Fundamentos y Procedimientos del Derecho Administrativo Peruano: Ley 27444 y Gestión Pública

SEMANA 1: Introducción al Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo es la rama del derecho público que regula la organización y la actuación de la Administración Pública, así como sus relaciones con los ciudadanos y empresas privadas. Su finalidad es que el Estado cumpla funciones de interés general de manera legal, eficiente y transparente, protegiendo a la sociedad y evitando el abuso de poder.

Fundamentos

Se basa en dos ideas centrales: la protección del interés público y la limitación del poder estatal. La primera garantiza que el Estado provea servicios básicos como salud, educación y seguridad, mientras que la segunda impone que toda actuación administrativa esté sometida a la Constitución y la ley, evitando actos arbitrarios.

Sujetos

Los sujetos son la Administración Pública y los administrados. La Administración Pública está compuesta por ministerios, gobiernos regionales, municipalidades, organismos especializados y empresas estatales, con potestad de emitir actos unilaterales. Los administrados son las personas naturales o jurídicas que solicitan servicios, cumplen obligaciones o son fiscalizadas.

Fuentes y Principios

Fuentes del Derecho Administrativo

Las principales fuentes son la Constitución Política, la Ley N.º 27444 (Ley del Procedimiento Administrativo General) y las normas especiales y reglamentos. Estas establecen el marco normativo que guía la actuación administrativa, asegurando que sea legal y transparente en beneficio del interés público.

Principios Rectores

Los principios son: legalidad, debido procedimiento, racionalidad, imparcialidad, publicidad y celeridad. Estos aseguran que los actos administrativos respeten la Constitución y la ley, se realicen de manera justa y proporcional, sean accesibles a los ciudadanos y se tramiten con rapidez y eficacia.

Procedimiento Administrativo

Es el conjunto de pasos que sigue una entidad pública para emitir un acto administrativo. Sus etapas son:

Inicio: De oficio o a solicitud de parte.
Ordenación: Organización del expediente.
Instrucción: Investigación y pruebas.
Fin: Resolución, desistimiento o abandono.
Ejecución: Cumplimiento voluntario o forzado del acto.

Organización de la Administración Pública

Se organiza en:

El Poder Ejecutivo (Presidente, Consejo de Ministros y ministerios).
Los Organismos Públicos Descentralizados (como SUNARP o BCRP).
Los Gobiernos Regionales (con autonomía administrativa).
Los Gobiernos Locales (municipalidades provinciales y distritales).

Cada nivel tiene funciones específicas para acercar el Estado a los ciudadanos.

SEMANA 2: El Estado, la Función Pública y su Evolución

El Estado

El Estado es la máxima expresión de la organización social, que ejerce soberanía sobre un territorio y una población. Su función principal es garantizar el orden, la paz y la protección de los derechos fundamentales, asegurando un marco jurídico e institucional que permita el desarrollo de la sociedad.

Origen del Derecho Administrativo

Nació en Francia después de la Revolución de 1789, con el fin de limitar el poder monárquico y reorganizar la administración pública. Su objetivo es que la gestión estatal dependa de normas y procedimientos, no de voluntades personales, garantizando transparencia, legalidad y eficacia en la acción pública.

Función Pública y Evolución

La función pública es el brazo ejecutor del Estado, encargada de materializar las políticas y servicios. En la antigüedad se vinculaba a privilegios de nobles; en la Edad Media, a favoritismos. Hoy se basa en el mérito y la profesionalización, exigiendo ética y compromiso con el interés general.

Desafíos de la Función Pública

Los principales problemas son la corrupción, la burocracia excesiva, la escasa capacitación de los funcionarios y la débil implementación de la meritocracia y la transparencia. Estos obstáculos limitan la eficacia del Estado y afectan la confianza ciudadana en sus instituciones.

Organización del Estado Peruano

Se organiza en tres poderes:

Legislativo: Crea leyes.
Ejecutivo: Dirige la política y la administración.
Judicial: Imparte justicia.

Esta división busca el equilibrio de poderes y evitar su concentración, aunque en la práctica existen tensiones políticas y crisis que afectan su adecuado funcionamiento.

Relación entre Estado, Derecho Administrativo y Función Pública

El Estado es la estructura política que organiza la vida social; el Derecho Administrativo es el marco normativo que regula su actividad; y la función pública es la ejecución concreta de esas normas y políticas. Si uno de ellos falla, se debilita la institucionalidad y se afecta el interés general.

Fortalecimiento de la Institucionalidad en el Perú

Para fortalecer la institucionalidad se requiere:

Modernización administrativa.
Profesionalización de la función pública.
Fortalecimiento de la meritocracia y transparencia.
Reducción de la burocracia y combate a la corrupción.

Estas medidas buscan consolidar un Estado eficiente, legítimo y orientado a las necesidades de los ciudadanos.

SEMANA 3: Fuentes del Derecho Administrativo y Potestades Estatales

Fuentes del Derecho Administrativo

Las fuentes son los orígenes de las normas que regulan la actividad administrativa. En el Perú se reconocen:

La Constitución (norma suprema).
Los tratados internacionales.
Las leyes emitidas por el Congreso.
Los reglamentos dictados por las entidades públicas.
La jurisprudencia que uniformiza criterios.
La doctrina de los juristas.
Los principios generales del derecho.

Todas ellas en conjunto garantizan coherencia y legalidad en la acción administrativa.

Fuente Principal: La Constitución

Es la norma fundamental que establece la organización del Estado, sus competencias y límites. Toda disposición administrativa debe ajustarse a la Constitución, ya que esta garantiza el respeto a los derechos fundamentales y asegura que el poder público actúe dentro de un marco democrático y legal.

Tratados Internacionales

Son acuerdos celebrados entre Estados u organismos internacionales que crean, modifican o extinguen obligaciones jurídicas. En el ámbito administrativo, permiten coordinar políticas públicas, regular servicios y garantizar derechos de los ciudadanos en un contexto globalizado, como ocurre con normas de comercio o derechos humanos.

Reglamentos Administrativos

Son normas emitidas por entidades públicas para desarrollar o precisar lo dispuesto por una ley. Su función es dar aplicabilidad a las disposiciones legislativas en materias específicas de la Administración. No pueden contradecir la ley ni crear nuevas obligaciones, pues están subordinados al principio de jerarquía normativa.

Importancia de la Jurisprudencia y Doctrina

La jurisprudencia unifica criterios judiciales sobre casos similares, garantizando seguridad jurídica en la aplicación de la ley. La doctrina, en cambio, corresponde a los estudios y opiniones de juristas que interpretan y critican el derecho, proponiendo soluciones y teorías que orientan la práctica administrativa. Ambos complementan el desarrollo del derecho.

Precedentes Administrativos

Son criterios de interpretación de la ley que surgen al resolver casos concretos y que, cuando son declarados con carácter general, resultan obligatorios para la propia entidad. Su importancia radica en que dotan de uniformidad, previsibilidad y transparencia la actuación administrativa, evitando criterios contradictorios.

Potestades de la Administración Pública

Potestad Sancionadora

Es la facultad que tienen las entidades estatales para imponer sanciones a quienes infringen las normas administrativas. Se fundamenta en la autotutela y en la coerción legal, pero debe respetar el debido procedimiento. Sus principios rectores, recogidos en el artículo 230 de la LPAG, incluyen legalidad, tipicidad, razonabilidad, causalidad y non bis in idem.

Diferencia entre Medida de Policía y Sanción Administrativa

La medida de policía tiene un carácter preventivo y busca restablecer el orden jurídico de manera inmediata, mientras que la sanción es la consecuencia jurídica que se impone tras comprobarse una infracción. La primera actúa en situaciones urgentes, mientras que la segunda requiere un procedimiento sancionador.

Potestad de Prestación o Servicio Público

Es la obligación del Estado de brindar servicios esenciales que satisfagan necesidades colectivas, como salud, agua o energía. Se rige por principios como regularidad, continuidad, igualdad y adaptabilidad. Puede ser ejercida directamente por el Estado o delegada a privados bajo modalidades como concesiones, permisos o licencias.

El Papel de los Organismos Reguladores

Entidades como OSIPTEL, OSINERGMIN, OSITRAN y SUNASS supervisan y fiscalizan servicios básicos. Sus funciones son normativas, reguladoras y de solución de controversias, asegurando que los servicios públicos se presten de manera eficiente, accesible y respetando los derechos de los usuarios.

Asociaciones Público-Privadas (APP)

Son contratos de largo plazo entre el Estado y empresas privadas para financiar, construir o gestionar obras y servicios de interés público. Su finalidad es aprovechar la inversión privada para mejorar infraestructura y servicios, bajo supervisión estatal, asegurando eficiencia y beneficio colectivo.

Potestad Normativa Administrativa

Es la facultad de dictar normas generales subordinadas a la ley, como decretos, ordenanzas o reglamentos. Se ejerce por el Presidente de la República, gobiernos regionales y locales, y organismos reguladores. Está limitada por el respeto a la jerarquía normativa y no puede exceder ni contradecir lo que dispone la ley.

Potestad Arbitral de la Administración Pública

Es la facultad del Estado de someterse a arbitraje en contratos y controversias, principalmente en materia de contrataciones y asociaciones público-privadas. Está regulada por el artículo 63 de la Constitución y la Ley de Arbitraje. El arbitraje permite resolver conflictos de manera más rápida y especializada que los tribunales ordinarios.

Organización del Ámbito de Aplicación de la Administración Pública en el Perú

Se organiza en tres niveles:

El Gobierno Nacional (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial).
Los Gobiernos Regionales (que promueven el desarrollo descentralizado).
Los Gobiernos Locales (municipalidades, con funciones normativas y ejecutivas en su jurisdicción).

Cada nivel tiene competencias específicas, pero todos deben actuar en el marco de la legalidad y en beneficio de los ciudadanos.

SEMANA 4: El Acto Administrativo: Concepto, Clasificación y Validez

El Acto Administrativo según la Ley N.º 27444

El acto administrativo es la manifestación de voluntad de la Administración Pública destinada a producir efectos jurídicos sobre derechos, deberes o intereses de los administrados. Según la Ley 27444, son declaraciones que buscan resolver situaciones concretas dentro del derecho público. La doctrina lo considera un instrumento fundamental de actuación, siempre sometido al principio de legalidad.

Diferencia entre Acto Administrativo y Potestad Reglamentaria

El acto administrativo se refiere a decisiones individuales que afectan a un ciudadano o situación particular, mientras que la potestad reglamentaria crea disposiciones generales aplicables a un conjunto indeterminado de personas. Así, el acto administrativo es concreto y el reglamento es abstracto y general.

Clasificación del Acto Administrativo

Según sus Efectos

Generales: Se dirigen a un grupo de personas en igual situación jurídica (ej. una convocatoria pública).
Individuales: Afectan a un administrado en específico (ej. una licencia de funcionamiento).

Según su Contenido

Definitivos: Resuelven un asunto y concluyen el procedimiento.
En Trámite: Tienen carácter preparatorio.
Favorables: Reconocen derechos o beneficios.
De Gravamen: Imponen obligaciones o sanciones.

Según el Órgano que lo Emite

Unipersonales: Emitidos por una sola autoridad competente.
Colegiados: Resultado de una deliberación conjunta (ej. concejos municipales).

Características del Acto Administrativo

Las características esenciales son:

Unilateralidad: Proviene de la voluntad de la Administración.
Presunción de Validez: Se considera legítimo mientras no sea anulado.
Competencia: Exige ser emitido por autoridad facultada.
Ejecutoriedad: Permite aplicarlo directamente.
Formalidad: Implica cumplir con motivación, firma y notificación.

Eficacia del Acto Administrativo

La eficacia se refiere al momento en que el acto comienza a producir efectos jurídicos. Generalmente inicia con la notificación legal al administrado. Puede tener eficacia retroactiva, cuando sus efectos se reconocen desde una fecha anterior, o eficacia diferida, cuando se aplican en el futuro. Esto asegura que los actos se adapten a la situación concreta.

Motivación y Referencia en el Acto Administrativo

La referencia es la mención expresa de las normas jurídicas y de los actos previos en los que se sustenta la decisión administrativa. No es una formalidad, sino un requisito esencial de motivación que garantiza transparencia y seguridad jurídica. Fortalece la seguridad jurídica al dar certeza a los ciudadanos, limita la discrecionalidad de la autoridad, garantiza el principio de legalidad y permite un control judicial o administrativo más efectivo. Además, evita nulidades y protege los derechos de los administrados al posibilitar su defensa.

Requisitos de Validez del Acto Administrativo

Para que un acto administrativo sea válido, debe reunir:

Competencia: Emitido por la autoridad facultada en materia, territorio y jerarquía.
Objeto Lícito y Posible.
Finalidad Pública: Orientada al interés general.
Motivación Adecuada: Explicando hechos y normas aplicadas.
Respeto al Procedimiento Regular.

La ausencia de estos elementos puede generar nulidad. El Tribunal Constitucional ha establecido que la motivación es un requisito esencial vinculado al derecho al debido procedimiento y a la tutela jurisdiccional efectiva.

Motivación Simple vs. Motivación Reforzada

La motivación simple se utiliza en actos que no afectan gravemente los derechos de los ciudadanos, explicando de manera breve la razón de la decisión. En cambio, la motivación reforzada se exige en casos de sanciones o cuando se limitan derechos fundamentales, requiriendo mayor detalle y fundamentación jurídica.

SEMANA 5: Nulidad, Hechos y Contratos Administrativos

Nulidad del Acto Administrativo

La nulidad es la invalidez de un acto administrativo por presentar vicios graves en sus elementos. Según el artículo 10 de la Ley 27444, se produce cuando hay contravención a la Constitución, defectos en sus requisitos de validez, cuando se infringen normas mediante aprobación automática o silencio administrativo, o cuando el acto constituye infracción penal.

Instancia Competente para Declarar la Nulidad

La nulidad la declara la autoridad jerárquicamente superior al órgano que emitió el acto. En caso de que no exista subordinación jerárquica, corresponde a la misma entidad que lo dictó. Esto asegura que el control de legalidad se mantenga dentro de la estructura administrativa.

Efectos de la Nulidad

Los efectos de la nulidad son retroactivos y declarativos, lo que significa que el acto viciado se considera inválido desde su origen. Si ya fue ejecutado y no es posible revertir sus consecuencias, la autoridad responsable puede ser sancionada, y el Estado debe indemnizar al ciudadano afectado para reparar el daño causado.

Nulidad Parcial y Nulidad Sucesiva

La nulidad parcial afecta solo una parte del acto cuando esta puede separarse del resto sin alterar su contenido esencial.
La nulidad sucesiva ocurre cuando un acto anulado invalida automáticamente otros actos posteriores que dependían de él.

Ambas buscan preservar la coherencia jurídica de la actuación administrativa.

Hecho Administrativo vs. Acto Administrativo

El hecho administrativo es una actividad material o técnica realizada por la Administración en el ejercicio de sus funciones, como una inspección o construcción de una obra. Se diferencia del acto administrativo porque no tiene contenido declarativo, aunque puede generar efectos jurídicos indirectos en los ciudadanos.

Acto Administrativo vs. Acto de Administración Interna

El acto administrativo es una manifestación de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos sobre los ciudadanos, como otorgar una licencia o imponer una multa. En cambio, el acto de administración interna se orienta al funcionamiento interno de la entidad, como memorandos o circulares, y no es impugnable por los administrados porque no afecta directamente sus derechos.

Características de un Acto Administrativo Interno

Estos actos son emitidos por autoridades competentes, buscan eficacia y eficiencia en los servicios, tienen efectos solo internos y no generan obligaciones para los ciudadanos. Ejemplos son los oficios o disposiciones internas, y se consideran inimpugnables porque pertenecen a la esfera organizativa del Estado.

Contratos

El Contrato según el Código Civil Peruano

El contrato, conforme al artículo 1351 del Código Civil, es un acuerdo de dos o más partes destinado a crear, modificar o extinguir una relación jurídica patrimonial. Generalmente responde a intereses privados, como compraventas o arrendamientos, donde la finalidad está centrada en el beneficio particular de los contratantes.

El Contrato Administrativo

Es un acuerdo bilateral entre una entidad pública y un particular que busca satisfacer el interés público. Se distingue del contrato civil porque uno de los sujetos es el Estado, su finalidad es el bien común y está regido por normas de derecho público. Además, genera obligaciones vinculadas a la gestión pública, como las contrataciones del Estado.

Características del Contrato Administrativo

Las características principales son:

Uno de los contratantes es la Administración Pública.
Su objetivo es atender el interés general.
Está sometido a un régimen especial de derecho público.

Estos contratos, como concesiones o adquisiciones estatales, buscan garantizar que la gestión pública cuente con los bienes y servicios necesarios.

SEMANA 6: Ejecución y Procedimiento Administrativo

Eficacia y Notificación del Acto Administrativo

El acto administrativo adquiere eficacia con la notificación válida al administrado. Sin notificación, permanece en la esfera interna de la administración. Los actos que generan beneficios, como licencias o becas, producen efectos desde la emisión, siempre que no perjudiquen a terceros.

Modalidades de Notificación

Puede ser:

Personal en el domicilio.
Por medios electrónicos (correo certificado o correo electrónico).
Mediante publicación en el diario oficial.

Todas deben garantizar que el administrado tome conocimiento real del acto para ejercer sus derechos.

Plazo de Notificación

Debe realizarse en un plazo máximo de cinco días hábiles tras su emisión. Si no se cumple, se vulnera el derecho de defensa y la validez del procedimiento puede ser cuestionada.

Ejecutividad y Ejecutoriedad

La ejecutividad significa que el acto es obligatorio desde su conocimiento.
La ejecutoriedad permite a la administración imponerlo coactivamente, incluso contra la voluntad del administrado, mediante embargos, multas o demoliciones.

El Procedimiento Administrativo

Es el conjunto de actuaciones realizadas por la administración para producir un acto con efectos jurídicos. Se desarrolla bajo principios de legalidad, transparencia y eficacia, garantizando tanto la protección de los derechos ciudadanos como el interés general.

Sujetos del Procedimiento

El administrado: Persona natural o jurídica titular de derechos o intereses.
La autoridad administrativa: Agentes públicos que instruyen, resuelven o ejecutan.

Ambos deben actuar bajo legalidad y buena fe.

Tipos de Procedimiento Administrativo

Aprobación Automática: Basta la presentación de requisitos.
Evaluación Previa: Requiere decisión expresa.
Silencio Administrativo: Puede ser positivo (aprueba por el paso del tiempo) o negativo (deniega en casos sensibles como salud o seguridad).

TUPA (Texto Único de Procedimientos Administrativos)

Es el documento que reúne todos los trámites que un ciudadano puede realizar, indicando requisitos, plazos, costos y autoridades competentes. Asegura transparencia, simplificación y evita exigencias arbitrarias.

SEMANA 7: Principios y Finalidad del Procedimiento Administrativo

Definición y Doble Finalidad del Procedimiento Administrativo

El procedimiento administrativo es el conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades públicas que conducen a la emisión de un acto administrativo. Su doble finalidad es, por un lado, garantizar los derechos de los administrados mediante el ejercicio del derecho de petición, y por otro, asegurar la satisfacción del interés general a través de una gestión legal, transparente y eficiente.

Características del Procedimiento Administrativo

Se caracteriza por la simplificación, celeridad, eficacia y objetividad en los trámites. Es predominantemente escrito, aunque admite oralidad inicial con posterior ratificación. Busca la economía procesal, la verdad material y la protección del administrado. Además, garantiza el derecho de defensa, puede iniciarse de oficio o a solicitud de parte y es de carácter público.

Principios del Procedimiento Administrativo

Los principios buscan que los trámites sean simples, legales y protectores del ciudadano. Estos incluyen:

Legalidad: Exige actuar conforme a la Constitución y la ley.
Debido Procedimiento: Asegura defensa y decisiones motivadas.
Razonabilidad: Garantiza proporcionalidad.
Imparcialidad: Asegura trato igualitario.
Impulso de Oficio: Obliga a las autoridades a promover el trámite.
Informalismo: Permite subsanar errores menores.
Presunción de Veracidad: Da por ciertos los documentos del administrado salvo prueba contraria.
Buena Fe: Exige actuar con lealtad.
Celeridad y Eficacia: Impulsan trámites rápidos y efectivos.
Verdad Material: Obliga a decidir en base a hechos reales.
Participación: Permite a los ciudadanos intervenir.
Simplicidad: Elimina trabas innecesarias.
Uniformidad: Impone reglas iguales.
Predictibilidad: Fortalece la confianza.
Privilegio de Controles Posteriores: Agiliza verificaciones.
Ejercicio Legítimo del Poder: Limita a la autoridad al marco legal.
Responsabilidad: Obliga a reparar daños.
Acceso Permanente: Asegura transparencia en la información.