El Estado y la Administración Pública: Funciones, Organización, Centralización y Descentralización

Generalidades

El Estado surge de la sociedad y tiene como finalidad fundamental la búsqueda del bien común. La actividad estatal puede manifestarse principalmente mediante:

Función legislativa: creación de normas jurídicas. Congreso.
Función administrativa: gestión de los asuntos públicos y satisfacción de necesidades colectivas.
Función jurisdiccional: resolución de conflictos mediante decisiones judiciales.

Aunque cada organismo tiene una función predominante, los tres pueden realizar determinadas actividades administrativas, por ejemplo, compras y contrataciones.

La función administrativa se caracteriza por ser:

Concreta: se dirige a casos y necesidades específicas.
Inmediata: busca satisfacer directamente necesidades públicas.
Continua: se ejerce de manera permanente.
Espontánea: puede ejercerse de oficio, sin necesidad de una solicitud previa.

Por ello, puede entenderse como la actividad que realiza el Estado mediante sus órganos administrativos para satisfacer directamente las necesidades públicas y cumplir sus fines.

Personalidad del Estado

La doctrina ha planteado diferentes posiciones respecto de si el Estado posee personalidad jurídica. Una posición niega la personalidad jurídica del Estado y lo considera fundamentalmente como un ente soberano.

La posición que desarrolla la doctrina moderna reconoce que el Estado tiene personalidad jurídica propia. Una idea fundamental es que el Estado posee una personalidad única, aunque pueda desarrollar actividades sometidas al Derecho Público o al Derecho Privado.

La Organización de la Administración Pública

La Administración Pública se estructura y distribuye para cumplir sus fines. Existen cuatro grandes formas de organización:

Centralización o concentración
Desconcentración
Descentralización
Autonomía administrativa

Definición

Los sistemas o técnicas de organización administrativa permiten ordenar las diferentes partes de la Administración Pública para lograr: unidad de acción, dirección, ejecución y coordinación; evitar la duplicidad de esfuerzos; y cumplir las obligaciones y fines del Estado.

Centralización o concentración administrativa

Existe cuando los órganos administrativos se encuentran organizados mediante una relación de dependencia y subordinación jerárquica. En la estructura centralizada, el poder de decisión se concentra en los órganos superiores. En Guatemala, el Presidente de la República ocupa la cúspide de la Administración centralizada.

Características

Existe un superior jerárquico.
Existe relación de subordinación.
Se manifiestan los poderes de la jerarquía.
Los órganos inferiores tienen limitado poder de decisión política.

Elementos

Unidad de mando; jerarquía; control; potestad de revisión; facultad de decidir la competencia de órganos inferiores.

Ventajas

Facilita la unidad de dirección; permite mayor control; facilita la coordinación; mantiene una línea jerárquica clara.

Desventajas

Puede producir excesiva burocracia; puede hacer más lentas las decisiones; concentra demasiado la toma de decisiones; puede dificultar la atención rápida de necesidades locales.

Guatemala tiene una Administración Pública eminentemente centralizada, aunque existen mecanismos de descentralización y desconcentración.

Desconcentración administrativa

La desconcentración aparece como una respuesta al excesivo centralismo. Consiste en distribuir determinadas competencias hacia órganos subordinados para que puedan actuar con mayor rapidez y especialización. No crea necesariamente una nueva persona jurídica.

El órgano desconcentrado

Continúa dependiendo del órgano superior; mantiene una relación jerárquica; recibe determinadas facultades; puede tener cierta capacidad técnica u operativa.

Características

Mantiene la subordinación; distribuye competencias; busca agilizar la administración; permite mayor especialización; no elimina necesariamente la jerarquía.

Ventajas

Mayor rapidez; descongestiona al órgano superior; facilita la prestación de servicios; permite especialización técnica.

Desventajas

Mantiene dependencia del órgano superior; puede existir duplicidad de funciones; puede generar problemas de coordinación.

El libro utiliza ejemplos de unidades o estructuras que reciben determinadas facultades operativas sin convertirse necesariamente en entidades completamente independientes.

Descentralización administrativa

Aquí existe una transferencia de funciones hacia entidades que poseen personalidad jurídica propia y mayor independencia respecto del órgano central.

Desconcentración: se distribuye competencia dentro de una estructura que conserva la subordinación.
Descentralización: se crea o reconoce un nuevo centro de gestión con personalidad jurídica y patrimonio propios.

Características de la descentralización

Personalidad jurídica propia; patrimonio propio; cierta independencia administrativa; facultades propias; capacidad para administrar sus recursos; ausencia de la misma relación jerárquica directa existente en la centralización.

Ventajas

Mayor rapidez; especialización; acercamiento de los servicios a la población; mayor capacidad de gestión; descongestión del órgano central.

Desventajas

Dificultad de coordinación; posibilidad de duplicación de funciones; dificultades de control; riesgo de dispersión administrativa.

Clases de descentralización

A. Descentralización territorial o por región: las competencias se distribuyen tomando como base un determinado territorio. Busca acercar la administración a las necesidades específicas de una región o localidad.
B. Descentralización por servicio o institucional: se crea una entidad especializada para prestar determinado servicio. Su organización gira alrededor de una función específica.
C. Descentralización por colaboración: el Estado permite que determinadas actividades de interés público sean realizadas mediante la colaboración de particulares o entidades no integradas directamente a la Administración central.

Autarquía y autonomía

Autarquía: se relaciona con la capacidad de una entidad para administrarse por sí misma, especialmente respecto de su gestión y recursos.

Autonomía: supone un grado mayor de independencia para organizarse y tomar decisiones dentro de las competencias que le reconoce el ordenamiento jurídico.

El capítulo también analiza la autonomía limitada, porque algunas entidades denominadas autónomas siguen sujetas a determinados controles estatales.

La competencia y la jerarquía

Competencia administrativa

La competencia es el conjunto de facultades, atribuciones, funciones y responsabilidades que el ordenamiento jurídico otorga a un órgano administrativo para que pueda actuar.

Regla fundamental: la competencia debe estar otorgada por el ordenamiento jurídico. Una autoridad no puede inventarse su propia competencia. Si actúa sin competencia, el acto administrativo puede encontrarse viciado.

Características de la competencia

Es otorgada por el ordenamiento jurídico: nace de la Constitución, ley o norma correspondiente.
Es irrenunciable: el órgano no puede simplemente renunciar a la competencia que la ley le atribuyó.
Es inderogable: no puede eliminarse o modificarse arbitrariamente.
No puede ser cedida: como regla, el órgano no puede trasladarla libremente a otro.
No puede ser ampliada: el funcionario no puede aumentar por voluntad propia sus atribuciones.
Es improrrogable: no puede extenderse más allá de los límites legalmente establecidos.

Excepciones a la improrrogabilidad

Delegación: es cuando el órgano superior traslada el ejercicio de determinada competencia a un órgano subordinado, en los casos permitidos.
Avocación: el órgano superior atrae hacia sí una competencia que originalmente corresponde al órgano inferior, cuando jurídicamente resulta procedente.

Clases de competencia

En razón de la materia: determina qué asunto puede conocer el órgano. Ejemplo: un órgano especializado en educación no tiene competencia general sobre cualquier materia administrativa.
En razón del territorio: determina dónde puede ejercer sus atribuciones.
En razón del tiempo: determina cuándo puede ejercerse la competencia.
En razón del grado: se relaciona con la posición jerárquica que ocupa el órgano.

También pueden estudiarse formas como: competencia exclusiva; competencia alternativa o concurrente; y competencia mixta o compartida.

Jerarquía administrativa

La jerarquía administrativa es la relación de subordinación que existe entre órganos superiores e inferiores dentro de una misma estructura administrativa. Permite mantener la unidad, la coordinación, la dirección, el control y la disciplina administrativa.

Características

Es una relación entre órganos.
Existe un superior y un subordinado.
Es una relación permanente.
El poder jerárquico puede manifestarse dentro de estructuras centralizadas, desconcentradas o mediante determinadas relaciones de delegación.
Abarca al órgano inferior.
Permite recurrir determinados actos del inferior mediante los mecanismos correspondientes.

Potestades que genera

Poder de revocación: el superior puede dejar sin efecto determinadas decisiones del inferior cuando jurídicamente corresponda.
Poder de revisión: el superior puede revisar las actuaciones, acuerdos y resoluciones del órgano inferior. La revisión y la revocación están estrechamente relacionadas.
Poder de mando: el superior dirige a los subordinados. Puede manifestarse mediante órdenes dirigidas a resolver un caso concreto; circulares dirigidas simultáneamente a varios órganos; e instrucciones, orientaciones o normas para el funcionamiento y reorganización del servicio.
Poder disciplinario: permite al superior corregir o sancionar a subordinados cuando incurren en faltas.
Avocación y delegación: la avocación implica que el superior atrae la competencia del inferior; la delegación implica que el superior traslada el ejercicio de la competencia al inferior.

Clases de jerarquía

Común; territorial; especial; burocrática; y colegiada.

Personalidad jurídica

La personalidad jurídica significa que el Estado puede ser sujeto de derechos y obligaciones. El artículo 15 del Código Civil reconoce como personas jurídicas al Estado, las municipalidades y la Universidad de San Carlos.

Teorías sobre la personalidad

Se estudian principalmente: teorías que niegan la personalidad jurídica del Estado y teorías que la reconocen. Dentro de estas últimas aparecen posiciones que hablan de doble personalidad y de personalidad única con doble voluntad.

Ventajas de reconocer personalidad jurídica al Estado

Permite concebir al Estado como un sujeto jurídico capaz de adquirir derechos; asumir obligaciones; celebrar relaciones jurídicas; comparecer jurídicamente; administrar bienes; y actuar frente a particulares y otras entidades.

Desventajas o críticas

La doctrina también analiza las dificultades teóricas que pueden surgir al atribuir personalidad jurídica al Estado, especialmente por la discusión sobre su naturaleza y sobre la relación entre el Estado como persona y las personas físicas que actúan en su nombre.

Personalidad política del Estado

Hay que distinguir entre:

Personalidad jurídica: permite al Estado actuar como sujeto de derecho.
Personalidad política: se relaciona con el Estado como ente que ejerce poder público, crea el ordenamiento jurídico y organiza la vida política y social.

El Estado ejerce ese poder mediante una estructura de órganos cuyos actos pueden ser atribuidos jurídicamente al propio Estado.

Efectos de la corrupción

Daño político: pérdida de confianza; debilitamiento institucional; afectación de la legitimidad.
Daño social: profundización de desigualdades; afectación del bien común; perjuicio a la satisfacción de necesidades públicas.

Para combatirla se analizan la participación ciudadana, la Convención Interamericana contra la Corrupción, los organismos internacionales, la impunidad y el papel de la CICIG en Guatemala.

Teorías y evolución del Estado

A. Estado absoluto: el poder se concentra fundamentalmente en el monarca. No debe confundirse automáticamente el Estado absoluto con una dictadura o régimen totalitario.
B. Estado gendarme: se caracteriza por una intervención estatal limitada. El Estado se concentra principalmente en funciones esenciales como seguridad, orden, defensa y protección de derechos.
C. Estado de Derecho o constitucional: el poder estatal queda sometido al ordenamiento jurídico. La autoridad no puede actuar arbitrariamente, sino dentro de las competencias y límites establecidos por la Constitución y las leyes.
D. Parlamentarismo y presidencialismo:

Sistema parlamentario: existe una separación entre Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. El gobierno normalmente se encuentra encabezado por un primer ministro o presidente del consejo de ministros.

Sistema presidencialista: el Presidente reúne la calidad de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. Guatemala adopta un sistema presidencialista, donde el Presidente de la República es Jefe del Estado y del Gobierno.

Actuación del Estado

La voluntad del Estado debe manifestarse mediante sus órganos administrativos.

El órgano administrativo

El órgano administrativo constituye el medio o instrumento mediante el cual el Estado manifiesta su voluntad.

Elementos

Elemento substantivo o institucional: es la estructura permanente. Comprende la competencia y atribuciones del órgano.
Elemento subjetivo: es la persona física que ocupa el órgano.
Funcionarios o agentes públicos: son las personas que ejercen materialmente las funciones.
Competencia: conjunto de atribuciones que el ordenamiento jurídico otorga al órgano.
Actividad material: actuaciones mediante las cuales se ejecutan planes, decisiones, resoluciones y demás actividades administrativas.

Clases de órganos administrativos

Se clasifican según distintos criterios: por su origen normativo; por su composición; por su permanencia; por su jerarquía jurídico-política; por su modo de actuación; por la distribución funcional de competencias; y según la actividad administrativa que desarrollan.

Ética pública y corrupción

Ética pública: busca orientar la actuación de los funcionarios hacia la legalidad, la honestidad, la responsabilidad, el servicio a la sociedad y la búsqueda del bien común.

Corrupción: se analiza como una conducta que vulnera normas jurídicas, éticas y de moralidad pública para obtener beneficios indebidos. Implica abuso de poder; desviación de poder; obtención de beneficios indebidos; utilización incorrecta de recursos públicos; y engaño a los ciudadanos.