Principios Esenciales y Funcionamiento de la Administración Pública en España

Lección 1: La Administración Pública

La Administración Pública puede definirse como una organización instrumental integrada en el poder ejecutivo (estatal, autonómico o local), formada por órganos, empleados públicos y medios materiales, que bajo la dirección del Gobierno se dedica a gestionar asuntos públicos para satisfacer el interés general. El término Administración tiene un sentido subjetivo (el conjunto de entes y órganos que la componen) y un sentido objetivo (la actividad de administrar o gestionar), pero en Derecho Administrativo suele emplearse como sinónimo de Administración Pública.

Se diferencia de las organizaciones privadas porque su actividad está orientada al interés general, sometida a la ley y al Derecho y controlada por los tribunales y por los órganos políticos; además, forma parte del poder ejecutivo y actúa con permanencia y profesionalización burocrática. No existe una única Administración, sino una pluralidad de Administraciones Públicas (Administración General del Estado, Administraciones autonómicas, entidades locales y otros entes del sector público), todas ellas configuradas como organizaciones instrumentales al servicio de fines públicos y sujetas al Derecho Administrativo.

Lección 2: El Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo puede entenderse en tres sentidos complementarios: como rama del ordenamiento jurídico, como ciencia y como disciplina académica.

Como ordenamiento: Es el conjunto de normas que regulan los fines, la estructura y la actividad de las Administraciones Públicas, así como sus relaciones con los ciudadanos, surgido históricamente con el Estado de Derecho, la soberanía popular y la división de poderes, y fuertemente marcado por el principio de legalidad y el sometimiento de la Administración al control de los tribunales.
Como ciencia: Es el cuerpo doctrinal que observa ese ordenamiento, lo sistematiza y elabora conceptos y principios explicativos.
Como disciplina: Es la materia que se estudia en la universidad.

Aunque sea el Derecho propio de la Administración Pública, esta también aplica Derecho común (civil, laboral, mercantil) y, a la inversa, técnicas típicamente administrativas se proyectan hacia sujetos privados en contextos regulados.

Lección 4: Bases Constitucionales

La Administración Pública y el Derecho Administrativo están constitucionalmente vinculados porque la Constitución Española (CE) es la norma suprema del ordenamiento, con fuerza jurídica y jerarquía superior, que condiciona la validez y aplicabilidad de todas las demás normas. De ahí que el legislador, el Gobierno, la propia Administración y los jueces estén sometidos a la Constitución (arts. 9.1, 97, 103 y 117 CE).

La CE configura un Estado social y democrático de Derecho y, a partir de ahí, proyecta varias cláusulas básicas sobre el Derecho Administrativo:

El Estado de Derecho implica supremacía de la ley, principio de legalidad, control judicial de la actuación administrativa e interdicción de la arbitrariedad.
El Estado social exige una Administración activa, que mediante servicios y regulación haga efectivos los derechos sociales.
El Estado democrático reclama transparencia, participación y rendición de cuentas.
El Estado autonómico supone la existencia de múltiples Administraciones territoriales, regidas por los principios de autonomía, unidad y solidaridad.

Además, la Constitución española contiene numerosas normas materialmente administrativas, como las relativas a organización, procedimiento, control judicial, responsabilidad patrimonial y bienes públicos.

Lección 5: Vinculación a la Ley y al Derecho

El principio central de esta lección es el del sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho, recogido en el art. 103.1 CE, que establece que la Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Ello implica que la actividad administrativa está completamente juridificada: siempre se desarrolla bajo algún marco normativo, ya sea detallado o mediante principios.

El correlato necesario es el control judicial previsto en el art. 106.1 CE, pues los tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican, sin ámbitos inmunes a dicho control. Según la densidad de la regulación, puede hablarse de:

Potestades regladas: En las que la norma predetermina el contenido de la decisión y el control judicial es pleno.
Potestades discrecionales: En las que el ordenamiento deja un margen de apreciación a la Administración, de modo que el juez no controla la oportunidad política, pero sí la adecuación a los fines, la ausencia de desviación de poder, el respeto a la motivación, al procedimiento y a la proporcionalidad.

Los conceptos jurídicos indeterminados otorgan un margen de apreciación pero son revisables judicialmente, y la LJCA recuerda que los jueces no pueden sustituir el contenido discrecional de los actos anulados.

Lección 6: Fuentes del Derecho Administrativo

Hablar de las fuentes del Derecho Administrativo es hablar de las formas a través de las cuales se dirige jurídicamente la actuación administrativa. Optar por el Derecho como forma de dirección significa que las decisiones administrativas se someten a normas que pueden ser controladas por los tribunales, con consecuencias tasadas en caso de infracción (nulidad, anulabilidad, responsabilidad).

En la cúspide del sistema de fuentes se sitúa la Constitución, que condiciona toda producción normativa. Junto a ella, el Derecho internacional público y el Derecho de la Unión Europea han provocado una “evaporación de la estatalidad” del sistema de fuentes, al imponer el principio de primacía sobre el Derecho interno. La ley ocupa un lugar central y ciertas materias están sometidas a reserva de ley, lo que impone que solo una ley pueda regular aspectos esenciales como derechos fundamentales o bases del régimen jurídico de las Administraciones.

Por debajo, los reglamentos y disposiciones administrativas, incluida la normativa local (ordenanzas), concretan y desarrollan el marco legal. Completan las fuentes la costumbre (de alcance muy limitado), los principios generales del Derecho (con funciones interpretativa e integradora), la jurisprudencia y el precedente administrativo, que concretan el sentido de las normas y proporcionan criterios estables de actuación.

Lección 7: Situaciones Subjetivas y Relaciones Jurídicas

Esta lección adopta una perspectiva subjetiva del Derecho Administrativo, centrada en los sujetos y en las situaciones jurídicas que se generan entre ellos, frente a la clásica perspectiva objetiva de formas y tipos de actividad. Los sujetos principales son:

Las Administraciones Públicas: Entendidas en sentido amplio (entes con personalidad, sus órganos internos y otros sujetos que ejercen funciones administrativas, como ciertos entes del sector público o concesionarios).
Los particulares: Personas físicas o jurídicas.

Las normas administrativas colocan a estos sujetos en distintas situaciones jurídicas:

Activas o de poder: Potestades de la Administración, derechos subjetivos de los particulares e intereses legítimos que también gozan de protección.
Pasivas o de deber: Sujeción general a las normas, obligaciones de hacer o no hacer, deberes y cargas procesales o procedimentales.

La relación jurídico-administrativa es el vínculo que se establece entre Administración y particulares, integrado por esas situaciones correlativas de poder y deber, y puede clasificarse en ad intra o ad extra, bipolar o multipolar, material o procedimental, instantánea o continuada, y de sujeción general o especial (esta última afecta a colectivos como funcionarios, internos penitenciarios o alumnos).

Lección 8: Teoría General de la Organización Administrativa

Las Administraciones Públicas son organizaciones creadas para satisfacer necesidades e intereses generales, por lo que su estudio exige una perspectiva estática (qué son y cómo se estructuran) y otra dinámica (cómo actúan).

Dimensión macro: Se sitúan la Administración General del Estado, las Administraciones autonómicas y las entidades locales, así como el fenómeno de la creación de entidades instrumentales (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles públicas, consorcios, etc.), que permiten especializar funciones y flexibilizar la gestión.
Dimensión micro: Se analiza el triple nivel de persona jurídica, órganos y unidades administrativas, distinguiendo órganos de gobierno o dirección política y órganos administrativos, centrales, periféricos o exteriores, activos, consultivos y de control interno, y órganos unipersonales o colegiados.

Las competencias se atribuyen por norma y su ejercicio puede alterarse mediante técnicas como la transferencia de titularidad, la delegación, la avocación, la encomienda de gestión o la sustitución, lo que permite ajustar el reparto de funciones a las necesidades organizativas sin alterar necesariamente la titularidad competencial.

Lección 15: Procedimientos Administrativos

El procedimiento administrativo es el proceso preceptivo y estructurado de preparación y adopción de decisiones administrativas con efectos jurídicos. Su rasgo distintivo es que está compuesto por una sucesión de actuaciones formalizadas y previstas legalmente, cuyo respeto limita y racionaliza el ejercicio de las potestades. Cumple funciones de garantía de la legalidad, de participación y defensa de los interesados (audiencia, información pública), de transparencia y de mejora de la calidad de la decisión.

La estructura típica incluye:

Fase de iniciación: De oficio o a solicitud del interesado; fija el comienzo del cómputo del plazo máximo para resolver y permite medidas provisionales.
Fase de instrucción: Con práctica de pruebas, solicitud de informes y trámites de audiencia o información pública.
Fase de terminación: Mediante resolución expresa, desistimiento o renuncia del interesado, caducidad o, en su caso, silencio administrativo (positivo o negativo), que produce efectos jurídicos cuando la Administración no resuelve en plazo.

Lección 16: Reglamentos y Otras Disposiciones Administrativas

Los reglamentos constituyen una parte fundamental del entramado normativo infralegal. La potestad reglamentaria de gobiernos y Administraciones se configura como una facultad para dictar normas generales en desarrollo de la ley, vinculada a las exigencias de buena administración y mejora regulatoria.

Se distinguen diversos tipos de reglamentos:

De ejecución: Desarrollan leyes.
Independientes: Regulan materias no reservadas a la ley.
De necesidad: Dictados en situaciones excepcionales.
Organizativos: Ordenan la estructura interna.

Su elaboración se somete a principios de buena regulación (necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, eficiencia y transparencia), con planificación normativa, estudios de impacto, consultas e información pública. La distinción esencial es que el reglamento es una norma general y abstracta, mientras que el acto administrativo es una decisión singular aplicada a un caso concreto.

Lección 17: Actos Administrativos

El acto administrativo es la forma típica de actuación individual de la Administración y consiste en una declaración unilateral de voluntad, juicio, deseo o conocimiento emitida por un órgano administrativo, en ejercicio de potestades administrativas, destinada a producir efectos jurídicos individuales (licencias, sanciones, nombramientos, etc.).

Su estructura comprende elementos:

Subjetivos: Órgano competente.
Objetivos: Contenido, causa y fin (evitando la desviación de poder).
Formales: Forma escrita, motivación, observancia del procedimiento y notificación.

Desde el punto de vista dinámico, el acto debe ser notificado para producir efectos; su validez depende de la ausencia de vicios (nulidad o anulabilidad); adquiere firmeza cuando ya no es recurrible; y la Administración goza de autotutela ejecutiva para su ejecución forzosa.

Preguntas Frecuentes sobre Derecho Administrativo

1. ¿Cuáles son las bases constitucionales del Derecho Administrativo y de la Administración?

La Constitución, como norma suprema, vincula a legislador, Gobierno, Administración y jueces (arts. 9.1, 97, 103 y 117 CE) y configura un Estado social y democrático de Derecho y un Estado autonómico. De ahí derivan las bases constitucionales: principio de legalidad y sometimiento pleno a la ley y al Derecho, supremacía de la CE y de la ley, control judicial de la actividad administrativa, interdicción de la arbitrariedad y organización territorial del poder, de modo que la Administración sirve con objetividad el interés general bajo la dirección política del Gobierno.

2. ¿Qué son los conceptos jurídicos indeterminados (CJI)?

Son expresiones legales abiertas, como “interés público”, “peligro grave” o “idoneidad”, que no fijan a priori un único resultado, sino que obligan a la Administración a concretar su significado en cada caso, con un margen de apreciación técnica o valorativa. Ese margen no es discrecionalidad absoluta: la apreciación de la Administración debe ser razonable y acorde con los datos del expediente y está sometida a control judicial, que verifica si la interpretación del concepto se ajusta al ordenamiento y excluye decisiones arbitrarias.

3. ¿Qué es el silencio administrativo?

El silencio administrativo es una forma de terminación del procedimiento que se produce cuando la Administración no dicta resolución expresa dentro del plazo legalmente establecido. La ley determina si el silencio tiene efectos positivos (estimatorio) o negativos (desestimatorio), en función del tipo de procedimiento y de los intereses en juego; en todo caso, genera un acto presunto recurrible, operando como garantía frente a la inactividad de la Administración.

4. ¿En qué consiste la potestad reglamentaria?

Es la facultad de los gobiernos y de otras Administraciones para dictar reglamentos y disposiciones generales que desarrollan y complementan la ley, respetando siempre la Constitución, la reserva de ley y el reparto competencial. A través de ella se aprueban normas generales, como reales decretos u ordenanzas, que concretan el contenido del ordenamiento y regulan de forma detallada sectores y actividades.

5. ¿Cuál es la relación entre Gobierno y Administración?

El Gobierno es el órgano de dirección política del Estado y, según el art. 97 CE, dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado; la Administración, en cambio, es la organización instrumental que ejecuta esa dirección política mediante la aplicación del Derecho y la gestión de servicios y recursos. El Gobierno fija la orientación y los objetivos, mientras que la Administración desarrolla una actividad técnica, profesional y continuada.

6. ¿Cómo se elabora un decreto o reglamento?

La elaboración exige seguir un procedimiento de iniciativa y tramitación normativa que suele incluir: planificación normativa previa, elaboración de un texto inicial, obtención de estudios e informes (incluidos los de impacto normativo), y trámites de participación como audiencias o consultas. Tras la tramitación, el órgano competente lo aprueba formalmente y se publica en el diario oficial correspondiente para su entrada en vigor.

7. ¿Qué es la consulta o información pública en la elaboración de reglamentos?

Es un trámite por el que se recaban opiniones de ciudadanos, organizaciones y sectores afectados antes de aprobar la norma. Permite conocer mejor el impacto de la regulación, detectar problemas prácticos y mejorar su calidad y aceptación social, inscribiéndose en los principios de transparencia y participación ciudadana.

8. ¿Qué papel tienen los principios generales del Derecho en el Derecho Administrativo?

Los principios generales (legalidad, buena fe, proporcionalidad, igualdad, seguridad jurídica) cumplen una triple función:

Interpretativa: Orientan el sentido de las normas.
Integradora: Suplen lagunas cuando no hay una regla concreta.
De control: Sirven como parámetro para apreciar la ilegalidad de una actuación administrativa y fundamentar la anulación de actos o reglamentos.

9. ¿En qué consiste la función de configuración del acto administrativo?

El acto administrativo tiene una función configuradora porque, al aplicar el ordenamiento al caso concreto, determina el contenido efectivo de la relación jurídica entre Administración y particular: decide si se concede una licencia, se impone una sanción o se reconoce una prestación. Mediante esa decisión unilateral y ejecutiva se concretan derechos y obligaciones individuales con efectos jurídicos vinculantes y vocación de estabilidad.