Gestión del Patrimonio Público y Finanzas Estatales en México

Clasificación de los Bienes del Estado

El Código Civil Federal, en su artículo 767, clasifica el patrimonio del Poder Público en bienes de uso común, en bienes destinados a un servicio público y en bienes propios.

Bienes de Dominio Público

Estos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables. A continuación, se detallan algunos ejemplos y categorías:

  1. Bienes de Uso Común:
    • El espacio aéreo
    • El Mar Territorial
    • El Mar Patrimonial
    • La Zona Marítima Terrestre (playas, cayos y arrecifes)
    • Puertos marítimos y sus obras
    • Las corrientes de agua internas y sus riberas
    • Los vasos de lagunas, lagos y esteros
    • Obras hidráulicas
    • Caminos y puentes
    • Autopistas y similares
    • Parques, jardines, explanadas
    • Monumentos arqueológicos, históricos, artísticos y ornamentales
  2. Recursos Naturales: Por ejemplo, hidrocarburos, minerales, gas y agua del subsuelo, la plataforma continental y los zócalos submarinos.
  3. Inmuebles Destinados a un Servicio Público: Como las sedes o Palacios de los Poderes Federales, los templos, establecimientos fabriles, predios rústicos al servicio de la Federación, las oficinas de organismos descentralizados.
  4. Terrenos Baldíos o Terrenos Ganados al Mar: Incluidas las servidumbres de paso.
  5. Muebles Valiosos e Insustituibles: Como expedientes de archivos u oficinas, colecciones de museos, libros incunables (ejemplares únicos sin copias), archivos de fotografía.

Fuentes de Adquisición de Bienes de Dominio Público

Las formas en que se generan las fuentes de estos bienes serían las contribuciones, que están clasificadas en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos.

Decomiso y Confiscación

El Decomiso es la pérdida de los instrumentos y efectos del delito o de infracciones administrativas. Se presenta como una pérdida parcial de los bienes de una persona por razones de interés público, contenidos en la ley. En contraste, la Confiscación implica que una autoridad se apropia violentamente de la totalidad de bienes o de una parte significativa de los mismos, de una persona física o moral, sin título legítimo. La confiscación, en sí, está prohibida por el artículo 22 constitucional; en tanto que el decomiso se impone a título de sanción al tenor de leyes prohibitivas o por incumplimiento de obligaciones de hacer a cargo de los gobernados en relación a una conducta que se sanciona.

Bienes de Dominio Privado del Estado

Estos bienes son enajenables o particulares. A continuación, se detallan sus categorías:

  1. Tierras y aguas que no sean de uso común.
  2. Bienes nacionalizados a asociaciones religiosas y no destinados al culto público.
  3. El patrimonio de organismos federales paraestatales que se extingan, ya que, siendo bienes de dominio público, al liquidarse la paraestatal, mutan su naturaleza a bienes de dominio privado del Estado.
  4. Las propiedades adquiridas en el extranjero, como pueden ser las sedes de consulados y embajadas.
  5. Los muebles sustituibles puestos al servicio de los Poderes Federales y Estatales, por ejemplo: escritorios, vehículos, archivos.
  6. Otros muebles adquiridos por la Federación que no se comprendan como dominio público, pero que por legislaciones mexicanas sean parte del patrimonio privado del Estado.

Procedimientos para la Adquisición y Venta de Bienes del Estado

Los bienes de dominio privado del Estado son inembargables y tampoco admiten donación o comodato. Su fundamento legal se encuentra en la Ley General de Bienes Nacionales, así como en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. En esta última ley se permite la donación de bienes inmuebles a gobiernos estatales y municipales para sectores públicos locales, para asistencia social o educativa, así como el comodato para entes privados con actuación de interés social y sin propósito lucrativo.

Formas de Adquisición

  1. Propiedad Originaria: Según el artículo 27 constitucional, la propiedad de las tierras y aguas comprendidas en los límites del territorio nacional corresponden originariamente a la Nación.
  2. Dominio Directo: También se desprende del artículo 27 constitucional y abarca hidrocarburos, la energía eléctrica, la energía nuclear y todo mineral que pueda ser extraído del subsuelo al suelo.
  3. Expropiación por Causa de Utilidad Pública: Es el procedimiento más importante en los modos de adquirir bienes por parte del Estado y es un medio de acción que la Administración Pública mexicana ha utilizado desde el inicio del país. Esta figura nace desde la Revolución Francesa (1789) como una figura de excepción necesaria al derecho de propiedad del Estado, mediante indemnización justa, previa y en dinero. Al sistema jurídico mexicano, el jurista Teodosio Lares la introdujo en una forma muy similar a su original francesa.

Concepto de Expropiación

Se trata de un acto unilateral del Estado, en forma de acto administrativo, por lo que no requiere el consentimiento del particular afectado, con el cual se procuran los bienes requeridos para su operación. En principio, cualquier bien puede ser expropiado, mueble o inmueble. La condición es que haya pertenecido a un particular y que sea susceptible de expropiación, es decir, que satisfaga la causa de utilidad pública y, además, que se cubra la indemnización.

Trámites para la Expropiación

Se efectúa a través de un decreto del Presidente de la República publicado en el DOF, así como con los refrendos de los Secretarios de la Función Pública y de Hacienda y Crédito Público, y, si fuera el caso, por el director de la dependencia involucrada de manera directa en el acto. Desde el aspecto constitucional, este acto administrativo es fundado y motivado y debe dar certidumbre del nombre y domicilio del particular afectado. La indemnización es a valor catastral declarado y, en la práctica, el Instituto Nacional de Administración y Avalúos de Bienes Inmuebles (INDAABIN), cuyas facultades se desprenden de la Ley General de Bienes Nacionales, con auxilio de instituciones bancarias, determina el importe de la indemnización que debe ser pagada dentro de un plazo máximo de 45 días.

La declaratoria de utilidad pública se entiende previa al acto de expropiación y el particular afectado puede interponer un recurso administrativo dentro de los siguientes 15 días ante la Secretaría expropiante. Este procedimiento se lleva a cabo conforme a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Es también motivo de juicio de amparo para impugnar la constitucionalidad del procedimiento y el acto expropiatorio.

El Derecho de Reversión de la Expropiación

Es facultad del gobernado afectado por la expropiación solicitar la reversión si, en un lapso de 5 años, el bien expropiado no ha sido utilizado o si la autoridad pretende destinar el inmueble a un fin distinto para el que fue expropiado. El particular, vía procedimiento administrativo, puede solicitar la reversión de la expropiación y la autoridad está obligada a resolver en los siguientes 45 días; en caso de que esta proceda, el particular está obligado a regresar el monto de la indemnización que hubiera recibido.

Extinción de Dominio

La Extinción de Dominio se desprende del artículo 22 constitucional y tiene una ley reglamentaria. Cuando se presuma la ejecución de delitos federales que caen en los supuestos de la Ley contra la Delincuencia Organizada, el Ministerio Público Federal tiene la obligación de asegurar los objetos materia de delito, que pueden ser muebles o inmuebles. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la extinción de dominio solo aplica en delitos contra la salud, delincuencia organizada, trata de personas, secuestro y robo de vehículos. Si, agotados los procesos penales correspondientes, no hubiera un legítimo propietario, esta masa de bienes se incorpora como patrimonio público de la Nación.

Nacionalización

La Nacionalización es un procedimiento del Estado en donde no tanto que adquiera bienes, sino que se reserva una actividad o conserva para sí un determinado renglón de recursos. Aun cuando es un tema que puede estar cambiando, se entiende como una actividad reservada la exploración y extracción del petróleo, por citar un ejemplo.

Régimen Financiero del Estado

Concepto de Derecho Financiero

Es la rama del Derecho Administrativo que estudia y regula la actividad financiera estatal. Se consideran como campos de dicha actividad financiera:

  1. La captación y obtención de recursos, vía Derecho Fiscal o Tributario.
  2. La administración o manejo del recurso, vía Derecho Patrimonial Público, que ya hemos visto.
  3. El gasto o la erogación del bien público, vía Derecho Presupuestario.

Para algunos doctrinarios, también la actividad financiera incluye el Derecho Bancario; nuestro sistema puede ser correcto por el Banxico, que es una institución pública que participa en la banca mexicana.

El Gasto Público

Un concepto complementario a este tema es el Gasto Público, que se constituye por las erogaciones monetarias que realiza el Estado en el ejercicio de sus funciones. Forman parte de su actividad financiera y se efectúa conforme a la respectiva autorización del Poder Legislativo, en el llamado Presupuesto de Egresos.

Conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, todo mexicano está obligado a contribuir en el gasto público en la entidad o en el municipio en que resida, en forma proporcional y equitativa. Entonces, para entender cómo se compone el gasto público, debemos describir que hay ingresos y egresos del Estado.

Ingresos del Estado

Tipos de Ingresos

  • Los ordinarios resultan de la Ley Anual de Ingresos.
  • Los extraordinarios se presentan cuando el Poder Público fija excepcionalmente un monto para enfrentar una situación de emergencia.

Según el Código Fiscal de la Federación, los ingresos ordinarios son: impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, rezagos, productos, aprovechamientos, ingresos de paraestatales, aportaciones de seguridad social e ingresos derivados de financiamientos.

Egresos del Estado

Son los gastos o inversión a efecto de cumplir sus cometidos o atribuciones. Debe haber congruencia con el documento legislativo que los autoriza. El Presupuesto de Egresos tiene como objetivo satisfacer las necesidades comunes de la población.

Ley de Presupuesto

Notas Esenciales del Presupuesto de Egresos

  1. Es un acto del Poder Legislativo; de la Cámara de Diputados en el presupuesto federal.
  2. Contiene una autorización para que la Administración Pública utilice los recursos pecuniarios recaudados mediante asignación de proyectos por sector económico, por eso es que se dice que son recursos etiquetados. El desvío en las partidas asignadas genera responsabilidad administrativa.
  3. Está limitado en el tiempo a 1 año fiscal, que en nuestro país es calendárico, del 1 de enero al 31 de diciembre.

Naturaleza Jurídica del Presupuesto

Es eminentemente formal y orgánico. Es un acto legislativo porque comienza con una iniciativa de ley del Ejecutivo Federal, pasa a discusión por una línea de trabajo presupuestario, luego se sube a pleno para su aprobación. Los diputados lo regresan al Ejecutivo para su promulgación y su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Se dice que toda ley debe seguir los principios de generalidad, abstracción e impersonalidad, pero en el caso de la Ley de Egresos, contiene disposiciones concretas, particulares y dirigidas a rubros específicos de entes públicos, que le es obligatorio atender. Sin embargo, también se considera un acto administrativo cuando se traduce en la materia del presupuesto federal.