9. Sus decisiones no tienen la naturaleza de actos administrativos, previéndose en las leyes de creación la existencia de un recurso interno.
  10. Su presupuesto es proyectado y aprobado por la propia entidad.