Clases, Elementos y Eficacia de los Actos Administrativos

Clasificación de los Actos Administrativos

Por sus Destinatarios

Se distingue entre actos dirigidos a una persona o grupo determinado de personas y actos dirigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos. Los primeros se comunican a través de una notificación, mientras que los segundos se comunican mediante publicación.

Por sus Efectos

Según las consecuencias jurídicas que producen sobre sus destinatarios, se distinguen:

  • Actos favorables: Amplían la esfera jurídica de sus destinatarios o satisfacen sus intereses legítimos.
  • Actos desfavorables (o de gravamen): Restringen la esfera jurídica de sus destinatarios o no satisfacen sus intereses legítimos.

Por sus Posibilidades de Revisión Judicial

No todos los actos administrativos son impugnables directamente ante los tribunales de lo contencioso-administrativo. Deben cumplir ciertos requisitos:

A) Actos Definitivos y Actos de Trámite

  • Actos definitivos: Resoluciones que ponen fin a un procedimiento administrativo (por ejemplo, la imposición de una multa). Son susceptibles de impugnación.
  • Actos de trámite: Aquellos que se suceden a lo largo de un procedimiento hasta la resolución final (por ejemplo, el acto de incoación del procedimiento). No son susceptibles de impugnación separada, salvo los «actos de trámite cualificados».

B) Actos que Ponen Fin a la Vía Administrativa y Actos que No

En algunos casos, es necesario interponer un recurso administrativo previo (recurso de alzada) antes de acudir a la vía judicial contencioso-administrativa. A esto se le llama «agotar la vía administrativa».

  • Actos que no ponen fin a la vía administrativa: Proceden de órganos con superior jerárquico.
  • Actos que ponen fin a la vía administrativa: Proceden de órganos sin superior jerárquico. Son susceptibles de impugnación judicial directa.

C) Actos Firmes y Actos que No Son Firmes

  • Acto firme: Inatacable o inimpugnable. Adquiere firmeza por no haber sido recurrido en plazo o por haber agotado todas las posibilidades de recurso.

D) Conclusión

Para ser impugnado ante los tribunales, un acto administrativo debe ser:

  1. Definitivo o de trámite cualificado.
  2. Poner fin a la vía administrativa.
  3. No ser firme.

Por su Grado de Predeterminación Normativa

Se distingue entre:

  • Actos reglados: La norma predetermina todos los aspectos de la decisión.
  • Actos discrecionales: La Administración tiene cierto margen de apreciación, dentro de los límites legales.

Elementos del Acto Administrativo

1. Elementos Subjetivos

Los únicos elementos subjetivos del acto administrativo son la Administración autora del acto, el órgano que interviene en el procedimiento y los titulares de dichos órganos. El interesado no es un elemento subjetivo del acto.

Requisitos:

  • Competencia: El acto debe provenir de la Administración y del órgano competente.
  • Imparcialidad: Los titulares de los órganos deben ser imparciales, sin interés personal en el asunto. Si existe conflicto de interés, deben abstenerse o ser recusados.

2. Elementos Objetivos

2.1. El Contenido del Acto

Es la declaración de voluntad que incorpora el acto. Debe ser determinado, lícito, posible y adecuado a los fines que persigue. Se forma a partir de elementos fácticos (hechos) y jurídicos (normas aplicables).

2.2. El Elemento Finalista y la Desviación de Poder

Todas las potestades administrativas se atribuyen para perseguir el interés general. La desviación de poder es el ejercicio de una potestad administrativa para un fin distinto del previsto por la norma.

3. Elementos Formales

3.1. El Procedimiento Administrativo

Conjunto de trámites previos para dictar un acto. Su incumplimiento o realización incorrecta puede determinar la invalidez del acto.

3.2. La Forma de Expresión de la Voluntad

La declaración de voluntad debe exteriorizarse. Tipos de actos:

  • Expresos: Por regla general, deben ser escritos, aunque la ley admite la forma oral en determinadas circunstancias.
  • Tácitos o implícitos: La ley los deriva de otros actos o hechos.
  • Presuntos: La ley los deriva de la falta de resolución expresa en un plazo determinado (silencio administrativo).

3.3. La Motivación de los Actos Administrativos

Explicación de las razones de hecho y de Derecho que justifican el acto. Es obligatoria para:

  1. Actos desfavorables.
  2. Actos que se aparten del precedente.
  3. Actos dictados en ejercicio de potestades discrecionales.
  4. Actos que resuelvan recursos administrativos.

La motivación debe ser suficiente para permitir la defensa del interesado y el control judicial.

El Silencio Administrativo

4.1. Concepto y Clases

Respuesta de la legislación ante la tardanza de la Administración en resolver. Si la Administración no resuelve expresamente en un plazo determinado, la ley presume una resolución en un sentido determinado.

Clases de silencio (en procedimientos iniciados a instancia de parte):

  • Positivo (estimatorio): Se presume que la Administración ha concedido lo solicitado.
  • Negativo (desestimatorio): Se presume que la Administración ha denegado la solicitud.

4.2. La Obligación de Resolver Expresamente

La Administración está obligada a resolver expresamente todos los procedimientos, salvo excepciones (por ejemplo, terminación convencional). El plazo máximo para resolver se establece en la legislación sectorial, con un máximo de seis meses (salvo norma con rango de ley o Derecho comunitario) y un plazo supletorio de tres meses.

4.3. El Silencio Administrativo en los Procedimientos Iniciados a Instancia de Parte

A) Supuestos de Silencio Positivo y Negativo

Regla general: silencio positivo. Excepciones (silencio negativo):

  • Cuando lo establezca una norma con rango de ley o de Derecho comunitario.
  • Ejercicio del derecho de petición.
  • Transferencia de facultades relativas al dominio público o al servicio público.
  • Actividades que puedan dañar el medio ambiente.
  • Reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración.
  • Recursos administrativos y solicitudes de revisión de oficio de actos nulos.

B) Efectos del Silencio Positivo y del Negativo

  • Silencio positivo: Equivale a una resolución expresa estimatoria. La Administración no puede resolver tardíamente, salvo para confirmar el silencio.
  • Silencio negativo: Permite al interesado interponer recurso. La Administración sigue obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido del silencio.

4.4. El Silencio Administrativo en los Procedimientos Iniciados de Oficio

  • Efectos favorables: Silencio negativo.
  • Efectos desfavorables: Caducidad del procedimiento (obligación de archivar).

Eficacia e Invalidez de los Actos Administrativos

Validez: Conformidad del acto con el ordenamiento jurídico. Eficacia: Aptitud para producir efectos jurídicos.

1. Iniciación de los Efectos

Regla general: los actos producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que el propio acto disponga otra cosa o requieran notificación o publicación.

1.1. Notificación y Publicación

  • Notificación: Comunicación personal a los interesados.
  • Publicación: Comunicación impersonal al público en general.

1.2. La Notificación

A) Concepto y Naturaleza Jurídica: Acto de trámite y condición legal de eficacia.

B) Ámbito de Aplicación: A los interesados en el procedimiento, de resoluciones y actos de trámite que afecten a sus derechos o intereses.

C) Requisitos:

  • Tiempo: 10 días desde el dictado del acto.
  • Contenido: Texto íntegro del acto, motivación, recursos procedentes.
  • Medio y lugar: Preferencia por la notificación electrónica.

D) Incidencias:

  1. Recepción por el interesado.
  2. Rechazo de la notificación.
  3. Recepción por otra persona en el domicilio.
  4. Intentos frustrados: notificación por edictos (BOE).

E) Notificaciones Electrónicas: Medio preferente, a través de la sede electrónica de la Administración.

1.3. La Publicación

Comunicación impersonal a través de Boletines Oficiales. Puede ser adicional o sustitutiva de la notificación.

2. Manifestaciones de la Eficacia del Acto: Ejecución Forzosa

2.1. Introducción

Instrumentos para garantizar la eficacia de las resoluciones: autotutela declarativa (ejecutividad) y autotutela ejecutiva (ejecución forzosa).

2.2. La Ejecución Forzosa

A) Requisitos:

  1. Existencia del acto.
  2. Eficacia del acto.
  3. Oportunidad de cumplimiento voluntario.
  4. Medio de ejecución apropiado.
  5. Autorización judicial para entrada en domicilio.

B) Medios de Ejecución Forzosa:

  1. Apremio sobre el patrimonio.
  2. Ejecución subsidiaria.
  3. Multas coercitivas.
  4. Compulsión sobre las personas.

C) Vías de Hecho: Actuación material de ejecución forzosa ilegal.

4. Extinción de los Efectos del Acto

  1. Cumplimiento.
  2. Anulación.
  3. Revocación.
  4. Renuncia.

5. Invalidez de los Actos Administrativos

5.1. Tipos de Invalidez y Regla General

A) Tipos de Invalidez:

  • Nulidad de pleno derecho (nulidad absoluta): No sana con el tiempo.
  • Anulabilidad (nulidad relativa): Se convalida si no se recurre en plazo.

B) Regla General: Anulabilidad. La nulidad se reserva para los vicios más graves.

5.2. Supuestos de Nulidad de Pleno Derecho

  1. Lesión de derechos fundamentales susceptibles de amparo.
  2. Dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
  3. Contenido imposible.
  4. Constitutivos de delito o dictados como consecuencia de un delito.
  5. Dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
  6. Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales.
  7. Otros establecidos por normas con rango de ley.

5.3. Anulabilidad, Vicios Formales e Irregularidades No Invalidantes

A) Anulabilidad: Cualquier otra infracción del ordenamiento jurídico.

B) Vicios Formales: Solo invalidan si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o se produce indefensión.

5.4. Principio de Conservación del Acto Administrativo

La anulabilidad como regla general es una manifestación de este principio.

El Procedimiento Administrativo

Conjunto de trámites que la Administración debe seguir para dictar un acto administrativo definitivo o aprobar un reglamento.

Sujetos

  • Administración: Sujeto interviniente necesario.
  • Interesados: Cuentan con plenas posibilidades de intervención.

Interesados

Requisitos:

  • Capacidad para ser parte y de obrar: Aptitud para ser titular de derechos y obligaciones (personas físicas y jurídicas).
  • Legitimación: Aptitud concreta para ser parte interesada en un procedimiento, derivada de la titularidad de derechos o intereses legítimos afectados.

Tipos de Interesados

  • Necesarios: Deben ser parte en el procedimiento, aunque no comparezcan.
  • Facultativos: Adquieren la condición de interesados si se personan y lo solicitan.

Derecho, Interés Legítimo y Mero Interés en la Legalidad

La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo es compleja. La postulación se refiere a la asistencia letrada (Abogado y Procurador).

Requisitos de Lugar y Tiempo

  • Lugar: Registros Generales de cada Administración u órgano. Opciones para el ciudadano:
  1. Registro General de la Administración u órgano destinatario.
  2. Registros Generales de otras Administraciones públicas.
  3. Oficinas de correos.
Tiempo:
  • Término: Fecha fija.
  • Plazo: Período de tiempo.

Cómputo de Plazos

  • Días: El día inicial es el siguiente al de la fecha de referencia. Se computan días hábiles, salvo que se indique lo contrario.
  • Meses: Se computan de fecha a fecha.

Iniciación, Desarrollo y Terminación del Procedimiento Administrativo

Iniciación

  • De oficio: Por acuerdo del órgano competente (propia iniciativa, orden superior, petición razonada o denuncia).
  • A instancia de parte: Mediante solicitud o instancia, acompañada de la documentación requerida. Si es defectuosa, se concede trámite de subsanación (10 días).

Desarrollo

Ordenación

Actos de la Administración:

  • Impulso: Hacen avanzar el procedimiento.
  • Comunicación interna: Contacto entre órganos y Administraciones.
  • Resolución de incidentes: Cuestiones distintas del objeto principal que condicionan la marcha o la decisión.

Instrucción

Actos para proporcionar elementos de juicio (de hecho y de Derecho) a la Administración. Pueden ser de la Administración (informes), de los interesados (alegaciones) o de otras personas.

Principales actos:

  1. Alegaciones y trámite de audiencia a los interesados.
  2. Actos de prueba.
  3. Informes: Declaraciones de juicio (no vinculantes).
  4. Trámite de información pública: Participación ciudadana.

Terminación

  • Normal: Resolución expresa que decide el fondo del asunto.
  • Anormal:
    • Silencio administrativo positivo.
    • Desistimiento y renuncia.
    • Desaparición del objeto.
    • Caducidad.

Recursos Administrativos

Medios de impugnación de actos administrativos que se plantean y resuelven en vía administrativa.

Clases de Recursos

  • Ordinarios: En cualquier materia y por cualquier motivo de legalidad.
  • Especiales: Solo en determinadas materias, pero por cualquier motivo de legalidad.
  • Extraordinarios: En cualquier materia, pero solo por motivos tasados de legalidad (recurso de revisión).

Recursos Ordinarios

  • Recurso de alzada: Recurso jerárquico, resuelve el superior jerárquico. Cabe frente a actos que no ponen fin a la vía administrativa.
  • Recurso de reposición: Resuelve el mismo órgano que dictó el acto. Cabe frente a actos que ponen fin a la vía administrativa. Es facultativo.

Actos que Ponen Fin a la Vía Administrativa

  1. Proceden de órganos sin superior jerárquico.
  2. Proceden de órganos con superior jerárquico, si la ley lo establece.
  3. Dictados por delegación de un órgano cuyos actos ponen fin a la vía administrativa.
  4. Resuelven recursos de alzada.

Plazos

  • Recurso de alzada:
    • Acto expreso: 1 mes desde la notificación o publicación.
    • Acto presunto: sin plazo.
    • Resolución: 3 meses desde la interposición.
  • Recurso de reposición:
    • Acto expreso: 1 mes desde la notificación o publicación.
    • Acto presunto: sin plazo.
    • Resolución: 1 mes desde la interposición.

Revisión de Oficio y Revocación de Actos Administrativos

Revisión de Oficio en Sentido Estricto

Revisión de actos por razones de legalidad, en vía administrativa y por iniciativa de la Administración autora del acto.

Condiciones de Ejercicio

Garantías para las personas afectadas, según:

  1. Actos favorables o desfavorables.
  2. Actos nulos o anulables (en caso de actos favorables).

Revisión de Oficio de Actos Desfavorables

En cualquier momento, sin especiales garantías de procedimiento (audiencia al interesado).

Revisión de Oficio de Actos Favorables Nulos

En cualquier momento, con dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente.

Acción de Nulidad

Mismo procedimiento que la revisión de oficio de actos nulos. Permite impugnar actos favorables y desfavorables.

Revisión de Oficio de Actos Favorables Anulables

Plazo máximo de 4 años desde que se dictó el acto. La Administración solo puede declarar la «lesividad» del acto e impugnarlo ante los tribunales contencioso-administrativos.

Revocación de Actos Administrativos

Revisión por razones sobrevenidas que no cuestionan la validez del acto.

  • Revocación de actos desfavorables: En cualquier momento, salvo ilegalidad.
  • Revocación de actos favorables: Solo en materias con previsión legal expresa y en los términos regulados.

Motivos de Revocación

  1. Incumplimiento de condiciones.
  2. Desaparición de circunstancias.
  3. Cambio en los criterios de apreciación del interés público.