Administración y Gestión Pública: Conceptos Clave, Evolución y Desafíos Actuales

El Estado y la Administración Pública: Orígenes y Estructura

Nacimiento del Estado Moderno y la Administración Pública

La Administración Pública es una parte del Estado, que nace con el Estado moderno (Revolución Francesa). El Estado moderno es el que controla la Administración Pública y se caracteriza por la división de poderes (ejecutivo, legislativo, judicial). El Gobierno es quien dirige la Administración Pública.

En los inicios del Estado moderno, de esos tres poderes, el poder predominante era el poder legislativo. Pero esta teoría se lleva a la práctica de forma distinta. El Estado tiene que conformar la sociedad, y el poder ejecutivo es quien se encarga de esta conformación, pasando de ser un poder residual a ser el motor.

El concepto de sopa boba se refiere a la prestación social; en el Medievo, la Iglesia les daba alimentos a los pobres. La Administración va asumiendo más funciones, y era la Iglesia la que se encargaba de las prestaciones sociales, la «sopa boba». Hasta el Crack del 29, el Estado asume todas las prestaciones, lo que lleva a que las Administraciones Públicas multipliquen su personal, medios materiales y financieros. El Estado moderno en España nace en la Constitución de 1812.

El Estado Español Actual

En el Estado español actual, el ejecutor de los servicios públicos son las Comunidades Autónomas. Tiene 13 ministerios con un Estado altamente descentralizado. El Estado central concede sus funciones a las CC. AA. El personal del ministerio depende de si hay traspaso de competencias o no, y no se puede contestar de forma general. En España hay aproximadamente 3.000.000 de empleados públicos. De estos, la Administración General del Estado tiene 600.000, por lo que cada ministerio tiene alrededor de 60.000.

Organismo Autónomo

Es aquel que presenta autonomía en su funcionamiento y forma de organizarse, y el cual depende de la CC. AA.

Institucionalización de la Administración Pública

La Administración Pública deja de ser una mera ejecutora y asume cierto grado de discrecionalidad en la persecución de sus objetivos.
La Administración Pública se abre al entorno y asume objetivos propios.
Se especializa y se profesionaliza.
Garantiza su estabilidad y continuidad.

Modelo Burocrático

Forma parte de la estructura del Estado. La burocracia asegura aspectos fundamentales para el Estado (legalidad, regularidad, previsibilidad, estricta igualdad).

Evolución del Concepto de Estado

Estado Liberal

¿Qué es la acción de soberanía y fomento? El Estado era el único intérprete del interés general. ¿Cómo? Tiene que ver con el quién y el qué, a través de la burocracia maquinal. ¿Para quién? El ciudadano, pero no cubre a toda la población. Democracia censitaria, mujeres y algunos hombres excluidos. El Estado liberal se va transformando. El Crack del 29 es el principal motor de cambio. El Estado va a tomar una acción de intervención en la economía.

Estado de Bienestar

¿Qué? Provisión de servicios públicos estandarizados.
¿Para quién? Solo el Estado presta servicios públicos a través del pluralismo administrativo, ya que no es una burocracia monolítica; existen otras formas de prestación que, siendo del Estado, no son otro tipo de burocracias.
¿Cómo? Tecnoburocracia profesional, descentralización funcional y diversificación de organizaciones.
¿A quién? Al ciudadano usuario, cuyas condiciones de ciudadano vienen definidas por una serie de derechos y deberes.

Estado Fragmentado y Particular

¿Qué? Redes de políticas («timonear pero no remar»).
¿Cómo? A través de técnicas de nueva gestión pública, mediante la agencialización y la democratización y participación.
¿Quién? Múltiples proveedores (Estado, tercer sector, mercado). Protagonismo de la Administración local.
¿A quién? Al ciudadano cliente, que es un usuario que se convierte en protagonista de la prestación de servicios.

Bienes Públicos: Naturaleza y Rol del Sector Público

El Mercado y sus Insuficiencias

Cualquier servicio es un bien público. El mercado no cumple con las condiciones que la teoría económica ha previsto. El mercado es la forma más eficiente de asignación de bienes. Para que sea mercado, se tienen que dar una serie de condiciones que, en la práctica, algunas no se cumplen:

Tendencia a limitar la competencia: En el Estado no hay competencia; si no hay competencia, no hay mercado. Las organizaciones públicas no pueden producir a menor costo porque no hay competencia.
Asimetrías de información: Para que el mercado funcione bien, tiene que ser transparente.
El mercado crea eficiencia en la asignación de recursos, pero no ofrece igualdad.

Estas insuficiencias del mercado son las que generan bienes públicos, es decir, con características que no se dan en el mercado (invisibilidad, no localización, ausencia de rentabilidad, redistribución).

¿Qué Hace que los Bienes Sean Públicos?

El sector público crea valor mediante: transacciones individuales, beneficios para no usuarios (todo el mundo es beneficiario), creación de una capacidad de respuesta potencial.
Regulaciones que crean comportamientos sociales deseados.
La Administración Pública crea valor con transparencia, equidad e igualdad; la empresa privada no tiene por qué.

Esto lleva a que la decisión de provisión de bienes públicos deba pasar del mercado al proceso político.

Singularidad del Sector Público

El sector público representa singularidades que, en la teoría, se ven como restricciones porque se compara constantemente lo público y lo privado en relación a los parámetros del mercado.
Multiplicidad de actores implicados en el proceso de decisión. Por ejemplo, en la política de seguridad vial: conductores, concesionarios de obra, sector automovilístico, distintas administraciones públicas.

Procesos Políticos y la Gestión Pública: Rasgos y Limitaciones

Rasgos del Proceso Político

Compleja interacción de los actores, que no es fija (entran y salen según la política).
Pluralidad de objetivos que en ocasiones son contradictorios, lo que lleva a externalizar.
Perspectiva a corto plazo: los políticos tienen un horizonte de máximo 4 años, priorizan las políticas a corto plazo.
Reglamentación y formalismos.
Un cambio de alcalde o de ministro equivale a un cambio de la prioridad.
Preponderancia de los valores de equidad y distribución.
En principio, el sector público no puede tomar decisiones que no pueda explicar a la ciudadanía, salvo que conlleve un coste político alto.

Limitaciones de la Gestión Pública

Los ciclos preelectorales suelen tener presupuestos expansivos y viceversa.
Gastos e ingresos independientes de los resultados: si algo va mal en la Administración Pública, se le ayuda económicamente.
Procedimentalismo, codificación e igualdad vs. flexibilidad.
El control de lo administrativo, tanto de legalidad como los financieros, suelen ser muy formalistas y previos a la acción.
Estabilidad del empleo y estructura de salarios.
Impersonalidad y anonimato.
Restricciones a la iniciativa: no se innova.

Factores que Sesgan al Alza la Intervención Estatal

Las condiciones de la intervención estatal tienden a sesgar al alza el volumen de programas e intervenciones porque:

Hay poca tolerancia hacia la no intervención estatal ante los problemas que se presentan.
Los intereses protegibles se han expandido.
Se priman los programas que generan beneficios políticos a corto plazo, ya que estos ofrecen rentabilidad a la política.
La responsabilidad por la efectiva aplicación de los programas normalmente recae en personas distintas a aquellas que los diseñaron.
Separación entre los beneficios de un programa y quienes lo financian.

Fallos del Gobierno

Son deficiencias de funcionamiento que limitan su capacidad de generar bienes públicos apropiados.

Dificultad de medir e incentivar una relación positiva de costes y beneficios.
Las internalidades: Los criterios de referencia para tomar decisiones no son los precios, sino los valores o metas de la cultura organizativa, los políticos o los gestores.
Las externalidades: Efectos secundarios no anticipados ni tenidos en cuenta de las políticas. Un ejemplo son los costes de regulación o la contaminación.
Desigualdad distributiva: En el ejercicio del poder, los controles no alcanzan a evitar corruptelas, clientelismo o arbitrariedad.

Todo esto debe enmarcarse en que la Administración Pública tiene poder coercitivo sobre las personas. Algunos de estos fallos de gobierno son intrínsecos debido a la intangibilidad de algunos beneficios. Además, cuando existen fallos significativos del mercado, la eliminación de todo tipo de intervención puede tener efectos más demoledores que un gobierno ineficiente.

Suministro de Bienes Públicos: Requisitos

Esto tiene ciertos requisitos:

Los clientes no siempre son individualizables (estos son los bienes públicos); es difícil averiguar el beneficiario.
El precio tampoco puede asignarse individualmente, salvo excepciones.
En algunos programas, el producto consiste en la creación de una capacidad de respuesta potencial.
Algunos programas tienen que ver con valores, por ejemplo, el tipo de sociedad donde se desea vivir.
La autoridad también es un recurso que puede crear valor.

Medición del Valor y Desafíos de la Gestión Pública

Dificultad para Medir el Valor Creado

Dificultad de medir los costes e incluso los beneficios (ej. los programas regulativos).
Distinción entre producto y efecto deseado o conseguido (ej. mejorar la igualdad de una sociedad; para ello podrían hacerse políticas que favorecieran a la mujer, como pagar una cantidad a los empresarios para incluir más puestos para mujeres en la plantilla).
Dificultad de cuantificación real de procesos y productos por la gran incidencia de factores cualitativos (dictámenes, expedientes). Se viene implantando la evaluación del rendimiento a los empleados públicos, para lo cual se establecen una serie de indicadores que midan sus rendimientos (ej. el mecanismo de los profesores, el sexenio de evaluación: cada seis años presentas lo que has hecho en el terreno de investigación).
Dificultad de establecer criterios de evaluación aceptables para todos: a veces te gusta y otras no cómo te evalúan; el que evalúa utiliza un sistema indirecto para saber lo que tú sabes, y esos criterios son discutibles.

Eficacia del Sector Público

La eficacia del sector público es mucho más compleja de crear y de medir.

El ámbito público no es impermeable a los incentivos y a la eficiencia. No hay una contraposición absoluta de mercado vs. jerarquías. La eficacia en el sector público se puede y se debe medir porque los ciudadanos tienen que tener claro que los recursos se utilizan de manera eficiente, aunque en esa medición haya que acudir a mecanismos de precisión afinados que están cargados de valores y percepciones que no son tan básicos como el dinero.
La empresa moderna es un híbrido de elementos de mercado y de jerarquía (centralización y organización formal).
En la gestión pública hay un sesgo mayor hacia la jerarquización y los incentivos de baja potencia como consecuencia de sus restricciones jurídico-políticas.

Complejidad de la Gestión Pública

La gestión pública y sus técnicas no pueden abordarse sin tener en cuenta los rasgos propios de la institución estatal:

La naturaleza de los objetivos: Los objetivos de una empresa privada son concretos, con el fin de obtener beneficio. La pertenencia universal al Estado explica que sus objetivos sean múltiples, heterogéneos y cambiantes.
El carácter vagamente definido de muchos programas públicos es lo que los hace ser difícilmente evaluables.
La información imperfecta que existe sobre las preferencias de los ciudadanos y sobre los resultados de la acción pública.

La gestión pública es más difícil que la privada. Esta dificultad se traduce en la dificultad de alcanzar objetivos; muchas veces no cumple con los objetivos a pesar de haberse desarrollado políticas específicas.

Hay una solución fácil: reducir, privatizar, externalizar.
Hay una solución más compleja, pero más apropiada para el mantenimiento de ciertas cotas de bienestar: reformar los parámetros de la gestión pública orientada hacia el rendimiento y los resultados. Pero esto requiere esfuerzo, contar con las técnicas apropiadas, ser responsable y responder.

La Gestión Pública: Conceptos, Evolución y Modelos

¿Qué es Gestionar?

Diferenciación con Administración, que es recoger unos recursos dados y aplicarlos a un fin que también viene dado (noción finalista).
Conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar personas para alcanzar metas individuales y colectivas.
Pública: (naturaleza de los fines y marco jurídico-político).

Simon, economista, plantea que una organización es un proceso de toma de decisiones, desde las de mayor nivel y mayor impacto hasta las decisiones operativas, y que esto es una organización.

Gestión Tradicional

Es la gestión que se aproxima a la idea de administrar, porque en la gestión pública actual no se limita a administrar, sino que va más allá.

Modelo weberiano.
Pocos riesgos, pocos incentivos (se dedica a cumplir reglas).
Entorno estable y garantista.
Regularidad y previsibilidad.

La Caja Negra es el proceso que existe en la Administración Pública y que nosotros desconocemos. No sufre ningún riesgo, es una administración muy estable que corresponde a un entorno estable y garantista. Está dominada por la regularidad y la previsibilidad.

Críticas y Crisis (Triple Crisis, Años 70)

Déficit de Legitimidad:
- Porque el Estado es el único que garantiza el bien común y el interés general.
- Porque el Estado crea el Estado de Bienestar, ofreciendo unos derechos para una mínima calidad de vida.
- Por cómo lo hace: arreglo de la ley, porque estamos en un Estado de Derecho y se le exige que sea eficaz y eficiente.
Déficit Presupuestario: Se abre una crisis del petróleo y se incrementa la demanda de los servicios, pero los recursos públicos no se incrementan, sino que se reducen.
Déficit de Rendimiento: No se visualiza que la Administración utiliza los ingentes recursos de que dispone con la máxima eficacia y eficiencia.

La Nueva Gestión Pública (NGP)

El Estado utiliza una cantidad de recursos enormes y los ciudadanos le exigen eficiencia y eficacia. Para ello, el Estado acude al mercado o a la empresa privada, que garantiza eficiencia y eficacia porque, por ejemplo, si una empresa no consigue eso, quiebra y, por lo tanto, está constantemente innovando. Esto lleva a la Administración Pública a observar cómo lo hace la empresa privada y a incorporar los instrumentos que estas utilizan. De ahí surge la Nueva Gestión Pública (NGP).

La NGP consiste en la incorporación de los conocimientos, instrumentos y mecanismos de la empresa u organización privada para garantizar la eficiencia y la eficacia del sector. Es un cuerpo de conocimientos y técnicas para el sector público, orientándolo hacia el rendimiento y los resultados, y que finalmente se traduce en aproximar la forma de producción del sector público y privado.

Gerencialismo Clásico: Supuestos y Críticas

La primera vez que se aplicó el Gerencialismo Clásico fue con los Estados de Bienestar, después de la Primera Guerra Mundial. En ellos, el Estado se comprometía a dar a los ciudadanos unas mínimas condiciones de vida. Construir este Estado de Bienestar, en un principio, era sencillo porque la presión fiscal estaba en torno a un 12%. A cada demanda, se respondía con un servicio que se implementaba con un sucesivo incremento de la presión fiscal. Cuando el Estado empieza a obtener unos recursos tan cuantiosos, hay una demanda de que esos recursos se utilicen bien. Aquí se hace una primera mirada al sector privado. Esto se hace a través del Gerencialismo Clásico, que son las teorías y los instrumentos que se enseñan en las escuelas de negocio. Estas enseñanzas se basan en una serie de supuestos:

Separación entre la decisión y la acción: separación entre el mundo de la política y de la gestión.
La empresa y la Administración Pública son organizaciones piramidales donde es posible trazar una línea divisoria entre los que mandan y los que ejecutan.
El hombre es un ser racional que se guía por el interés en las organizaciones.
La motivación esencial es de índole económica.
Hay un mejor camino, una solución idónea para cada caso.
No hay un conflicto de intereses irresoluble en el seno de la organización.
La eficiencia se conseguirá con un diseño organizativo idóneo más incentivos apropiados.
Las políticas de personal: integrar y evitar las interferencias de los problemas personales.

Estos principios son falsos, ya que no tienen ningún fundamento real. Es un proceso lleno de decisiones, una cadena de decisiones. Toda decisión necesita un grado de implementación y en la implementación se van decidiendo poco a poco las políticas que va a recibir el ciudadano; no hay un solo camino para resolver un problema, hay varias posibilidades para ello. Hay conflicto de intereses y decisiones. El trabajador quiere trabajar poco y ganar mucho, y el empresario lo contrario. Los intereses son conflictivos, los incentivos son variados y el diseño organizativo clásico admite muchas alternativas.