Actores y Etapas en la Formulación de la Política Económica

Elaboración de la Política Económica

4.1 Actores que intervienen en el proceso de elaboración de la Política Económica

Los agentes e instituciones que intervienen en este proceso se pueden clasificar de acuerdo a tres ámbitos de actuación:

Ámbito de generación de opciones: Todos los actores que operan en el proceso de elaboración de la política económica, dado que en el mismo se produce la manifestación de sus preferencias y, a partir de ellas, el establecimiento de una jerarquía de objetivos que se transmite a los poderes públicos. Un ejemplo es la sociedad civil mediante votaciones en las consultas electorales.
Ámbito de decisión: Constituye el núcleo central del proceso de elaboración, siendo el ámbito en el que se toman las decisiones por parte de los poderes públicos. Encontramos los tres poderes políticos tradicionales: legislativo (Parlamento), ejecutivo (Gobierno) y judicial. También forman parte de este ámbito otros organismos públicos conectados a alguno de los niveles del gobierno (Banco Central, empresas públicas), y la Administración Pública que, aunque ajena al proceso de toma de decisiones, prepara todo el dispositivo técnico-administrativo que permita la adopción de decisiones.
Ámbito de proyección de influencias: Grupos de presión, organismos internacionales, partidos políticos, que tratan de influir en la toma de decisiones que más convengan a sus intereses.

4.2 La dimensión temporal del proceso de elaboración de la política económica: Etapas y problemas

Reconocimiento de problemas: Obtención de información. La política económica a corto plazo es esencial, con una gran importancia de identificar rápidamente los problemas. Para ello, son imprescindibles previsiones e información estadística actualizada y precisa sobre precios, desempleo, salarios y demás variables. La Administración Pública es el principal agente de esta fase, junto con el Gobierno y grupos de presión.
Análisis de problemas y alternativas: Una vez obtenida la información estadística, es posible detectar desviaciones respecto a los objetivos perseguidos. Se estudian los datos y se interpretan para decidir si es necesario tomar medidas o no. La Administración Pública analiza por medio de sus gabinetes económicos la información, aunque también lo hacen otras entidades como asesores individuales.
Diseño de medidas: Planteamiento de medidas y de posibles alternativas una vez que se ha estimado la necesidad de intervención. El principal problema que se da en los últimos años es la dificultad de diseñar medidas efectivas ante la incertidumbre actual. El Gobierno y la A. Pública son los principales actores en esta fase, aunque en ocasiones también colaboran organismos internacionales.
Consultas: Cuando se dispone de un primer diseño de posibles medidas, el gobierno puede considerar necesario efectuar consultas a otros agentes e instituciones. Estos pueden ser los habituales Consejos Económicos y Sociales que existen en diversos países, u otros artífices como grupos de interés, partidos políticos y organismos internacionales.
Discusión y aprobación parlamentaria: En las democracias representativas, las principales decisiones de política económica se adoptan en el Parlamento, con los respectivos representantes de los partidos políticos. En ocasiones es necesaria la creación dentro del Parlamento de comisiones especializadas que analicen los temas. La aprobación habitualmente se realizará por mayoría, siendo esta fase uno de los principales causantes del retardo en la aplicación de las medidas.
Ejecución: Puesta en marcha de las medidas adoptadas por parte del gobierno y la Administración Pública, aunque en determinadas ocasiones pueden delegarse a otros agentes.

Una cuestión importante en el proceso de elaboración de la política económica es que trae consigo retardos que pueden provocar que la situación se agudice y disminuir la efectividad de las actuaciones públicas.

Retardo interno: Depende de la capacidad de los decisores para responder ante los cambios económicos. Se compone por el retardo de reconocimiento (tiempo desde que existe el problema hasta que se observan cambios en las variables económicas) y el retardo de acción (tiempo desde que se reconoce la necesidad de medidas hasta que se adoptan).
Retardo externo: Tiempo que transcurre desde que se adoptan las medidas de política económica hasta que producen efectos sobre la actividad económica.

4.3 Decisores Políticos

El Parlamento: Se corresponde con el poder legislativo, es el llamado Congreso de los Diputados en España. Su papel en la toma de decisiones se determina por las funciones que la Constitución determine, aunque ha venido perdiendo competencias, pasando de colaborar en la creación de medidas a realizar un control posterior de las mismas. Esto es debido al aumento considerable de las tareas legislativas y el carácter cada vez más técnico de las mismas, además de los elevados plazos de tiempo del proceso parlamentario y el aumento de la influencia de los partidos políticos. La aprobación parlamentaria es imprescindible para instrumentos de política económica tan importantes como es el presupuesto.
Los partidos políticos: Han asumido gran parte de las competencias parlamentarias. Influyen en las actividades de los parlamentarios, actuando estos de acuerdo a las decisiones políticas tomadas por el partido. Hay tres tipos de modelos de partidos políticos:
- Continental Europeo: 3 tipos de partidos, un ala izquierda (partido socialista), un ala derecha (partido confesional), y centro (partido laico).
- Escandinavo: Ala izquierda (partido socialdemócrata), y tres partidos no socialistas (liberal, agrario, y conservador).
- Anglosajón: Dos partidos laicos (laborista y conservador).
El Gobierno: Es el poder ejecutivo, es decir, el presidente y los ministros. Representa la autoridad superior a través de la que se promulgan o autorizan las políticas económicas. En la toma de decisiones de estas políticas depende de su interconexión con la Administración Pública, delegando en ocasiones parte de su poder político en ella. Actuará influenciado por su partido político o por los partidos que le hayan apoyado.
El poder judicial: Los tribunales de justicia tienen un papel poco relevante en la toma de decisiones político-económicas. Controlan la economía de mercado y cuidan de que funcione bajo la regla de la competencia.

4.4 La Administración Pública

El sistema burocrático se compone de todo el conjunto de instituciones que forman parte de la Administración Pública en sus diversos niveles (central, regional y local). Desempeña dos funciones en el proceso de toma de decisiones económicas: suministrar información y elementos valorativos al Gobierno y Parlamento, y ejecutar las decisiones adoptadas en colaboración con el poder ejecutivo. Esta importancia de protagonismo del sistema burocrático se debe a la existencia de una ventaja informativa, y la necesidad de que el poder público delegue competencias en él al ser un buen medio para garantizar la solvencia técnica de las decisiones adoptadas por un gobierno (las actuaciones de política económica deben tener una base técnica que garantice su viabilidad).

Las acciones burocráticas que conducen a un mayor gasto público pueden generar dos tipos de ineficiencias:

Ineficiencia asignativa: La asignación de recursos no coincide con la demanda óptima social.
Ineficiencia técnica: Surge por no minimizar costes en el proceso de provisión de bienes públicos.

La creciente complejidad de la toma de decisiones aconseja la necesidad de que el poder político delegue competencias en el sistema burocrático.

El Gobierno y la Administración Pública influyen en la vida económica a través de tres vías que les permite adecuar el comportamiento de los agentes económicos y sociales a los objetivos de política económica perseguidos:

Persuasión: Apelación a los sentimientos cívicos de los ciudadanos.
Estimulación: Apelación al interés personal a través de la concesión de beneficios.
Regulación o reglamentación: Decidir acciones por la vía obligatoria para llevar a los agentes a realizar una determinada conducta o evitarla.

Necesidad de coordinación: Habitualmente surgirán tensiones entre departamentos y agencias gubernamentales (ejemplo: Ministerios) al no contemplar igual los fenómenos económicos y tener prioridades diferentes. Para lograr la coordinación existen diversos mecanismos:

Por negociación entre las partes implicadas.
Por preponderancia, es decir, mediante la existencia de una autoridad superior que decida.
Por relación entre organismos especializados, dejando en manos de estos la decisión última.

4.5 Los Grupos de Presión

Hay tres grandes grupos: Confederaciones de Agricultores (agricultura), Patronales (negocios o empresas), y Sindicatos (trabajo).

Técnicas de intervención:

Actuación en los procesos electorales mediante apoyo o rechazo de determinados parlamentarios.
Intervención directa en la vida política.
Contribución a la formación de la opinión pública a través de campañas en los medios de comunicación.
Utilización de la corrupción de los políticos y funcionarios con objeto de que desarrollen medidas favorables a sus intereses.

Comportamientos estratégicos:

Intercambios de votos: Crean coaliciones, prestándose apoyo entre los grupos organizados que conduzcan a alcanzar sus respectivos objetivos.
Información selectiva: Pueden lograr beneficios haciendo que los organismos decisorios conozcan las consecuencias de la actividad pública sobre sus propios miembros. Ello conduce a ocultar perjuicios que recaen en otros agentes.
Invisibilidad parcial: Los grupos de presión tratan de que sus actividades sean lo menos conocidas posibles para los observadores externos. Plantean sus demandas y ejercen presiones de forma discreta.
Peticiones para los miembros más débiles: Centran sus propuestas en la posición de sus asociados más débiles, aunque el beneficio si se consigue abarque a todos los miembros.

4.6 Asesoramiento Económico

Dos grandes problemas de las tareas de asesoramiento:

Falta de unanimidad de los economistas sobre cómo interpretar un hecho o situación.
La antinomia existente entre el punto de vista del experto y el del policy maker acerca de la mejor forma de enfocar la solución de problemas.

Este asesoramiento se puede clasificar de la siguiente forma:

Asesoramiento individual de personalidades expertas.
Asesoramiento colectivo mediante instituciones:
- Consejos de expertos: Científicos especialmente preparados para desarrollar tareas concretas de asesoramiento.
- Consejos científicos: Economistas profesionales que operan dentro de ministerios, departamentos o agencias públicas.
- Consejos mixtos: Personas procedentes de diferentes sectores de la vida socioeconómica de un país.
- Comités parlamentarios: No siempre son especialistas.
- Organizaciones internacionales de asesoramiento.
- Comités privados: No mantienen conexión con gobiernos, administraciones o grupos de interés.
- Institutos especializados: Se diferencian según el tipo de financiación que reciben: Del sector público, privados sin fines lucrativos, y privados con fines lucrativos.

El Empleo

6.2 Empleo y desempleo: Conceptos básicos

Pleno empleo: Utilización óptima de los recursos humanos o de las capacidades productivas en un cierto estadio de la técnica.
Paro voluntario: Población activa que no desea trabajar. Los individuos consideran mayor el coste de oportunidad de no trabajar.
Heterogeneidad del mercado de trabajo: El mercado de trabajo está segmentado; los trabajadores pueden buscar empleo en un tipo de mercado de trabajo determinado y no en otros. El concepto de rigidez salarial pierde precisión.

Tipos de desempleo

El Comité Económico Conjunto del Congreso estadounidense clasifica el desempleo en cuatro tipos:

Desempleo estructural: Aquel que subsiste en el tiempo en ciertas regiones y/o ramas de actividad, como consecuencia de su inadecuada estructura económica. Este desempleo estructural supone:
- La existencia de sectores concretos de la población activa cuyos miembros no pueden cambiarse fácilmente a otros sectores o lugares en busca de trabajo.
- En los sectores con una movilidad deficiente, las tasas de paro son más elevadas y duraderas.
- La insuficiencia de la demanda de trabajo se debe a tres razones: cambio tecnológico o cambios en la demanda, desplazamientos geográficos de la actividad económica no acompañada de éxodos comparables de población, y afluencia masiva de personas a determinadas zonas geográficas a un ritmo mayor que el de creación de puestos de trabajo.
- Afecta en mayor medida a los colectivos discriminados.
- Está muy relacionado con el desarrollo tecnológico, el cual genera obsolescencia en determinadas actividades productivas.
Desempleo friccional: La evolución tecnológica y los cambios en la demanda provocan una continua rotación en el empleo y existe una masa flotante de personas que han dejado o perdido su antiguo empleo y esperan uno nuevo.
Desempleo estacional: Se da en actividades que sólo requieren mano de obra en determinadas épocas del año.
Desempleo cíclico: El que caracteriza el paro de las épocas de crisis económica y se mantiene en el corto plazo. En estas situaciones disminuye el empleo al reducirse la demanda, inversiones y producción, y viceversa.

6.3 Indicadores y fuentes

Fuentes de información estadística:

Fuentes censales: Censos de población esencialmente.
Fuentes administrativas: El paro registrado calculado por el INEM, y la afiliación a la Seguridad Social, la cual proporciona información sobre los trabajadores que tienen o han tenido vinculación laboral con el sistema de Seguridad Social.
Encuestas: Encuesta de población activa (EPA), la cual se realiza trimestralmente y proporciona datos sobre la población inactiva, ocupada y desempleada.

Variables del mercado de trabajo con las que obtenemos los indicadores (Tasas de empleo, actividad, y paro):

Población activa: Mayores de 16 años que trabajan o buscan activamente un puesto de trabajo.
Población ocupada: Población activa que desempeña una actividad laboral.
Parados: Población activa que no encuentra trabajo.
Población inactiva: Población que, pudiendo trabajar, no está ocupada ni parada (estudiantes, pensionados, jubilados, pensionistas, labores del hogar, incapacitados).

6.5 La política de empleo en la UE

Políticas de mercado de trabajo: Tratan de mejorar la situación laboral y social de los trabajadores o de los desempleados:

Políticas activas: Sus objetivos son, entre otros, aumentar la inserción laboral de los desempleados, mejorar la cualificación y formación de trabajadores y, en definitiva, corregir las deficiencias del mercado de trabajo.
Políticas pasivas: Consisten fundamentalmente en proporcionar una renta a los desempleados (prestaciones de desempleo) o trabajadores en situaciones especiales (como jubilaciones anticipadas).

Estrategia europea para el empleo (Luxemburgo 1977): Mejora de la capacidad de inserción laboral, desarrollo del espíritu de empresa, fomento de la capacidad de trabajadores y empresas, y refuerzo de la política de igualdad de oportunidades.

Medidas directas sobre el mercado de trabajo:

Sobre la demanda:

Creación de empleo mediante subvenciones, exenciones fiscales, créditos preferenciales, fomento financiero del autoempleo, etc.
Disminución de los costes empresariales: Disminución de las cuotas de la S.S., política de rentas salariales, disminución de los costes de formación a través de incentivos fiscales, y flexibilización del mercado de trabajo.

Sobre la oferta:

Disminución de la oferta: Aumento de la edad de escolarización, disminución de la edad de jubilación, y concesión de permisos remunerados.
Reparto del trabajo: Disminución de la jornada laboral, disminución del pluriempleo, reducción de horas extraordinarias, y fomento del empleo a tiempo parcial.