Fundamentos Esenciales de la Gestión Presupuestaria y la Hacienda Pública
Ciclo Presupuestario
Está integrado por cuatro fases:
Elaboración de los Presupuestos: que corresponde al Gobierno.
Aprobación de la Ley de Presupuestos: que corresponde a las Cortes Generales.
Ejecución de los Presupuestos: por parte de los distintos órganos autorizados bajo la dirección del Ejecutivo.
Control de la Ejecución de los Presupuestos: que realizan organismos específicos:
Dentro de la propia Administración: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).
Fuera de la Administración: Tribunal de Cuentas.
Las propias Cortes Generales (control político), que cuentan con una Oficina Presupuestaria. La existencia del Semestre Europeo, concebido como ciclo de coordinación de las políticas económicas, presupuestarias, sociales y de empleo dentro de la Unión Europea.
Definición de Estabilidad Presupuestaria
La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea.
Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o superávit estructural.
Por tanto, la estabilidad presupuestaria se define como la pauta que determina que la Administración Pública debe cerrar en equilibrio sus finanzas en un período de tiempo determinado. Este período puede ser igual o superior a un año. Asimismo, se puede incurrir en lo que se conoce como el superávit, el cual genera más ingresos que gastos, lo que es totalmente contrario al déficit, que representa tener más gastos que ingresos. Su finalidad es prolongar los ciclos de bonanza económica, lo que tiene como consecuencia el incremento del Producto Interior Bruto (PIB), tanto en su generación como en lo referente a mayores inversiones.
Contenido del Principio de Estabilidad Presupuestaria
Todas las administraciones públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
El Estado y las comunidades autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la UE para sus Estados miembros. Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las CCAA, en relación con su PIB. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública solo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las administraciones públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:
La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las administraciones públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
La responsabilidad de cada administración pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
Las CCAA, de acuerdo con sus estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.
Para garantizar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria se establecen medidas de cumplimiento forzoso en la LOEPSF:
Preventivas: Se destaca el seguimiento de los datos de ejecución presupuestaria y la advertencia de riesgos sin incumplimiento.
Correctivas: Autorización de las operaciones de endeudamiento, el informe favorable para la concesión de subvenciones o suscripciones de convenios, y los planes económico-financieros y de reequilibrio.
Coercitivas: Consisten en la necesidad de aprobar acuerdos de no disponibilidad de créditos o depósito con intereses en el Banco de España, convertible en multa, su ejecución forzosa e incluso, para las entidades locales, su disolución en caso de incumplimiento.
Deuda Pública: Concepto y Plazos
La deuda pública son ingresos que obtienen los entes públicos a cambio de una retribución, normalmente en forma de intereses, y de la obligación, en los supuestos más habituales, de devolver las cantidades recibidas una vez transcurrido cierto tiempo. El plazo de la deuda pública es:
A corto plazo: hasta 18 meses (Letras del Tesoro).
A medio plazo: hasta 5 años (Bonos del Estado).
A largo plazo: más de 5 años (Obligaciones del Estado).
Funciones de la Intervención General del Estado (IGAE)
Presentación de informes y cuentas.
Función interventora: Resoluciones y circulares, Recepciones, Convalidaciones.
Control financiero permanente y auditoría pública: Resoluciones, instrucciones y notas aclaratorias; Normas y notas técnicas.
Control financiero de subvenciones y ayudas públicas.
Control de fondos europeos.
Supervisión continua.
Gastos Plurianuales y Singularidades de la Ley de Presupuestos
Es una ley ordinaria que presenta ciertas peculiaridades (principalmente en su tramitación: iniciativa del Gobierno; posibilidad de rechazo de determinadas enmiendas por parte del Gobierno; y la obligación de estar aprobada antes de fin de año).
Limitación constitucional: «La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarse cuando una ley tributaria sustantiva lo prevea».
Junto con el contenido mínimo (previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos), las leyes de presupuestos pueden tener otro contenido. Para que sea constitucionalmente conforme, es necesario:
Que guarden relación directa con gastos e ingresos o con los criterios de política económica general.
Que no supongan una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo (al disminuir facultades de examen y enmienda) o que puedan afectar al principio de seguridad jurídica, debido a la incertidumbre que este tipo de regulación puede originar.
El Derecho Presupuestario: Aprobación, Elaboración y Ejecución del Gasto
La autorización o aprobación del gasto (Artículo 73.2 de la LGP).
La aprobación es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. Al aprobar el expediente de gasto, se formulará el documento contable «A», que servirá como soporte y justificante de la operación, y el documento contable «/A/» cuando se produzca su baja.
El Decreto-Ley
Según el artículo 86 de la CE: «En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, ni a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, ni al régimen de las CCAA ni al derecho electoral general».
El Decreto-Ley generalmente se entiende como una norma con rango de ley dictada por un gobierno de facto, en períodos de anormalidad constitucional, sin la intervención del poder legislativo. Sus principales características son:
Norma con fuerza de ley que emana del Gobierno.
Solamente puede dictarse en caso de extraordinaria y urgente necesidad.
Es una norma provisional por proceder de un órgano sin capacidad legislativa, el Gobierno.
Su incorporación definitiva al ordenamiento solo se produce tras la convalidación por el Congreso de los Diputados.
Mediante Decreto-Ley no puede regularse sobre el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, el régimen de las CCAA ni el derecho electoral general.
La Hacienda Pública: Distintas Perspectivas
La Hacienda Pública puede ser entendida desde distintos puntos de vista:
Desde un sentido subjetivo: La organización de los entes públicos que llevan a cabo la actividad financiera de los mismos.
Desde un sentido objetivo: La describe como un conjunto de derechos y de obligaciones de contenido económico y de titularidad pública.
Desde un sentido funcional: Una función pública, una actividad (actividad financiera) de los entes públicos que se concreta en la provisión y asignación de los recursos dinerarios precisos para sus necesidades y la garantía de su aplicación a las mismas.
Desde un sentido normativo: Definiéndola así como una institución u ordenamiento jurídico equivalente, en definitiva, el Derecho Financiero, entendido como el ordenamiento de la Hacienda y la parte de la ciencia jurídica que lo estudia.
Diferencias entre Déficit y Deuda Pública
El déficit representa la diferencia negativa entre los ingresos y los gastos en un año concreto.
La deuda pública son ingresos que obtienen los entes públicos a cambio de una retribución, normalmente en forma de intereses, y la obligación, en los supuestos más habituales, de devolver la cantidad recibida.
Categorías Tributarias según el Tribunal Constitucional
En cuanto a la primera de las cuestiones, el Tribunal Constitucional ha establecido un criterio flexible, según el cual las modificaciones tributarias pueden dividirse en tres categorías:
Creación de tributos: que se encuentra prohibida para la Ley de Presupuestos.
Modificaciones «sustanciales y profundas»: que pueden producirse siempre que exista la previa habilitación por ley sustantiva.
Modificaciones de «mera adaptación del tributo a la realidad»: que son admisibles en todo caso, incluso sin previa habilitación.
Ha sido este último extremo el que ha merecido la crítica de la doctrina, teniendo en cuenta la amplitud con que el propio TC ha entendido el concepto de «mera adaptación a la realidad».
Capítulo 1 de Ingresos: Tributos y Cotizaciones
En este capítulo figuran todo tipo de recursos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica que pongan de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio o la obtención de renta, así como por cotizaciones obligatorias de empleadores y trabajadores a los sistemas de previsión social.
En él se recogen ingresos procedentes de los impuestos que gravan la renta, los impuestos que gravan el patrimonio de las personas físicas, los derivados de las aportaciones de carácter obligatorio que los funcionarios y el Estado efectúan y, por último, los impuestos sobre la producción y el almacenamiento de energía eléctrica.
Diferencias entre Derecho Financiero y Derecho Presupuestario
El Derecho Financiero es una disciplina jurídica que tiene como objeto aquel sector del ordenamiento jurídico que regula la constitución y gestión de la Hacienda Pública, es decir, la actividad financiera.
El Derecho Presupuestario es una rama del Derecho Público, dentro del Derecho Financiero, que estudia y regula los Presupuestos Generales del Estado.
Garantías Constitucionales de la Deuda Pública
La CE establece: «Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones estarán incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión».
Esto establece unas garantías para los suscriptores de Deuda Pública (DP), ya que los Presupuestos deben tener dotación suficiente para atender al pago (intereses y capital), lo que tradicionalmente se denomina «servicio de la deuda».
Esta garantía constitucional alcanza tanto a la DP del Estado como a la posible DP de los Organismos Autónomos, dado que la LGP establece que en los presupuestos de los mismos deben dotarse las partidas correspondientes.
Afecta tanto:
Al Ejecutivo: Durante la elaboración del presupuesto y después en el de la ejecución, no puede escudarse en la falta de consignación presupuestaria para no hacer frente al pago del crédito.
Al Legislativo: No puede enmendar o modificar la dotación al servicio de la Deuda, ya que son fondos consolidados.
Cuando la CE hace referencia a la ley de emisión, interpretamos que se refiere a la norma, con independencia de su rango, de emisión concreta de la DP y a las prestaciones que en la misma se incluyan. Prestaciones cubiertas por la garantía: Las prestaciones que deriven del contrato de empréstito, tanto la devolución del principal como de los intereses. Esta garantía no alcanza a las posibles indemnizaciones que por el retraso del pago venga obligada la Administración, como podrían ser los intereses de demora que surgen de lo dispuesto en el artículo 24 de la LGP.
Frente al incumplimiento:
Hay autores que postulan que es un precepto más programático que de aplicación directa y que, si el Ejecutivo no incluye las dotaciones presupuestarias correspondientes, solo cabe una cuestión de inconstitucionalidad.
Sin embargo, reconoce un auténtico derecho de los suscriptores, un derecho constitucional que, como tal, en el supuesto de insuficiencia de dotación presupuestaria, el Estado no podrá oponer la falta de dotación.
Además, hay que tener en cuenta que, aunque no se dote la partida, ello no impide que los tribunales ordinarios entiendan y apliquen el artículo 135.3. Máxime cuando se afirma en el mismo que los créditos para satisfacer la deuda se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos.
Criterios de Eficiencia y Economía en el Gasto Público
En primer lugar, el artículo 31.2 de la CE dispone: «El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía».
En el precepto encontramos dos partes a diferenciar:
El principio de equidad: Se refiere a la equidad en la asignación de los recursos públicos. Es decir, que estos recursos deberán asignarse de manera moderada y proporcionada a los fines que van a satisfacerse.
El principio de eficiencia y economía: En su programación y ejecución, de carácter técnico, que recuerda la necesidad de aplicar procedimientos eficaces en la gestión del gasto y conseguir una óptima asignación de los recursos, lo que supone la incorporación al aparato administrativo de técnicas de gestión operativa propias, en muchos casos, del sector privado, sin que ello vaya en detrimento de las necesarias cautelas impuestas por el ordenamiento al actuar administrativo.
Límite del Gasto No Financiero
El límite de gasto no financiero es el techo máximo de gasto autorizado para las administraciones públicas en un ejercicio, excluyendo el gasto en el servicio de la deuda pública. Este límite se establece para asegurar que el gasto público se mantenga dentro de los márgenes de estabilidad presupuestaria.
El límite es aprobado por el Gobierno y supervisado por las Cortes Generales. Se utiliza como una herramienta de disciplina presupuestaria y responde a los compromisos de sostenibilidad financiera establecidos por la normativa europea y nacional (como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento). Su finalidad es evitar la acumulación de déficits estructurales que puedan comprometer la solvencia financiera del Estado.
Fondo de Contingencia
Este fondo está destinado a cubrir gastos imprevistos, urgentes e inaplazables. La LOEPSF establece su obligatoriedad y limita su dotación al 2 % del límite de gasto estatal. Se utiliza principalmente para modificaciones presupuestarias, como créditos extraordinarios o ampliaciones, en caso de emergencias catastróficas o sentencias judiciales firmes. Su uso debe ser aprobado por el Consejo de Ministros y comunicado trimestralmente al Parlamento.
Definición de Crédito Presupuestario
El crédito presupuestario es la asignación individualizada de recursos públicos en los presupuestos de los órganos públicos para cubrir obligaciones específicas. Según el artículo 35 de la LGP, es una figura jurídica que delimita la cantidad, finalidad y período de los fondos autorizados. Incluye una clasificación orgánica, económica y funcional para identificar los gastos. Su carácter limitativo implica que no puede superarse la cantidad aprobada.
Concepto de Derecho Financiero
El Derecho Financiero es la rama del Derecho Público que regula cómo el Estado obtiene, gestiona y utiliza los recursos económicos para cumplir sus funciones. Incluye los ingresos públicos (como impuestos), los gastos públicos (servicios y obras), el presupuesto y el control de la actividad financiera del Estado. Su objetivo es garantizar una administración eficiente, legal y justa de los recursos.
Normativa Jurídica Europea: Reglamentos, Directivas y Decisiones
Reglamentos europeos: Son normas jurídicas vinculantes de la Unión Europea (UE) que tienen aplicación directa en todos los Estados miembros. Esto significa que no necesitan ser adaptados a las leyes nacionales, ya que tienen efecto inmediato en cada país.
Directivas europeas: Son normas que establecen objetivos que los Estados miembros deben cumplir, pero permiten a cada país decidir cómo adaptarlas a su legislación nacional. Tienen un plazo para su implementación.
Decisiones europeas: Son actos jurídicos vinculantes dirigidos a destinatarios específicos, como Estados miembros, empresas o personas. Solo obligan a quienes están dirigidas y no tienen aplicación general.
Estas normas garantizan la armonización y el cumplimiento de los objetivos de la UE.