Piramide social siglo xix

TEMA 5:   DEL SIGLO XVIII al siglo XIX: LOS ORÍGENES DE LOS SERVICIOS SOCIALES

El tránsito del siglo XVIII al siglo XIX, es el momento histórico en el que ha de situarse el impulso definitivo para encontrar la aparición de los servicios sociales.

 En este período, se configura la nueva sociedad moderna que conllevará la transformación radical del planteamiento de los problemas sociales, y por tanto, la forma de abordar las necesidades sociales.

Los cambios se orientan hacia la lenta transformación de los problemas sociales, en concreto, en temas de naturaleza pública y responsabilidades políticas. Esto supondrá la decadencia de las viejas concepciones que atribuyen a la iglesia  y a la beneficencia privada la responsabilidad de ocuparse de la atención de cuestiones de necesidad.

Antes este panorama, tendremos que averiguar dónde se encuentra el punto de partida de la consideración de los problemas sociales por parte de lo público.  Esta nueva línea tiene varios impulsos que debemos destacar:

• La Revolución Industrial

La Revolución Industrial supuso uno de los grandes acontecimientos en la historia de la humanidad. Supuso las transformaciones de las condiciones de vida de las personas, pero más profundamente, en las condiciones de trabajo.

 La industrialización tuvo entre algunas de sus muchas consecuencias: la insalubridad en las fábricas, aumento de la mortalidad debido a la utilización de nuevas tecnologías, jornadas de trabajo muy duras y extenuantes… Dibujando una dramática realidad.

Uno de los impactos de este fenómeno, es que la aparición de la sociedad industrial impulsó el intervencionismo público puesto que la pobreza y la miseria con la llegada de la industrialización agravó la situación.

Además esta nueva situación social, afecta a sectores como los artesanos y pequeños propietarios agrícolas que hasta entonces estaban alejados de la pobreza. Estos sectores se ven incapaces de competir con la nueva economía industrial y pasarán a formar parte del nuevo proletariado pauperizado, puesto que a pesar de trabajar siguen siendo pobres.  

Otro de los impactos originados en esta etapa, es la visibilidad y concentración de la pobreza y de la miseria. A pesar de que siempre han existido en la sociedad, éstas se encontraban dispersas y gracias a las leyes inglesas y españolas de pobres, prohibían que los pobres se desplazaran a ciertos lugares y de esta manera, garantizaban la seguridad pública  mediante el control de los pobres.

La industralización  reagrupó la pobreza en las afueras de las ciudades cercanas a los centros industriales donde se encontraban las fábricas. Esto se produjo para facilitar el acceso de los trabajadores al lugar de trabajo y a su vez produjo el hacinamiento de personas, insalubridad del entorno y las malas condiciones de las viviendas. Esta nueva forma de vida y de trabajo dotó de una nueva perspectiva a la pobreza, si hasta entonces se había considerado este problema como algo individual, esta situación hace visible que es una cuestión colectiva y social. 

Por lo que no sólo provoca una reflexión caritativa sino que también estas grandes masas de población en condiciones de extrema miseria suponía a comienzos del siglo XIX un riesgo para la estabilidad política. La burguesía con su reciente llegada al poder veía estas enormes concentraciones de proletariado como amenaza a su poder. De aquí que se inicien medidas legales  para afrontar los problemas sociales, donde se encuentran las raíces de los servicios sociales.  

Así, esta concentración de pobreza en los suburbios se interpretaba como un aumento cuantitativo de la pobreza, es decir, no sólo la situación de pobreza era peor en este nuevo tipo de sociedades industriales (se había agravado) sino que también debido al volumen de población en la ciudad, la pobreza había aumentado.

• La Revolución Democrática

Como consecuencia de la Revolución Democrática, la definición de pobreza y problemas sociales se van a modificar. Estos efectos se superponen a los de la Revolución Industrial producidos a finales del siglo XVIII.

La principal consecuencia fue el cambio de la naturaleza  de la vida política, en este momento la vida política deja de ser ocupada por las minorías de la sociedad (aristócratas, nobleza y reyes) para convertirse paulatinamente en un asunto de la colectividad. Los pobres y los obreros también cuentan políticamente aunque no consiguieran el derecho a voto hasta finales del siglo XIX. Esta novedad supuso que los problemas sociales, en concreto que la pobreza se convirtiera en un tema predominante en el ambiente político. Se produjeron dos cambios decisivos para conformar esta mentalidad democrática:

– La aparición de los partidos políticos de masas,  intervienen e influyen en la vida política, y se acaban convirtiendo en los portavoces de las necesidades de los grupos sociales marginales impulsando medidas legales y administrativas a favor de los obreros y de los pobres.

– Surgimiento de los movimientos sociales, nacen vinculados a la defensa y reivindicación de los problemas sociales  de la clase obrera. Entre sus primeras medidas se encuentran la reducción de la jornada de trabajo. Surge un movimiento cooperativo o de sociedades de auxilio mutuo entre trabajadores como respuesta interna de los propios obreros. Se exigen nuevos  derechos sociales y políticos y su puesta en marcha por parte de los poderes políticos.

Las consecuencias de estos acontecimientos revolucionarios inciden directamente en los orígenes más remotos de los servicios sociales. De los principios revolucionarios de libertad, igualdad y fraternidad se deduce la consideración de pobre como ciudadano. Por lo que sus necesidades no corresponden a su esfera íntima como persona, sino que el Estado ha de corresponder a estas personas con la función protectora. Esta nueva concepción de ciudadano supone la superación de la beneficencia pública y el nacimiento de la asistencia social.

– La Revolución Francesa

Con la Revolución Francesa se cambia la mentalidad, el pobre no ha de mendigar limosna sino que reclama derechos legítimos e inherentes a la condición de seres humanos. “La Revolución es incompatible con la pobreza entre otras cosas porque los pobres han hecho la Revolución”.

Los delegados de la Asamblea Constituyente  señalan que “cuando un hombre quede desprovisto de subsistencia se está produciendo la violación de los derechos de humanidad y equilibrio social”. Se contemplaba la extinción de la pobreza como un importante problema político y  que la  mendicidad es una enfermedad política y moral incompatible con el gobierno popular. Así mismo, el Comité de mendicidad de la Constituyente piensa que la asistencia ha de ser una ciencia política cuidadosamente estudiada.

De este modo en las primeras medidas de protección a la vejez,  los inicios de la regulación de la incapacidad transitoria o permanente, las ayudas por accidente de trabajo, la protección de la infancia, las normas de seguridad e higiene o la protección por paro… Constituyen elementos decisivos del intervencionismo público en las condiciones de vida y de trabajo en estas sociedades industriales, y aquí se encuentra el impulso de los servicios sociales.

Esta intervención y respuesta estatal a estas demandas obreras dará lugar también el derecho del trabajo. Pero en España ocurrirá más tardíamente debido al propio retraso de la industrialización. La Constitución de Cádiz de 1812 encomendaba al Ayuntamiento el cuidado de los espacios dedicados  a la beneficencia  y más tarde se promulgará la Ley de Beneficencia en 1822.

• Cambio de mentalidad: de súbditos a ciudadanos. (ESTE APARTADO NO ESTÁ EN LOS APUNTES NI EN EL POWER PERO ME PARECÍA INTERESANTE METERLO)

Todos los factores presentados con anterioridad propiciaron la aceleración en el cambio de la actuación administrativa, concretamente en el intervencionismo estatal en las fábricas provocó la creación de puestos de trabajos de funcionarios, inspectores de fábrica o de trabajo con poderes de investigación y de sanción.

Su cometido será describir las condiciones de vida y de trabajo del proletariado. Estos estudios provocaron la sensibilización colectiva de estos problemas pues se estaba tratando la pobreza como un problema, y esto supuso una novedad en la historia de la humanidad.

Para Bottomore “la pobreza ya no era algo natural, un flagelo de la naturaleza o la divinidad, sino el resultado de la ignorancia humana y de la explotación”. Los estudios pretendían disminuir la pobreza  y por tanto, los grupos más desfavorecidos debían ser protegidos por acciones públicas y esto entronca con el racionalismo del siglo XVIII.

Por lo tanto, la sociedad está dejando de ser una sociedad impuesta para conformar una sociedad moldeada y configurada por los grupos, se deja  a un lado la mentalidad de una sociedad de súbditos a una mentalidad de ciudadanos en la que la sociedad es el espacio de actuaciones y decisiones colectivas. Y en esta nueva concepción colectiva es donde encontraremos el origen de los servicios sociales en una consideración racionalista, crítica y participativa de la vida colectiva. Como un instrumento corrector de los desequilibrios generados de la propia dinámica social.

Última dinámica introducida por la Revolución Democrática en la vida política: “el bienestar social se convierte en un objetivo práctico y explícito de los gobiernos. Ello no quiere decir que los gobiernos post revolucionarios actuarán  exclusivamente desde este principio sino que su existencia actúa desde una fuerza moral y a menudo como móvil  de las demandas populares en las décadas siguientes.

Así, el bienestar social será la traducción política de la noción de felicidad, pensamiento clave en la Ilustración.

• El caso  concreto de España: razones de un retraso

            Está claro que en España el desarrollo no es  parejo respecto a otros países a pesar de que sí llegara ese influjo del cambio de mentalidad gracias a la Revolución Industrial, la Revolución Francesa y la Revolución Democrática. Así, el retraso en España en la configuración de los servicios sociales es evidente y esto se debe fundamentalmente a tres motivos:

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El peso de la iglesia en la vida social y política española

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La Iglesia mantiene su poder supremo a lo largo del siglo XIX.  La influencia de la Iglesia ha sido más profunda, acusada y prolongada que en otros países europeos.

Mientras la separación de Iglesia- Estado en otros países se produce a finales del siglo XVIII, en España todas las Constituciones desde la de Cádiz de 1812, consignaban la confesionalidad católica del Estado y esto ocurre a lo largo del siglo XIX. Por lo tanto, no se produce la separación Iglesia- Estado.

Esta fuerte presencia en la vida social y política ha conllevado la prolongación de las fases de caridad y beneficencia, llevadas a cabo precisamente por instituciones eclesiásticas.

 La ayuda al necesitado también se concebía como una prolongación de la actividad religiosa en la cual no encajaba la intervención del Estado y si intervenía lo hacía desde una posición testimonial, aquí se muestra claramente el papel subsidiario del Estado frente a la Iglesia.

Estas ideas, no restan a la función desempeñada tradicionalmente por la Iglesia en relación a los necesitados y a las instituciones eclesiásticas como Cáritas, y el papel que llevaron a cabo con al renovación de la acción social convirtiéndose también en pioneras de muchas experiencias.

2. El retraso económico de España

Se explica mostrando cómo la Revolución Industrial llegó más tarde a España respecto a otros países europeos (Inglaterra ya llevaba 70 años sumergida en la Revolución Industrial) y se concentró en algunas regiones, como en Cataluña, País Vasco y Asturias.

 Pero la sociedad era rural y residía en municipios con núcleos de población muy poco numerosos y ésta trabajaba en la agricultura. Todavía a comienzos del siglo XX, en 1900, sólo el 17 % de la población residía en las capitales de provincia. Todos estos datos nos anuncian el proceso tardío de la industralización en España, por eso el peso de la población rural y el trabajo en la agricultura retrasaron el desarrollo de reivindicaciones y problemas relacionados con la industrialización y por tanto, las respuestas públicas a las sociedades industriales.

            De ahí que la cuestión social en España en el siglo XIX, sea la cuestión agraria, es decir, la cuestión de los jornaleros y el reparto de tierras. Durante el siglo XIX se llevó a cabo una redistribución de la tierra pero dicho reparto no fue equitativo. En este contexto, no se podían adelantar esas respuestas antes mencionadas ante una realidad social inexistente. Globalmente, la sociedad se encontraba en una fase previa  y los problemas y debates planteados son los característicos de una sociedad donde todavía no se ha producido el impulso al desarrollo económico.

3. El escaso desarrollo del movimiento obrero

Todo lo anterior originó que tampoco se desarrollaran los movimientos obreros simultáneamente a los de otros países. Puesto que estos movimientos sólo aparecen cuando hay grandes concentraciones de personas en las fábricas, pero en España no hay fábricas.

 Hasta el último tercio del siglo XIX, el movimiento obrero no comienza a tener fuerza en España. La UGT (primer sindicato en España) se funda en 1888,  y en esa misma época se configura el movimiento anarquista. Por lo que el movimiento obrero tampoco fue un elemento activador y modernizador del sistema de protección social. Pero a pesar de pertenecer a sectores ideológicos opuestos en la sociedad coincidían en protestar contra el espíritu individualista de la Revolución Francesas y en preconizar la asociación de trabajadores y por tanto, en la intervención del Estado en la cuestión social.

• 2  LA SECULARIZACIÓN DE LA ASISTENCIA: LA BENEFICENCIA EN EL SIGLO XIX

– Principios ideológicos y crisis económica: la necesaria  participación del Estado en el ámbito de la asistencia social.

Como ya sabemos la Revolución Francesa trajo profundos cambios en la configuración de las sociedades europeas y con ellos la secularización de diversos espacios y entre ellos se encontraba el de la caridad. Así, la secularización y el impacto de de las ideas humanistas en el siglo XVIII, la noción cristiana de caridad va a ser sustituida por la noción laica de justicia y de la beneficencia y asistencia social, tanto en la mendicidad colectiva como en los textos jurídicos. En las obras de Hernández Iglesias (1876) se procede a la sistematización del esfuerzo normativo realizado en materia de beneficencia. Ésta transfiere la obligación a la sociedad considerada como una entidad colectiva y por ello el término siempre aparecerá con el apelativo de pública. Aunque la beneficencia privada subsiste va perdiendo protagonismo.

Este giro a lo público es el resultado de múltiples influjos tal y como nos presenta Artola: “En el paso de la caridad a la beneficencia, pesa decisivamente, junto a la formulación doctrinal de la igualdad de los hombres, que acabarán por hacer incómoda la caridad por la dependencia que implica, la realidad de la disminución de rentas a este fin debido a la desamortización de los patrimonios de los establecimientos asistenciales realizados por Godoy en 1798 y de lo conventos, proveedores regulados, entre otras ayudas, de la sopa boba que repartían gratis. Las funciones asistenciales que la Iglesia dejó de atender, hubieron de ser asumidas por el Estado  que destinará a este fin los oportunos recursos presupuestarios. En este punto. Al igual que sucedió en la instrucción pública, la desproporción entre las necesidades y los medios asignados a su satisfacción determinará una sensible disparidad que será fuente de múltiples críticas.

No todos los autores aceptan este giro debido a influjos doctrinales, para Fontana habría que buscarlo en el descontento de los obreros debido a las constantes crisis de comienzos del siglo XIX, así el temor a los alborotos, el mal ejemplo de los desocupados demandando caridad pública, el aumento a la delincuencia  generaron el intervencionismo estatal, por lo tanto no fueron razones humanas las que propiciaron el giro a lo público sino más bien el freno a una posible agitación urbana.

Así, podemos concluir que el desarrollo de la beneficencia se debe a factores múltiples pero el hecho de que ésta siempre haya dependido del Ministerio de la Gobernación apoya la idea defendida por Fontana y por tanto, considerar el problema de la pobreza como un problema del orden público.

 La propia reforma ilustrada había desquebrajado el viejo sistema de caridad, pero estas medidas que llevaron a cabo no hubieran tenido impacto si no se hubiera producido la profunda y tremenda crisis que afectó a todas las estructuras del país entre 1790- 1815, incluida la estructura asistencial. La estructura de este viejo sistema asistencial estaba preparada para enfrentar una crisis de tipo agrario pero no una crisis de subsistencias de comienzos del siglo XIX, que coincide además con las transformaciones de las instituciones caritativas del siglo XVIII, provocando la destrucción de todo el modelo asistencial. 

A todo este panorama hay que añadir todas las desamortizaciones llevadas a cabo a lo largo del siglo XIX que debilitaron la economía de las fundaciones, por lo que las bases para la aparición de un Estado ya estaban puestas.

En todo caso la reforma ilustrada, había asentado ya las bases para que el Estado participara en el ámbito de la asistencia. A partir de este momento, el Estado  es el que plantea unas circunstancias para que la asistencia se convierta en un espacio de intervención estatal, puesto que las medidas puestas en marcha en el último tercio del siglo XVIII, que reglamentan y prohíben la mendicidad no pueden realizarse si no es con la participación estatal. Así, la beneficencia ha surgido en medio de una incapacidad por parte de la caridad privada encabezada por la Iglesia para resolver el problema de la pobreza.

• Acciones jurídico- institucionales. Primeros pasas hacia una beneficencia pública

• La Constitución de Cádiz de 1812

Con la primera regulación constitucional va a quedar configurada la beneficencia.

El paso de la monarquía absoluta a un Estado liberal viene marcado por la asunción de la asistencia social y la beneficencia pública por parte de éste. Esta Constitución es muy amplia y larga con vistas a limitar las funciones del rey.

*Así en el artículo 321.6 de la Constitución encontramos que confía a los ayuntamientos “cuidar de los hospitales, hospicios, casa de expósitos y demás establecimientos de la beneficencia bajo las reglas que se prescriban”. Este artículo acuña la obligación de si hay necesitados, éstos han de ser cuidados y atendidos desde lo público. Es la primera vez que se constitucionaliza la atención a la necesidad, es decir, la beneficencia como una responsabilidad pública.

 Además, en él se especifica cómo han de mantenerse estos espacios. El ayuntamiento cuidará de los hospitales, cárceles y casa de caridad, y se mantendrán con los fondos  del común del pueblo, y en el caso de establecimientos que proporcionaran caridad pero por parte de un particular o fundación el Gobierno sólo intervendrá cuando pudiesen cometer abusos en dichos establecimientos.

En los artículos 323 y 335 atribuyen a las Diputaciones Provinciales la inspección del funcionamiento de estos espacios así como la redacción de propuestas y medidas pertinentes ante el Gobierno para favorecer la reforma de cualquier aspecto que esté funcionando incorrectamente.   

El funcionamiento de estos preceptos viene recogido en la Ley de 23 de junio de 1813, primera Ley sobre Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias del recién nacido sistema constitucional, a veces ignorada por la doctrina jurídico- social. 

La municipalización de la beneficencia en el siglo XIX responde a la transformación de la pobreza, ésta es cada vez más urbana que rural, ante este panorama, había que reforzar la asistencia puesto que la antigua asistencia centrada en enfermos, expósitos y vagos itinerantes era insuficiente.

Carasa propone que los nuevos beneficiarios, las masas de jornaleros, acabarán invadiendo las ciudades con la amenaza de desbordar la precaria dotación municipal para controlar la vida urbana. Se trata en el fondo, de una especialización de los servicios municipales orientados a mantener unos mínimos indispensables de sanidad, orden, abastecimiento, consumo, enseñanza pública que exigen las nuevas clases dirigentes urbanas.

De esta forma, la nueva regulación de la beneficencia responde al cambio de destinatarios y al cambio espacial de la propia asistencia, pero lo que no ha cambiado la relación entre benefactor y beneficiado puesto que la beneficencia sigue siendo un instrumento de clasificación y trata de la pobreza.  Lo que se esconde detrás de municipalización de la beneficencia es algo más que la ubicación administrativa de un servicio, se trata más bien de una nueva interpretación de la pobreza y de las necesidades sociales, y del papel de los poderes públicos y su tratamiento.

Nace la beneficencia  concebida no como una fundación personal, sino como un servicio público de clasificación, control, asistencia o represión de las clases populares más necesitadas.

• La Ley de Beneficencia de febrero de  1822

Esta ley constituye una pieza clave en la política asistencia, al tratarse del primer plan organizativo de la beneficencia pública. Es la norma hoja del Trienio Liberal (1820-1823). Este trienio surge tras la revuelta de los liberales encabezados por el general Riego en 1820 que se negaron a viajar hasta América para sofocar las revueltas, se quedaron en España y se revelaron contra Fernando VII.

Esta Ley de 1822 establece el municipio como principal entidad gestora de la beneficencia pública y ponía todos los fondos disponibles bajo la autoridad municipal siguiendo el principio de caja única y asistencia domiciliaria. Todo este sistema se asienta en la creación de las Juntas municipales.

– Juntas municipales de beneficencia que deberán atender todos los asuntos como auxiliar de su respectivo Ayuntamiento. Se consideran como un pilar principal del sistema de beneficencia. Cuando el volumen de la población lo recomiende, podrán establecerse Juntas parroquiales. Para algunos autores, el papel esencial otorgado al municipio en la gestión de la beneficencia, se considera en parte como herencia no explícita del modelo de juntas establecido por Carlos III.

La composición y misión de estas juntas guardan parecido con otras ya examinadas de la época de la Ilustración. La composición de la junta municipal será la siguiente: el Alcalde, que la presidirá, un regidor del Ayuntamiento, el cura párroco más antiguo, cuatro vecinos ilustrados y caritativos, un médico y un cirujano de mayor reputación. Su misión consistía en agrupar de la colecta de limosnas, de las suscripciones voluntarias, de la hospitalidad y socorros domiciliarios, promover la enseñanza y la vacunación de los niños pobres, de recoger los expósitos y desamparados, y de conducir a los establecimientos de Beneficencia respectivos a los que no pueden ser socorridos en sus propias casas.

La presencia de eclesiásticos en las Juntas no debe considerarse incompatible con la secularización institucional. Más bien se trata de atenuar la ruptura formal, con una presencia simbólica. Esta presencia es casi permanente, incluso con sistemas políticos aparentemente más distantes de la Iglesia. Es decir, cuando nos referimos a la secularización estamos tratando de una cuestión de grado, no de una ruptura absoluta.

Esta ley asienta, explícitamente, en el principio de fomentar la atención domiciliaria: de tal modo que sólo sea conducido a la casa de socorro el que por ningún otro medio pueda ser socorrido en la suya propia. Los socorros pueden ser económicos, de materiales para el trabajo a domicilio o alimentos. La misma orientación rige en la que denomina “hospitalización domiciliaria” que no es otra cosa que la asistencia sanitaria a domicilio a cargo de enfermeros que semanalmente darán cuenta a la Junta.

El fomento de la asistencia domiciliaria será una constante  de la legislación durante todo el siglo XIX y ello tanto por razones de tipo económico, como por no separar al necesitado de su entorno, pero también por otras razones: La lógica del socorro asistencial domiciliario se halla en estrecha relación con un modelo benéfico de establecimientos  cerrados poco desarrollados. En los momentos de crisis social más aguda, cuando los centros asistenciales sean incapaces de albergar al conjunto de mendigos que puebla las ciudades, el desenvolvimiento de estas ayudas tiende a potenciarse como el complemento necesario o, incluso, sustitutivo del hospicio.

Pero la Ley de 1822 regula fundamentalmente tres tipos de establecimientos de beneficencia:

• Las casa de maternidad, constaban de tres departamentos, uno de refugio para las mujeres embarazadas y paridas, otro para la lactancia de los niños y otro para conservar y educar a los niños hasta seis años.  La ley aborda en este tipo de espacios también, la educación de las acogidas así como los problemas de los expósitos y abandonados, y cuestiones propias de la adopción.
• Las casa de socorro,  se centraban en acoger a los huérfanos desamparados, y niños de las casas de maternidad que hayan cumplido seis años de edad, como también a los impedidos y a los demás pobres de ambos sexos que no tengan recurso alguno para proporcionarse el sustento diario.

Estas casas se constituyen en centros de trabajo y de estudio (se recupera la iniciativa de la Ilustración). La instrucción de la infancia se centra en el aprendizaje básico de la primera enseñanza. Pero el objetivo esencial no es el aprendizaje sino el trabajo fuera del establecimiento. Pero también se establecerán en fábricas y talleres que sean más análogos a las necesidades y producciones de la provincia, tomando las debidas precauciones para que con este motivo no decaigan las fábricas particulares.

• La Hospitalidad Pública, a los hospitales los considera como subsidiarios, caso de no ser posible la asistencia domiciliaria. Ordena la existencia de hospitales en todas las capitales de provincia, pero “ningún pueblo, por grande que sea, tendrá más de cuatro hospitales, que se procurará situar en otros tantos ángulos o extremos del mismo. La ley regula la organización interna de hospitales, prescribe normas específicas para “casas públicas destinadas a recoger y curar los locos de toda especie”.

En resumen, la Ley de 1822 significó un importante avance puesto que tuvo como pretensión de abordar de manera global los problemas de la beneficencia, y desde la administración del Estado.

Entre sus innovaciones más decisivas destacamos es el tratamiento de la administración de los fondos de la beneficencia puesto que reduce a un sistema común los fondos de la beneficencia, puestos bajo la autoridad municipal. Con esta idea queda formalizada la pretensión estatal de hacer frente a las situaciones de necesidad postergado a la Iglesia y controlando, incluso, los fondos de la beneficencia privada.

Otra idea relevante, es la voluntad de hacer efectiva esta ley. Así, pocos días después de su prolongación se aprueban por decreto una extensa lista de arbitrios dispuestos para llevar  acabo las previsiones de la ley.

Pero la Ley de 1822 siguió la misma suerte de las del Trienio Liberal, y fue suspendida con la vuelta del absolutismo y no fue realidad plena hasta su restablecimiento en septiembre de 1836. Pero en este momento ya se perfilaba la necesidad de introducir modificaciones, de hecho existía un proyecto de una nueva Ley en mayo de 1838 para adaptarla a la Constitución de 1837, que culminarán con la publicación de la Ley de 1849.

• La Ley de Beneficencia de 1849

Las líneas básicas impulsadas por la Ley de Beneficencia de 1822 se van a mantener en el transcurso de todo el siglo. Pero ya en la de 1849 considera a la asistencia pública como competencia del Estado, de la provincia y del municipio, se produce un cambio, a partir de este momento la provincia y las diputaciones provinciales son las encargadas de llevar a cabo la beneficencia .

Se crean Juntas de Beneficencia a esos tres niveles. El intervencionismo estatal se produce, primero, al situar los fondos de la beneficencia particular al servicio de la asistencia pública. Pero la secularización se extiende también a otros dominios. Por ejemplo reforzando el papel de los Subdelegados de Fomento, bajo cuya vigilancia quedan todas las instituciones de beneficencia, tanto públicas como privadas. Además, se les confiere la presidencia de las Juntas de los establecimientos provinciales, suprimiéndoles la costumbre de designar a los directivos entre la nobleza o los eclesiásticos.

El intervencionismo estatal no se limita a la administración de los bienes de la beneficencia privada sino que también se incrementa el papel público en el control del patrimonio de la beneficencia particular en función de su protectorado. Como indica esta disposición, al gobierno le corresponde de manera exclusiva todo lo relativo al orden público y éste ejerce por sí mismo y por medio de los Jefes políticos, sus delegados, el protectorado no tan solamente de los establecimientos que pertenecen al Estado, sino también de de intereses colectivos que requieren una especial tutela de parte de la Administración Pública.

Explícitamente el Estado reclama el derecho de vigilancia e intervención para lograr el cumplimiento de la voluntad del particular que hubiera constituido una fundación y establece que los patronos de establecimientos o fundaciones particulares, sin ningún tipo de excepción, están obligados a exhibir las cuentas de su administración cuando por la autoridad competente sean requeridos al efecto y a justificar el cumplimiento de las cargas de la fundación.

La ley de 20 de junio de 1849 y su Reglamento general de aplicación de 14 mayo de 1852 que con modificaciones parciales estarán vigentes hasta el siglo XX, contienen nuevos pasos hacia el intervencionismo estatal.

Esta ley declara a todos los establecimientos de beneficencia como públicos salvo aquellos que se financien con fondos propios, donados o legados por particulares. La propia Jurisprudencia reforzó esta tendencia estatal al interpretar que se pierde el carácter de beneficencia particular y se adquiere el de establecimiento de Beneficencia general desde el momento que se acepta una subvención estatal.

Las sucesivas desamortizaciones del siglo XIX acrecientan la crisis de la beneficencia particular, en la segunda mitad del siglo. Y ello debido a los efectos de la Ley desamortizadora de 1 de mayo de 1885 una de las más importantes y que duraría hasta comienzos del siglo XX, con la corta interrupción de 1856 a 1858, en el que prescribe  la venta, entre otros, de los bienes de la beneficencia, de las obras pías y cualquiera  otro perteneciente a manos muertas.

Tanto en su vertiente administrativa como económica, el papel del intervencionismo estatal se incrementa. Pero lo más relevante de la Ley de Beneficencia del 49 es la disminución del papel del municipio y el reforzamiento de la provincia y la administración central. Según la naturaleza de los servicios, clasifica a los establecimientos en:

• Generales:

  financiados con fondos del Estado, se dedican a satisfacer necesidades de necesidades y situaciones permanentes. A esta clase pertenecen los establecimientos de locos, sordomudos, ciegos, impedidos y decrépitos. Pero el Estado no llegó a tener  una participación decisiva, el número de establecimientos costeados con fondos públicos estatales fue siempre reducido. En 1885 se enumeran los establecimientos de beneficencia general que funcionan como tal y son tan solo siete. De ellos tres en Madrid, dos en sus proximidades, en Leganés y Aranjuez, uno en Toledo y otro en Guadalajara.

• Provinciales:

  recogen funciones más específicas, primera atención y primeros auxilios. Se hacen cargo de las  casas de maternidad y expósitos, las de huérfanos y desamparados son catalogadas ahora como establecimientos provinciales a cargo de las Diputaciones.

• Municipales:

  se dedican a proporcionar primeras atenciones a los menesterosos en el hogar doméstico, los alivios que reclamen sus dolencias. A esta clase pertenecen las casas de refugio y hospitalidad pasajera, y la beneficencia domiciliaria. Así pues el viejo protagonismo otorgado en 1822 a los municipios queda invertido en la nueva Ley que tan sólo, lo considera en su papel de primeros auxilios y canalizador hacia instituciones superiores.

 là Creación de las Cajas de ahorro con la idea de extenderlas a las capitales de provincia, antes funcionaban los Montes Píos, se daba dinero a cambio de bienes, empeño de objetos.

• Evolución posterior del sistema de beneficencia

En este siglo XIX español tan agitado encontramos varias etapas que muestras como no existían líneas continuadas.

 Durante el sexenio democrático (1868-1874) con Amadeo de Saboya y por diversos decretos de 1868 se acrecienta el intervencionismo administrativo directo. De esta forma, se suprimen las Juntas de Beneficencia General, Provinciales y Municipales, cuya composición significaba una intervención social, y sus funciones se transfieren a la Dirección general de Beneficencia, a las Diputaciones y a los Municipios. Del control público pasamos a la gestión directa de la beneficencia.

En la I República, fue una época de gran inestabilidad debido a la sucesión de presidentes. Se realiza un esfuerzo por la descentralización a favor de de la beneficencia particular, fundamentalmente religiosa. Razones presupuestarias recomiendan asignar a los particulares centros públicos, reservándose el Gobierno las tareas de inspección. El gran esfuerzo reglamentista sobre la beneficencia no eliminó sin embargo, sus graves deficiencias, que ya fueron señaladas por Concepción Arenal preocupada por coordinar la pública y la privada.

 Pero su juicio sintetiza el estado de esta parcela de la sociedad del XIX, según ésta excepciones harto raras, debidas a individuales esfuerzos, el estado de nuestra Beneficencia es deplorable, la palabra parece dura, pero tiene una triste exactitud. Los medios de la sociedad antigua no existen, los de la nueva no están organizados, y la humanidad doliente y desvalida sufre cruelmente en este fatal interregno”.

No se trata de una cuestión de calidad, también se habla sobre el reducido número de establecimientos en este siglo.

El sistema asistencial del Antiguo Régimen va a quedar transformado por el influjo de la desamortización, del control de la beneficencia particular, de la municipalización y la provincialización.

En realidad, como ha observado Carasa, quien asumió el papel asistencial en el siglo XIX no fue el Estado, sino instancias intermedias como el municipio o la provincia. El protagonismo del Estado habría significado una mayor posibilidad de entender y tratar  la beneficencia o la asistencia como un mecanismo redistribuidor  de riqueza acumulada. Pero la asistencia en manos de los poderes intermedios se sometió más fácil y frecuentemente al dictado de los intereses de los grupos dominantes en cada lugar.

El proceso, en último término conduce a la uniformización de las instituciones y a su control desde las instancias administrativas provinciales. Se trata de una evolución paralela a la sufrida por otras instituciones asistenciales de la época. La Revolución Liberal fue el factor que más influyó en el paso de los Montes de Piedad, de vocación religiosa y asistencial, a las Cajas de Ahorro con una orientación más secular y crediticia, aunque no fueran lucrativas. El interés del Estado era extender estas cajas a las capitales que todavía no contaras y se reserva el derecho de aprobar sus estatutos y reglamentos, y la somete a la tutela del Gobierno.

• 3. El reformismo de la Restauración: La Comisión de Reformas Sociales (1883)

• Orígenes

La Comisión de Reformas Sociales nace de una determinada situación política de nuestro país: la Restauración borbónica. Y en concreto, en una fase de apertura política que se produce a partir de la caída de Cánovas.  Éste gobierna hasta 1881 y le sucede un gobierno liberal de coalición presidido por Posada Herrera con un amplio programa de reformas prometidas: el sufragio universal, fomento de la instrucción pública, servicio militar obligatorio o la reforma fiscal. Pero la necesidad de clausurar el período revolucionario de 1868-1874 imponía. Igualmente, la necesidad de abordar la cuestión social.

Superado el Antiguo Régimen, iniciada la industrialización y el protagonismo de las clases obreras, el problema social o la cuestión social se convierte en un tema central del último tercio del siglo XIX. Es toda la sociedad la que se involucra. De manera concisa y tajante, en la exposición de motivos del Real Decreto de 2 de agosto de 1900, puede leerse que la profunda división de las distintas clases sociales, verdadero problema que, con el nombre de cuestión social, se plantea en nuestros días y ha de tener fatales consecuencias, si, por desgracia, no se resuelve con acierto.

Entre los años cincuenta y sesenta del siglo XIX, numerosos médicos y urbanistas, como Idelfonso Cerdá, testimoniaron las condiciones de vida, de salubridad en el trabajo y la vivienda, la agotadora jornada de trabajo, las condiciones alimenticias, los salarios y el coste de subsistencia de la clase obrera industrial y agraria. La convulsión de la situación social, la generalización de la pobreza, las condiciones del proletariado provocaron respuestas.

La primera huelga  general se desencadenó en Barcelona el 2 de julio de 1855, reflejaba la radicalización de los conflictos sociales y la importancia otorgada a la reivindicación del derecho de asociación como instrumento básico para la modificación del estado de la situación social. Si los propios afectados por las duras condiciones de vida son los primeros en articular respuestas a la situación, con el movimiento sindical obrero, no es menos cierto que también son las propias estructuras liberales las que comienzan a evadirse del propio abstencionismo liberal para ir, por vía de excepción, primero y con carácter unitario, después, estructurando un sistema de intervención social con el que poner remedio a las necesidades que al individuo se le presentan como consecuencia de su inserción en la sociedad en que vive.

Sin duda la Comisión de Reforma Sociales ha de situarse en este contexto de superación del abstencionismo liberal  que en España se produce más tardíamente precisamente por el retraso en la industralización. Pero sus orígenes deben buscarse siguiendo también la influencia de acontecimientos exteriores. El auge del movimiento obrero y del socialismo, la implantación en 1883 por Bismark en Alemania de los seguros sociales por enfermedades y accidentes, la creación en 1883 de la Sociedad

Fabiana en Inglaterra y la aparición de la encíclica Rerum Novarum, todo ello revela la multiplicidad de iniciativas que surgen en esta época para hacer frente a lados acuciantes problemas sociales.

• Creación

Por iniciativa del Presidente de Gobierno Posada Herrera y de el Ministro de Gobernación Segismundo Moret, en 1883 se aprueba un Real Decreto creando una comisión para el estudio de las cuestiones que directamente interesan a la mayoría y bienestar de las clases obreras tanto industriales como agrícolas y que afectan a las relaciones entre el capital y el trabajo.

A tal efecto se crearon comisiones provinciales y locales para recoger material estadístico y opiniones sobre los problemas y necesidades de la clase obrera.

Se elaboró un cuestionario para que fuera contestado por todas aquellas instituciones y personas que pudieran aportar datos sobre la cuestión social. Fue dirigido a corporaciones públicas, sindicatos, agrupaciones patronales, cámaras de comercio, círculos, ateneos. Quienes podían responder por escrito o en forma verbal.

Con estos datos, la Comisión consolida su  papel  como interventor en la vida social, y establecía que será objeto especial de los trabajos de la Comisión: preparar todos los proyectos de ley que tiendan al mejoramiento del estado de las clases obreras o de sus relaciones económicas son las clases productoras, informar sobre los puntos que el Gobierno les someta especialmente y someter al Gobierno todos aquellos proyectos decretos o ley que estime conducentes a los siguientes puntos señalados en la formación obrera:

• Mejora de la habitación de las clases obreras.
• Policía, higiene y salubridad de los talleres-
• Represión del fraude en la adulteración y peso de los bienes  de primera necesidad y especialmente de los alimentos.
• Medidas para facilitar la asociación, ahorro y socorro mutuo.

– Finalidades

La finalidad de la Comisión queda pues claramente proclamada: servir de instrumento a una legislación más próxima a las necesidades de los colectivos a quienes se destina y que cuente, al mismo tiempo, con mayor grado de aceptación.

            Por primera vez en la legislación española en la exposición de motivos de un Real Decreto de 1890 se emplea la expresión “trabajo social” en el sentido de análisis y consulta de los afectados como tarea previa a las decisiones legales, un sentido bien distinto al contemporáneo. Pero lo importante es resaltar el ambicioso programa que la legislación impone como objetivo de la Comisión, que constituye en efecto todo un programa de política social.

– Importancia y efectos

La importancia de la Comisión de Reformas Sociales radica antes que nada en su propia existencia y al hecho de atribuir su presencia a Cánovas, líder del partido de la oposición. Estas medidas significan que la llamada cuestión social era un problema de Estado, como las relaciones internacionales, y que los partidos de turno actuaban unitariamente, sin permitirse rivalizar ante lo que se consideraba un peligro supremo según Álvarez Junco.

Pero transformar la cuestión social en problema de Estado significaba que el Estado de la Restauración reconocía que no podía quedar al margen de los nuevos problemas sociales. O en otras palabras, que las condiciones de vida de las clases trabajadoras son asunto de responsabilidad estatal; y con ello se están quebrando o al menos erosionando las viejas concepciones del inhibicionismo estatal del liberalismo.

Esta concepción del problema social significaba, por sí sola, ya una posición ideológica innovadora y avanzada en la sociedad española. Al margen de la diversidad ideológica de los miembros de la Comisión, comparten una creencia según marca Palacio “la Comisión contribuye a afirmar la cuestión social frente a las posturas más conservadoras que se empeñan en negar la realidad de su propia existencia, resudiéndola a un simple problema de orden público que puede ser resuelto por la represión”.

Si a ello se añade que la Comisión impulsó el debate público y la información sobre la cuestión social, puede concluirse que sus efectos fueron más importantes que los logros directamente obtenidos con su labor.

Aquí radica además una peculiaridad de nuestra historia, Canales Aliende señala que “la característica diferencial de nuestro intervencionismo social consistió en ser inicialmente un intervencionismo científico y teórico (el estudio y sensibilización de la opinión pública de la llamada entonces cuestión social), que posteriormente dio lugar a un intervencionismo normativo, de conciliación, arbitraje, inspección y sanción.”

Por otro lado, la propia naturaleza de la Comisión expresa la convicción de afrontar la cuestión social “desde una perspectiva global  mínimamente sistemática.

Es decir, el alcance del problema hace inviable abordarlo con meras soluciones concretas. Requiere una política reformista global, una intervención correctora del Estado.

Pero los principales efectos pueden medirse considerando su propia obra, que ha sido editada. En total fueron catorce los volúmenes publicados por la Comisión. Proyectos de ley, debates, dictámenes sobre aspectos básicos de la situación social en España a finales del XIX fueron el resultado de su intensa tarea: sobre limitación de horas de trabajo; situación del campo, trabajo de las mujeres y de los niños (un análisis detallado de los proyectos sobre estas materias en Cabeza Sánchez Albornoz; sobre inválidos de trabajo, sobre el descanso en los domingos y días festivos, sobre niños dedicados a la mendicidad y abandonados por sus padres, sobre accidentes de trabajo o el anteproyecto de Ley de emigración.

En suma, gran parte de las cuestiones propias de la acción social y de los servicios sociales cuentan ya con una reflexión colectiva, a finales del XIX, gracias a la labor de la Comisión.

Sus resultados fueron brillantes en el aspecto documental, Pérez Ledesma recoge que “los miembros de la Comisión de Reformas Sociales cumplieron con bastante asiduidad y diligencia, su parte de compromiso pero no puede decirse lo mismo de los sucesivos gobiernos, cuya apatía impidió que fructificara confiesa con amargura Segismundo Moret, “la obra de predicación del organismo a cuya creación había dedicado sus esfuerzos el conocido dirigente y ministro liberal”.

 De todas formas, la Comisión fue uno de los puntos de partida del posterior desarrollo de una legislación social decisiva que, en buena medida, sería sostenida por el partido conservador, El derecho de asociación, una de las más interesante aportaciones del programa del gobierno de Sagasta, será la base legal del asociacionismo obrero hasta la II República.

 Su alcance abarca a “los gremios, las sociedades de socorros mutuos, de previsión, de patronato y las cooperativas de producción, de crédito o de consumo. A su amparo nace, en 1888 la UGT, ese mismo año se celebra  un congreso de trabajadores de inspiración anarquista. Además entre 1886 y 1867 se dictan disposiciones legales sobre accidentes de trabajo, seguridad e higiene en el trabajo o trabajos peligrosos. Pero la Comisión no logró suprimir el estado de cosas que la propia exposición de motivos del Real Decreto que lo creaba describía: “apenas ofrece nuestra legislación señales ciertas de aquella solicitud que los poderes públicos deben a la condición del trabajador y a las relaciones entre el capital y el trabajo (…). Numerosos síntomas revelan que las clases obreras sienten el vivo estímulo de necesidades que importa remediar o aliviar cuanto menos, en palabras de Montalvo.

En último término, pese a la escasez de medios que dispuso o la desconfianza con que se contempló por la clase obrera, la Comisión de Reformas Sociales significó el inicio en palabras de Gumersindo Azcárate de “el lento camino de las reformas para evitar el violento de las revoluciones” en Tomás y Valiente.

            Pero la Comisión de Reformas Sociales, obra de los sectores más liberales de la burguesía española vinculados a la Institución Libre de Enseñanza, no iba a agotarse con su propia inexistencia. Fue en efecto, el núcleo donde surgió, ya en el siglo XX, un organismo básico de nuestra historia: el Instituto de Reformas Sociales.