Fundamentos y Estructura del Derecho Administrativo Chileno: Fuentes, Principios y Organización Estatal

Unidad II: Fuentes y Principios del Derecho Administrativo

Sesión 10: El Sistema Normativo de la Administración

La Administración hoy actúa dentro de un sistema normativo complejo, dinámico y multinivel, donde conviven la Constitución, leyes, reglamentos, Decretos con Fuerza de Ley (DFL), textos refundidos, tratados, normas técnicas, instrucciones y políticas públicas. Ese sistema se entiende verticalmente por jerarquía (Constitución > Ley > Reglamentos/Actos) y horizontalmente por competencia (reparto de materias entre distintos órganos).

1. Origen de la complejidad normativa (Transformaciones históricas)

Revoluciones Liberales (s. XVIII): Desplazan la voluntad del monarca por la voluntad general; la ley pasa a ser el paradigma normativo.
Estado de Bienestar y Globalización: Amplían materias y actores (sectoriales, internacionales), elevando la densidad regulatoria.

2. Composición del Sistema Normativo

Concurren múltiples fuentes:

Constitución, leyes, decretos con fuerza de ley (DFL), reglamentos.
Normas técnicas e instrucciones administrativas.
Políticas, planes y programas.
Normas internacionales y actores no estatales.

3. Rasgos del Sistema Actual

Complejidad: Muchas fuentes y tipos de normas.
Pluralidad de Actores: Estado, organismos autónomos, sociedad civil, organismos internacionales.
Jerarquía Normativa: Garantiza coherencia.
Dinamismo: Ajuste constante a necesidades sociales.

4. Las Dimensiones Clave del Sistema

Vertical (Jerarquía): Ninguna norma inferior puede contrariar a una superior; asegura coherencia (Constitución → Ley → Reglamentos/Actos).
Horizontal (Competencia): Cada ente regula lo que le corresponde; muy relevante con organismos autónomos y distribución centro–regiones.
Procedimental: Todo acto administrativo debe someterse a un procedimiento previo, regular y con debido proceso (Arts. 7º y 63 Nº 18 CPR).

5. La Constitución en el Sistema

Es la norma suprema de aplicación directa e inmediata.

Supremacía Formal (Rigidez): Dificultad para su modificación.
Supremacía Material (“Superlegalidad”): Exige compatibilidad constitucional, crea jurisdicción constitucional y sirve de parámetro interpretativo.

6. La Ley: Eje Angular y Modelo de Competencias (CPR 1980)

Mantiene el centro de la estructura administrativa y sus potestades. La Constitución Política de la República (CPR) de 1980 fija el dominio legal máximo y las materias de ley (Art. 63), dejando espacio a la potestad reglamentaria autónoma fuera de ese dominio.

Categorías de Ley y Quórums:

Interpretativas y Orgánicas Constitucionales: 4/7 de diputados y senadores en ejercicio.
Quórum Calificado: Mayoría absoluta en ejercicio.
Ordinarias: Mayoría de asistentes.

(Nota: Entre categorías no hay jerarquía, rige el principio de competencia).

7. Tratados Internacionales en Derecho Administrativo

Importancia creciente (comercio, medioambiente, DD.HH., inversión). Su incorporación reconfigura el panorama, dando mayor peso a las normas internacionales en la actuación administrativa.

8. Decretos con Fuerza de Ley (DFL)

Definición: Acto del Presidente sobre materias de ley, previa delegación del Congreso.

Condiciones: Ley autorizante específica; límites constitucionales; toma de razón por Contraloría.
Vigencia y Efectos: Se rigen como ley.
Control: Si excede la delegación, existe un problema de constitucionalidad.

9. Textos Refundidos, Coordinados y Sistematizados (TRCS vía DFL)

Función Técnica: No crean ni innovan, solo ordenan en un texto único varias leyes sin alterar el rango.
Objetivo: Certeza y seguridad jurídica.
Base Constitucional: Reforma 2005, Art. 64 inc. 5º.

Ejemplos:

DFL N° 1/2020 MINSEGPRES (Transformación Digital del Estado).
DFL 1-19653 que fija el texto refundido de la Ley 18.575 (LOCBGAE).

Sesión 11: El Sistema Normativo de la Administración

1. Potestad Reglamentaria

Facultad de la Administración para dictar normas generales subordinadas a la ley (Art. 32 Nº6 CPR).

2. Tipos de Reglamentos

Autónoma: Sin ley previa habilitante; solo en materias no reservadas a la ley.
De Ejecución: Desarrolla una ley existente; no puede innovar ni contrariarla.

3. Límites de la Potestad Reglamentaria

Principio de legalidad, jerarquía normativa y reserva de ley.

4. Reserva de Ley

Reparto de competencias entre ley y reglamento. Materias esenciales (derechos, organización básica, potestades sancionatorias, tributos, etc.) solo pueden regularse por ley.

Consecuencias de la Reserva de Ley:

Decisiones esenciales → solo por ley.
Densidad regulatoria → la ley debe dejar poco margen al reglamento.
Mayor control → obliga al debate legislativo de lo esencial.

5. Decretos

Actos del Presidente y ministros para ejecutar leyes.

Tipos de Decretos:

De ejecución.
De emergencia (firma de todos los ministros).
De insistencia.
De urgencia y exentos.

6. Potestades Normativas de Órganos Autónomos

Pueden dictar normas técnicas dentro de su ámbito; no deben implicar delegación legislativa indebida.

7. Instrucciones Administrativas

Directrices internas dirigidas a funcionarios. No crean efectos hacia los particulares.

8. Circulares e Interpretaciones Externas

Orientan la aplicación de la ley frente a los regulados, sin poder imponer exigencias nuevas.

9. Planes y Programas Públicos

Indicativos: Orientan (flexibles).
Imperativos: Obligatorios; su incumplimiento es ilegal.

10. Normas Técnicas (“Soft Law”)

Estándares voluntarios (privados o técnicos); no sustituyen la ley ni el reglamento.

Sesión 12: Eficacia de la Ley y Fuentes de Legalidad

1. Eficacia Jurídica

Capacidad de una norma para producir efectos reales.

Validez: Dictada correctamente.
Vigencia: Entra en vigor tras su publicación.
Eficacia: Se cumple efectivamente.

2. Aplicación en el Tiempo

Regla: Irretroactividad (rige hacia el futuro).
Excepción: Retroactividad favorable (por ejemplo, sanciones más benignas).
Confianza Legítima: Protege frente a cambios imprevistos de la Administración.

3. Aplicación en el Espacio

Principio de Territorialidad: Rige en Chile.
Excepciones: Normas internacionales o de orden público.

4. Fuentes de la Legalidad

Constitución (norma suprema).
Leyes (ordinarias, orgánicas, de quórum calificado).
Reglamentos (autónomos, de ejecución, delegados).
Decretos y órdenes.
Costumbre (si la ley la admite).
Jurisprudencia y doctrina (interpretan).
Principios generales del Derecho (buena fe, proporcionalidad, igualdad, etc.).

5. Principio de Legalidad

La Administración solo puede hacer lo que la ley permite. Se concreta en:

Competencia.
Fundamentación.
Control (Contraloría o tribunales).

6. Relación Eficacia – Legalidad

Una norma puede ser válida pero ineficaz, o eficaz pero inválida. El ideal es que sea válida, vigente y eficaz a la vez.

Unidad III: Organización de la Administración del Estado en Chile

Objetivo: Comprender cómo se organiza la Administración chilena, sus fundamentos jurídicos y políticos, las categorías dogmáticas (personas, órganos, competencias) y la relación entre la administración visible e invisible, incluyendo empresas públicas.

1. Importancia de la Organización Administrativa

Jurídica: Define la Administración como un sistema regulado por el derecho. Permite aplicar normas administrativas (competencias, legalidad, transparencia).
Científica: Requiere conocimiento técnico e interdisciplinario (política, economía, gestión). Tiene raíces históricas (militares, eclesiásticas).
Política: La estructura condiciona la gestión pública y las políticas de gobierno. Permite especialización y eficiencia. Es instrumento del discurso político (“reducir el tamaño del Estado”).

2. Competencia Organizacional

En Chile, la Ley define la organización del Estado (modelo rígido).

Constitución: Entrega a la ley la configuración orgánica (Art. 65 Nº2 CPR).
LOCBGAE (Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado): Fija la organización básica (Art. 38 CPR).
Autoorganización Administrativa: Los reglamentos solo pueden detallar internamente sin invadir materias de ley.

3. Categorías Dogmáticas I: Figuras Subjetivas

a) Personas Jurídicas Públicas:

Tienen personalidad jurídica y patrimonio propio.

Ejemplos: Estado (Fisco), Municipalidades, Servicios Descentralizados.
Tipos: Territoriales (GORE, Municipalidades); Funcionales (SII, Superintendencias, CODELCO).

b) Órganos Públicos:

Son los titulares de cargos con poder de decisión. Solo quien tiene competencia legal es órgano.

Tipos: Unipersonales (Ministro, Alcalde, Director); Colegiales (Consejo Municipal, Banco Central).
Imputación: Los actos del órgano se atribuyen a la persona jurídica si hay investidura regular y actuación funcional.
Subrogación: Reemplazo automático ante ausencia del titular (Art. 80 EA).

4. Categorías Dogmáticas II: Posiciones Jurídicas

a) Competencia:

Es la medida de la potestad que la ley asigna a un órgano. Es atribuida solo por ley; es irrenunciable, indelegable e imprescriptible.

Criterios: Funcional, territorial, jerárquico.

b) Desconcentración:

La ley transfiere la titularidad de competencias dentro de un mismo organismo. Busca agilizar y acercar decisiones (Ejemplo: Seremi del Ministro en la región).

c) Delegación:

El órgano titular transfiere solo el ejercicio de la competencia (no la titularidad). Es revocable, temporal y parcial.

Base: Art. 41 LOCBGAE.
Delegación de Firma: Solo autoriza firmar, no delega competencia.

5. Relaciones Organizacionales

a) Jerarquía:

Relación de dependencia dentro de una misma persona jurídica. Poder del superior: mando, supervisión, disciplina y revisión (avocación, recurso jerárquico).

b) Supervigilancia (Tutela):

Relación entre Administración Central y entes descentralizados. Menor intensidad: no hay obediencia, solo control y coordinación.

c) Relaciones Horizontales:

Basadas en el principio de unidad de acción (Art. 5 LOCBGAE).

Coordinación: Articulación vertical o mixta.
Colaboración: Cooperación horizontal.
Instrumentos: Encomienda de gestión, suplencia y convenios de cooperación.

6. Administración “Invisible”

Concepto: Entidades privadas (corporaciones, fundaciones) donde el Estado participa. Cumplen funciones públicas, pero se rigen por derecho privado. Buscan flexibilidad y eficiencia (huida del derecho administrativo). Riesgo: menor control y transparencia.

Criterio CGR (Contraloría General de la República): Si el Estado participa mayoritariamente, se les aplican principios de derecho público (probidad, transparencia, control).
Ejemplo: CONAF. Jurídicamente privada, pero con funciones públicas. La CGR (Dictamen E33.624-2020) aplica la Ley 19.880, probidad y transparencia por principio de realidad funcional.

7. Empresas del Estado y Sociedades del Estado

a) Empresas del Estado (Públicas):

Creadas por Ley de Quórum Calificado.
Personalidad jurídica de derecho público.
Parte de la Administración del Estado.
Régimen Mixto: Público (creación y control) + Privado (actividad comercial).
Ejemplos: CODELCO, ENAP, Correos, TVN, BancoEstado.

b) Sociedades del Estado (Privadas):

Autorizadas por ley pero constituidas por contrato.
Personalidad jurídica de derecho privado (S.A.).
No forman parte de la Administración.
Régimen Común: Civil y comercial, con ciertos controles públicos.
Ejemplos: Metro S.A., ZOFRI S.A., Polla Chilena.
Supervisadas por el Sistema de Empresas Públicas (SEP).