Fundamentos de las Políticas Públicas: Conceptos, Ciclos y Modelos de Decisión
¿Qué es una política pública?
Una política pública es un curso de acción o incluso de inacción que realiza el Estado frente a un problema que ha sido reconocido como público.
Es importante entender que una política pública no aparece automáticamente porque exista una necesidad social. Para que una situación se convierta en un problema público, debe ser reconocida, definida y posicionada como un asunto que requiere intervención estatal.
Además, las políticas públicas no son solamente decisiones técnicas. En ellas participan distintos actores con diferentes intereses, recursos y niveles de poder. Por eso, las políticas públicas tienen una dimensión política, institucional y social.
Ciclo de la Política Pública
El ciclo de la política pública permite ordenar las principales etapas por las que pasa una política:
- 1. Problema: Una necesidad o situación social es reconocida y construida como un problema público.
- 2. Agenda: El problema consigue atención social y política y pasa a ser considerado una prioridad gubernamental.
- 3. Formulación: Se diseñan posibles soluciones, objetivos y diferentes instrumentos de política pública.
- 4. Decisión: La autoridad selecciona una alternativa que sea política y técnicamente viable.
- 5. Implementación: La decisión se transforma en acciones concretas, servicios, programas y prestaciones.
- 6. Evaluación: Se analiza qué ocurrió con la política: sus procesos, productos, resultados e impactos.
- 7. Continuidad o cambio: Según la evaluación y las condiciones existentes, la política puede continuar, modificarse o terminar.
Importante para la evaluación
El ciclo no debe entenderse como una secuencia rígida. Las etapas pueden superponerse, retroceder o modificarse. Además, la evaluación puede entregar información que permita volver a etapas anteriores y modificar la política.
Conceptos fundamentales en Ciencias Políticas
Es fundamental no confundir los siguientes conceptos técnicos:
- Estado: Es una estructura permanente de autoridad, instituciones y relaciones sociales que funciona dentro de un territorio.
- Gobierno: Corresponde a las autoridades que conducen temporalmente el Estado.
- Régimen: Son las reglas mediante las cuales se accede y se ejerce el poder.
- Politics: Hace referencia a la disputa, conflicto, cooperación y negociación por las decisiones colectivas (Politics = lucha y negociación por el poder).
- Policy: Es el curso de acción o inacción estatal frente a un propósito público (Policy = acción frente a un problema público).
- Polity: Se refiere a la estructura institucional y al sistema de normas.
- Política sectorial: Es una política pública que se concentra en un ámbito específico (salud, educación, vivienda, seguridad).
- Gestión: Es la organización de recursos, personas y procesos necesarios para ejecutar una política.
- Institución: Es una regla formal o informal que distribuye autoridad, recursos e incentivos.
- Valor Público: Son los resultados y procedimientos que la ciudadanía considera legítimos y valiosos.
El Problema Público
Una situación que genera daño o necesidad social no se transforma automáticamente en problema público. Para que sea considerado como tal, debe existir un proceso mediante el cual distintos actores lo reconocen, lo definen y lo relacionan con una posible responsabilidad estatal.
Elementos para la instalación en agenda
Para instalar un tema en la agenda se requieren elementos como:
- Evidencia técnica.
- Organización social.
- Valores compartidos.
- Presión social o política.
- Participación de actores clave.
Características del problema público
- Interdependiente: Tiene diferentes causas y se relaciona con otros problemas.
- Subjetivo: Su definición depende de valores, intereses y relaciones de poder.
- Dinámico: Puede cambiar con el tiempo y según el contexto.
Por eso, la forma en que se define un problema también influye en las soluciones que se consideran posibles y en quién será considerado responsable de solucionarlo.
Tipos de Necesidades
El análisis distingue cuatro tipos de necesidades:
- Necesidad normativa: Definida de acuerdo con estándares o criterios establecidos por expertos.
- Necesidad sentida: Corresponde al malestar o necesidad que las propias personas manifiestan.
- Necesidad expresada: Cuando la necesidad se transforma en una demanda, solicitud o protesta.
- Necesidad comparativa: Surge cuando se comparan grupos o territorios y se observa una diferencia en sus condiciones o acceso.
La Agenda y la Ventana de Oportunidades
- Agenda Pública: Son los temas que reciben atención de la sociedad y de los actores políticos.
- Agenda de Decisión: Son los temas respecto de los cuales el gobierno probablemente tomará una decisión.
No todos los problemas existentes llegan a la agenda gubernamental. Para que un problema consiga atención política debe existir un proceso de visibilización, presión, negociación y construcción de alianzas.
Ventana de Oportunidades (Kingdon)
Una ventana de oportunidad aparece cuando coinciden tres elementos:
- Existe un problema reconocido.
- Existe una alternativa disponible y viable.
- Existen condiciones políticas favorables.
Cuando estos tres elementos coinciden, los promotores de una política pueden aprovechar la oportunidad para impulsar una determinada solución mediante evidencia, presión, negociación y alianzas.
Tipología de Lowi
Theodore Lowi clasifica las políticas según el tipo de conflicto político que generan:
- Política distributiva: Entrega beneficios particulares a determinados sectores o grupos. Generalmente genera un bajo nivel de conflicto.
- Política regulatoria: Establece reglas, permisos, obligaciones o prohibiciones. Puede generar conflicto porque produce ganadores y perdedores.
- Política redistributiva: Busca transferir recursos, poder o prestigio entre grandes grupos sociales. Genera generalmente un alto nivel de conflicto político.
Tesis de Lowi: El tipo de política determina el tipo de conflicto político (policy determines politics).
Instrumentos de Políticas Públicas
Los instrumentos son las herramientas que utiliza el Estado para intervenir sobre un problema. Entre ellos se encuentran:
- Provisión directa de bienes y servicios.
- Regulación y fiscalización.
- Impuestos, subsidios y transferencias.
- Contratación o privatización de servicios.
- Incentivos de mercado.
- Información y persuasión.
- Coordinación entre instituciones y organizaciones.
La elección del instrumento depende de factores como: efectividad, costo, legalidad, equidad, aceptación política y capacidad institucional.
Modelos de Decisión
Existen diferentes formas de explicar cómo se toman las decisiones de política pública:
- Modelo Racional: Se supone que se pueden comparar todas las alternativas y seleccionar la óptima.
- Racionalidad Limitada: Las personas que toman decisiones tienen información, tiempo y recursos limitados. Por eso, buscan una alternativa satisfactoria, aunque no sea necesariamente la óptima.
- Incrementalismo: Las decisiones se construyen mediante pequeños cambios sobre las políticas existentes.
- Modelo de Cesto de Basura (Garbage Can): Los problemas, soluciones y actores pueden encontrarse y combinarse de manera contingente y poco ordenada.