Conceptos Clave de Finanzas Públicas y Derecho Tributario

BOLILLA I

ACTIVIDAD FINANCIERA

Actividad financiera del Estado

Concepto

Es el conjunto de operaciones del Estado que tiene por objeto tanto la obtención de recursos como la realización de gastos públicos necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la comunidad. La actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos públicos que son transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas en favor de los organismos públicos. Con estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer los medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas. La ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie de transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas públicas que constituyen los gastos públicos.

Caracteres de la actividad financiera

La actividad financiera cumple también otras finalidades públicas:

• Instrumentalidad

  La actividad financiera no constituye un fin en sí misma, no atiende directamente la satisfacción de las necesidades colectivas, sino que cumple un fin instrumental para el desarrollo de otras actividades. Obtiene recursos para realizar gastos que cubran las distintas necesidades públicas.

• Reconoce como único sujeto activo al Estado

  Si bien hay otros sujetos importantes que obtienen recursos y realizan gastos, como la iglesia, quedan excluidos de este tipo de actividad. Estado comprende tanto al Estado nacional, como a los estados provinciales y municipales, representando así toda la sociedad jurídicamente organizada. A él se hallan sometidas todas las personas, entidades nacionales y extranjeras vinculadas por razones de pertenencia política, económica y social.

Otro carácter es que está integrado por 3 actividades diferenciadas:

• Planificación

  Tanto de los recursos como de los gastos públicos que se materializan en el instituto del “presupuesto”.

• Obtención de ingresos públicos

  Lo cual implica una decisión respecto de cómo, cuándo y dónde obtenerlos, también un análisis sobre cuáles serán las consecuencias de esta actividad sobre la economía y el orden social.

• Aplicación o inversión de los recursos

  Las erogaciones e inversiones públicas suponen también un análisis sobre los efectos que las mismas producirán en la economía y en el orden social. Este orden es solo didáctico porque en realidad la actividad financiera del Estado se materializa en función de las erogaciones públicas, realizadas acorde a las necesidades públicas. La actividad financiera es polifacética y de gran complejidad. Comprende elementos económicos, políticos, jurídicos y, accesoriamente, elementos de tipo sociológico, estadístico y administrativo.

Escuelas y teorías sobre la naturaleza de la Actividad Financiera

• Escuelas económicas

  Algunos autores han considerado que la actividad financiera es un caso particular de cambio, por lo cual los tributos vienen a resultar retribuciones por los servicios públicos. Por su parte, economistas de la escuela clásica tienden a considerar la actividad financiera como perteneciente a la etapa económica del consumo; mientras que, economistas más modernos consideraron que la actividad financiera es el resultado de una acción cooperativa de producción. Otra teoría es la de utilidad marginal: la riqueza de los contribuyentes podía ser gravada por el impuesto solo cuando su erogación fuese más “útil” para los gastos públicos que para el empleo que el contribuyente podía hacer de ella por su cuenta para satisfacer sus necesidades. Al proveer a las necesidades públicas, el Estado no puede tener en cuenta las sensaciones de cada individuo y la apreciación que este haga de los servicios públicos.

• Escuelas sociológicas

  Pareto criticó a los estudios financieros porque sus autores elaboraban principios en el terreno económico desentendiéndose de la verdad experimental, según la cual las pasiones, los sentimientos y los intereses prevalecen sobre las teorías y doctrinas. Según Pareto, los juicios de los individuos quedan en realidad subordinados al criterio y voluntad de los gobernantes, quienes establecen su orden de prelación según criterios de conveniencia propia. Este autor sostiene que no es el Estado el que gobierna efectivamente y decide las elecciones en materia de gastos y de impuestos públicos, sino las clases dominantes que imponen al llamado “Estado” sus intereses particulares. Por ello, el Estado no es un ente superior y distinto de los individuos que lo componen, sino tan solo un instrumento de dominación de la clase gobernante.

• Escuelas políticas

  Griziotti afirma que: “Teniendo presente que el sujeto de la actividad financiera es el Estado y que son los fines del Estado lo que se satisfacen con la actividad financiera, debe aceptarse que esta actividad tenga necesaria y esencialmente una naturaleza política. Los medios financieros difieren en los aspectos cualitativo y cuantitativo y el criterio para la elección de dichos medios es político. Los procedimientos de los cuales se vale el Estado para procurarse recursos son en su mayor parte coercitivos y están guiados por criterios políticos. Sobre todo, son políticos los fines que el Estado se propone con su actividad financiera, son consecuencia de su propia naturaleza de sujeto activo de las finanzas públicas.

Disciplinas que estudian la actividad financiera

• La Política Financiera

  Se ocupa de determinar la elección de los gastos públicos a realizarse y de los recursos públicos a obtenerse para sufragarlos, en circunstancias de tiempo y lugar determinados. Si bien es cierto que según acabamos de ver, toda la actividad financiera presupone una determinada orientación de tipo político, los estudios específicos sobre política financiera ponen el acento en los fines. Es decir que el estudio de la elección de gastos y recursos se hace en función de una orientación política determinada y variable según los objetivos perseguidos por la acción estatal.

• Economía financiera

  Encamina, en cambio, sus pasos a analizar el fenómeno financiero desde el punto de vista económico, examinando especialmente sus efectos, tanto en el plano individual como social (aspectos microscópicos y macroscópicos del hecho financiero).

• Sociología financiera

  Reconoce como antecedente las enseñanzas de Wilfredo Pareto y tiende a investigar cuáles son las fuerzas sociales que, además de las políticas y económicas, actúan en los actos financieros. Se sostiene que el fenómeno financiero tiene implicancias sociológicas de tanta importancia que llegan incluso a determinar transformaciones estructurales de la vida nacional creando nuevos equilibrios sociales. Al respecto, se tiene especialmente en cuenta que cuando el Estado aplica determinada política financiera para obtener los objetivos deseados, las medidas financieras consiguientes tienen importante repercusión en la actividad económica particular y general, ya sea que tales medidas se refieran a la realización de erogaciones públicas o a la obtención de ingresos para solventarlas.

• Administración o técnica financiera

  Se dirige a todos aquellos aspectos vinculados a la debida organización administrativa de la actividad financiera, a la contabilidad financiera, a las medidas de control y fiscalización del correcto desempeño de la administración fiscal, a los procedimientos tributarios de liquidación, a la mecanización de la función financiera, etc.

Fines de la actividad financiera

• Finalidad Fiscal o Neutralismo estatal

  Para la obtención exclusiva de recursos. La actividad financiera no es un fin en sí mismo, sino que es un instrumento que sirve como condición indispensable para el desarrollo de otras actividades del Estado.

• Finalidad Extrafiscal o Intervencionismo estatal

  Busca obtener recursos y perseguir finalidades de naturaleza económica o social de manera de satisfacer directamente las necesidades públicas.

• Neutralismo

  Según esta teoría económica, el gasto público no tiene otro sentido y efecto que el de atender las necesidades del Estado (defensa de fronteras ante ataques exteriores, seguridad interna, educación y justicia). La única finalidad del recurso público es proporcionar a las arcas estatales los fondos necesarios para que el Estado cubra las necesidades primordiales, reservando todas las demás actividades a la iniciativa privada. En el campo económico, el Estado debía abstenerse de intervenir y dejar actuar libremente la actividad privada.

  Sus premisas

  • Los gastos públicos debían ser reducidos al mínimo, como consecuencia lógica de la limitación de las funciones del Estado.
  • Debía existir equilibrio presupuestario, esto se da cuando los ingresos y los egresos totalizan sumas iguales.

Intervencionismo

La realidad económica y social posterior a la primera guerra mundial nos llevó al intervencionismo social, que se realizó de diferentes maneras:

1. Utilizando medidas coactivas en el mercado mediante control de precios y salarios.
2. Actuando el Estado directamente en las actividades económicas, regulando mecanismos económicos mediante medidas financieras tales como política monetaria, de comercio exterior, de explotaciones, políticas de control de monopolios.

Metas fundamentales

Se propone el objetivo de lograr plena ocupación, evitando el fenómeno del paro tanto de mano de obra como de factores de producción.

• Mejor distribución de riquezas.
• Acelerar el crecimiento.
• Ejercer acción en el ciclo económico, para evitar crisis cíclicas y desarrollar políticas compensadoras.

DERECHO TRIBUTARIO

Concepto

El derecho tributario, también conocido como derecho fiscal, es una rama del derecho público, parte especial del derecho financiero y que estudia el conjunto de normas jurídicas a través de las cuales el Estado regula su poder tributario con el propósito de obtener de los particulares ingresos que sirvan para sufragar el gasto público en aras del bien común. El derecho tributario es un conjunto de normas que regulan los tributos en sus distintos aspectos. Es el conjunto de normas que regulan el sistema impositivo.

Subdivisiones

• Derecho constitucional tributario

  Estudia las normas fundamentales que disciplinan el ejercicio del poder tributario, también se ocupa de la delimitación y coordinación de poderes tributarios entre las distintas esferas estatales en los países con régimen federal de gobierno.

• Derecho tributario material

  Contiene las normas sustanciales relativas en general a la obligación tributaria. Estudia cómo nace la obligación de pagar tributos y cómo se extingue esa obligación.

• Derecho tributario formal

  Estudia todo lo concerniente a la aplicación de la norma material al caso concreto en sus diferentes aspectos.

• Derecho procesal tributario

  Contiene las normas que regulan las controversias de todo tipo que se plantean entre el fisco y los sujetos pasivos.

• Derecho penal tributario

  Regula jurídicamente lo concerniente a las infracciones fiscales y sus sanciones.

• Derecho internacional tributario

  Estudia las normas que corresponde aplicar en los casos en que diversas soberanías entran en contacto para evitar problemas de doble imposición y coordinar métodos que eviten la evasión internacional.

Autonomía

Existen posiciones divergentes sobre el punto. Principales posturas sostenidas:

• Subordinación al derecho financiero

  La tesis niega todo tipo de autonomía al derecho tributario, porque lo subordina al derecho financiero.

• Subordinación al derecho administrativo

  Esta corriente doctrinal comprende a quienes piensan que el derecho tributario es una rama del derecho administrativo; se acepta que el derecho tributario sea estudiado independientemente del derecho administrativo, pero la subordinación exige que supletoriamente, y ante la falta de normas expresas tributarias sobre algún punto, se recurra obligatoriamente a los conceptos, ideas e instituciones del derecho administrativo.

• Autonomía científica del derecho tributario

  Dentro de esta corriente doctrinal, incluimos a quienes consideran al derecho tributario material o sustantivo, tanto didáctica como científicamente autónomo.

• Subordinación al derecho privado

  Por último, nos encontramos ante quienes afirman que el derecho tributario no ha logrado desprenderse del derecho privado, lo cual sucede porque el concepto más importante del derecho tributario, que es la obligación tributaria, se asemeja a la obligación de derecho privado, diferenciándose por el objeto de una y otra.

• Nuestra tesis sobre la autonomía del derecho tributario

  Se puede hablar de una autonomía didáctica y funcional del derecho tributario, pues constituye un conjunto de normas jurídicas dotadas de homogeneidad que funciona concatenado a un grupo orgánico y singularizado que a su vez está unido a todo el sistema jurídico. Su singularismo normativo le permite tener sus propios conceptos e instituciones o utilizar los de otras normas del derecho asignándoles un significado diferente.

Fuentes del derecho tributario

Las fuentes del derecho tributario son los tributos:

• Impuestos

  Es el tributo exigido por el Estado a quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como generadoras de obligaciones tributarias (hechos imponibles), situaciones estas ajenas a toda concreta acción gubernamental vinculada a los pagadores.

• Tasas

  Son prestaciones tributarias exigidas a quienes de alguna manera afecta o beneficia una actividad estatal.

• Contribuciones especiales

  Son tributos en razón de beneficios individuales o de grupos sociales derivados de la realización de obras o gastos públicos o de especiales actividades del Estado.

  • Contribuciones por mejoras.
  • Contribuciones parafiscales.

Principios

La ciencia de la hacienda ha analizado expresamente cuáles son los principios ideales aplicables para distribuir la carga del tributo entre los componentes de la comunidad, por ejemplo, los de capacidad contributiva, contraprestación, beneficio, indemnización, expropiación, gratitud, onerosidad, etc. Nos interesa considerar el que modernamente ha tomado terreno como principio fundamental en la distribución de la carga impositiva, o sea, el de la capacidad contributiva, entendida como aptitud económica de los miembros de una comunidad para contribuir a la cobertura de los gastos públicos. La adopción de este criterio responde a exigencias de “razonabilidad” y de “justicia”. Estos valores imponen que sea la capacidad contributiva de los miembros de la comunidad, la magnitud sobre la cual se establezca la cuantía de los pagos impositivos. Dicha cuantía debe ser fijada por el legislador mediante la ponderación de todas aquellas circunstancias que tornen equitativa la participación de los ciudadanos en la cobertura del gasto público.

• Equidad

  Cada persona debe contribuir al logro del bienestar general. La equidad o la justicia tributaria está relacionada con la capacidad contributiva. Hechos reveladores de esta capacidad contributiva son: el nivel de vida, propiedades muebles e inmuebles que posea, ingresos o rentas que perciba.

• Deseabilidad de sus efectos económicos

  Un efecto deseado de la tributación puede ser la neutralidad económica, es decir, que la transferencia del recurso del sector privado hacia el Estado no provoque ningún cambio en la economía.

• Instrumentalidad

  Se trata de establecer tributos que sean instrumentados administrativa y legalmente.

Validez temporal y espacial

La cuestión de vigencia y aplicación de las leyes financieras en el tiempo sufre complicaciones por la tendencia estatal a conferirles alcance retroactivo, afectando interés individual y violando muchas veces principios de justicia y equidad. La determinación del momento a partir del cual son obligatorias, por lo común no ofrece mayor problema porque usualmente cada ley consigna expresamente la fecha de entrada en vigencia. Si no lo hiciera, sería aplicación de la norma del art. 2 del código civil, en virtud de la cual “si no designa tiempo, será obligatorias después de los ochos días siguientes”.

En cuanto a la cesación de los efectos de la ley, pueden señalarse:

• Expiración del término de vigencia previsto en la propia ley.
• Derogación expresa por el legislador.
• Derogación tácita por promulgación de una nueva disposición legislativa incompatible con la primera o por sanción de una nueva ley que regula la materia disciplinada por otra anterior.

Cabe señalar que existe una norma financiera con término de vigencia fijo e inalterable: la ley del presupuesto; siendo anual por disposición constitucional art. 75. Inc. 8, C.N., el legislador no puede alterar su duración; además el art. 1 párrafo tercero, del decreto – ley 23.354/56 modificado por la ley 16.662 (ley de contabilidad), establecía que el año financiero determinante del ejercicio, comenzaba el 1 de enero y terminaba el 31 de diciembre, pudiendo prolongarse a los fines de la continuidad de los servicios solamente en caso de no haberse sancionado el nuevo presupuesto. El código civil establece que las leyes se aplican desde su vigencia, a las consecuencias de las relaciones jurídicas existentes. Agrega que las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, salvo disposición en contrario. Pero, en ningún caso pueden afectar derechos amparados por garantías constitucionales. En este sentido hay coincidencia, en que no puede haber impuesto sin ley, y esta debe ser preexistente.

Validez de la ley tributaria en el espacio

Principio de territorialidad de las leyes: cada Estado tiene amplias facultades para gravar todas las situaciones imponibles situadas bajo su poder de imperio, dentro de los límites territoriales sometidos a la soberanía del Estado. Art 1 cc: Las leyes son obligatorias para todos los que habitan el territorio de la República, sean ciudadanos o extranjeros, domiciliados o transeúntes. También es posible que el Estado grave a sus nacionales, residentes o domiciliados por las riquezas obtenidas fuera del territorio del país.

Interpretación de la norma tributaria

Se interpreta una ley cuando se descubre su sentido y alcance. Corresponde al intérprete determinar qué quiso decir la norma y en qué casos resulta aplicable.

• Método literal

  Se limita a declarar el alcance, manifiesto e indubitable que surge de las palabras empleadas en la ley sin restringir ni ampliar su alcance. Cada palabra legislativa es analizada de acuerdo a la gramática, la etimología, la sinonimia y todo otro método de estudio del lenguaje. En materia tributaria, utilizar este método es insuficiente y puede llevar a conclusiones erróneas porque el legislador no siempre es un técnico en la materia y puede suceder que la terminología empleada no sea la adecuada a la realidad que se quiso legislar.

• Método lógico

  Pretende resolver cuál es el espíritu de la norma. La base de la interpretación es que la ley forma parte de un conjunto armónico, por lo cual no puede ser analizada por sí sola, sino relacionada con las disposiciones que forman toda la legislación de un país. En materia tributaria, la corte suprema nacional ha dicho reiteradamente que las normas deben ser entendidas computando la totalidad de los preceptos que la integran.

• Método histórico

  Sostiene que se debe desentrañar el pensamiento del legislador. Para ello hay que atender todas las circunstancias que rodearon el momento de la sanción de la ley. Esta es criticada en materia tributaria. Se dice que la tributación se caracteriza por su movilidad, y que no se puede interpretar las normas según el pensamiento del legislador cuando la ciencia tributaria está en evolución constante.

• Método evolutivo

  Reconoce la realidad de esta crítica y afirma que no se puede enfrentar una nueva necesidad de la vida con reglas jurídicas nacidas con autoridad a las condiciones sociales, económicas, políticas y éticas. El principio de legalidad es una valla para este método. No se puede, por ejemplo, por vía de la interpretación evolutiva, modificar aspectos fundamentales de la obligación tributaria, y especialmente el hecho imponible.

CODIFICACIÓN DEL DERECHO TRIBUTARIO

Estado actual

• Legislación Nacional

  En la República Argentina tenemos la ley de Procedimiento Tributario Nacional Nº 11683, que contiene todas las normas que hacen a la parte general y materia que rige en materia impositiva.

• Códigos Fiscales Provinciales

  En las provincias, tenemos Códigos Fiscales, donde hay una parte general en la cual se encuentran todas las normas que se aplican a todos los impuestos fiscales y una parte especial con el articulado para cada impuesto.

Organización Jurídica

• La Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal.
• Existen 3 niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal.
• Las provincias conservan el poder no delegado a la Nación.

La Nación puede

• Establecer impuestos internos (IVA) y externos (aduaneros).
• Imponer contribuciones directas, a título de excepción y por tiempo indeterminado.

UNIDAD II:

GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS

GASTO PÚBLICO

Concepto

Son gastos públicos las operaciones dinerarias que realiza el Estado, en virtud de ley, para cumplir con la satisfacción de las necesidades públicas.

Características esenciales

• Erogaciones dinerarias

  Utilizamos tales expresiones porque el gasto público siempre consiste en el empleo de bienes evaluables pecuniariamente, que en la época actual de la economía monetaria se identifican con el dinero.

• Efectuadas por el Estado

  Tomamos el término en sentido amplio y comprendemos todas las sumas que por cualquier concepto salen del tesoro público y consisten en empleos de riqueza. Puede tratarse de gastos para la administración pública propiamente dicha o para entidades descentralizadas estatales, siempre que tales erogaciones, en una u otra forma, incidan sobre las finanzas del Estado y deban ser solventadas mediante la recurrencia a sus ingresos.

• En virtud de ley

  En los Estados de derecho rige el principio de legalidad en cuanto al gasto, es decir, no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice.

• Para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de las necesidades públicas

  Idealmente, la erogación estatal debe ser congruente con los fines de interés público asignados al Estado (la satisfacción de necesidades públicas).

Evolución

La evolución del concepto muestra que el gasto público, por sí solo y con prescindencia de la financiación de servicios públicos, significa un importante factor de redistribución del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilidad económica, de incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión.

• Para los hacendistas clásicos

  El Estado es un mero consumidor de bienes, los gastos públicos constituyen una absorción de una parte de esos bienes que están a disposición del país.

• Para las concepciones modernas

  El Estado no es un consumidor, sino un redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en el abismo sin fondo, sino que son devueltas íntegramente al circuito económico.

Efectos económicos

Para darse cuenta de los efectos que produce el gasto público debe considerarse lo importante que resulta el volumen de los gastos con relación al producto bruto interno (PBI). El gasto público suele exceder largamente el 30% del PBI, semejante magnitud tiene influencia sobre la economía. Cualquier modificación en su cuantía tiene inevitable efecto económico; también la tiene cualquier modificación de los diversos elementos que integran el gasto. Los efectos de los gastos públicos no se limitan al impacto momentáneo que pueden percibirse en la economía. Tiene efectos secundarios que amplían su acción económica creando, en la misma medida, gastos y producciones, así como interacciones de intercambio. Los efectos económicos dependen en gran medida de la naturaleza de los gastos que se realizan o se aumentan. No obstante, las consideraciones precedentes tienen un alto grado de relatividad, ya que la política financiera depende de las circunstancias particulares de cada economía y del estado o coyuntura en que esta se encuentre. Al advertir las diferencias de situaciones y de resultado entre los distintos países, el estudio del efecto de los gastos se ha tornado más complejo. De estas modernas investigaciones se desprende que para poder efectuar una correcta y adecuada elección de gastos públicos se hace necesario tener en cuenta los siguientes factores:

• La estructura económica, es decir, si se trata de una economía desarrollada o aún en desarrollo.
• Su estado o coyuntura, o sea, un estado de recesión o un estado de expansión.
• Los medios o recursos con los cuales se habrán de financiar tales gastos. Teniendo en cuenta otros factores se sabrá cuáles son las políticas de gastos adecuadas para producir los efectos deseados en la economía.

Causas de crecimiento

Según la clasificación efectuada por Griziotti, se debían distinguir las causas aparentes, lo que equivale a decir que es ficticia y, en consecuencia, deja de ser una auténtica causa. Algo similar ocurre con las causas relativas, que se hallan compensadas en sí mismas puesto que los aumentos de los gastos ocurren paralelamente al crecimiento de los recursos. Lo que realmente interesa es examinar las auténticas, es decir, las causas reales.

• Gastos militares

  Una de las primeras causas del aumento experimentado ha sido la guerra en general, y especialmente, las dos guerras mundiales. Los gastos bélicos no terminaron con el fin de la contienda armada, pues experimentaron una segunda etapa de servicios y concesiones a los veteranos. Las guerras habitúan a los contribuyentes a pagar impuestos elevados y es raro que los presupuestos posteriores a ellas vuelvan a los niveles antiguos.

• Prosperidad del sistema económico

  A medida que el sistema económico va adquiriendo niveles más elevados de producción, sus recursos se encauzan menos en las industrias primarias (extractivas) y secundarias (fabricación y comercio), y más aún en servicios.

• Urbanización

  El aumento de la población en las ciudades es una causa del aumento. Es un hecho generalmente conocido que ciertas funciones ciudadanas, como es la protección policiaca y la organización de las ciudades por municipio, se ajustan a la regla de aumentar los gastos, y el resultado siempre es una elevación de estos.

• Desarrollo de la democracia

  Esta forma de gobierno tiende a la liberalidad en los gastos porque a veces no se puede prescindir de la presión de grupos o sectores con influencia política que satisfacen sus intereses particulares a costa del presupuesto del Estado, no de los gobernantes que realizan obras pensando solo en los votos.

• Ayuda a zonas subdesarrolladas

  En los últimos tiempos ha surgido en el mundo occidental la necesidad imperiosa de combatir la miseria en el propio país ayudando a sus regiones más atrasadas. Incluso, y por razones éticas, hay que auxiliar a los países indigentes.

• Aumento de los costos

  El incremento considerable de costo de los bienes y servicios incide considerablemente en los presupuestos públicos, aparte de que el progreso técnico determina gastos antes desconocidos.

• Burocracia

  El Estado debe contar con un cuerpo de funcionarios altamente responsables y conscientes de sus funciones que son indispensables para mantener un buen nivel en la prestación de los servicios estatales. Estos funcionarios deben gozar de un status económico y social adecuado. Nada tiene que ver con la burocracia, que es uno de los peores males del Estado moderno. La burocracia actúa a través de una maraña de regulaciones y procedimientos superabundantes, y cuya única justificación es el incremento del número de empleados estatales. Esta burocracia ahoga el cuerpo social y es un importante factor de crecimiento perjudicial del gasto público, por lo cual debe intentarse al menos, revertir la tendencia a su incremento.

CLASIFICACIÓN

Son múltiples los criterios de clasificación, se los divide en:

• Gastos en especie y en moneda

  Según el instrumento de pago con que ha sido efectuado.

• Interiores o exteriores

  Según el lugar en que se han efectuado, ya sea dentro o fuera de las fronteras del país.

• Gastos personales

  Son los que pagan en concepto de sueldos y remuneraciones del personal.

• Gastos reales

  Cuando se emplean para la adquisición de bienes.

• Gastos ordinarios

  Cuando atienden al normal desenvolvimiento del país.

• Gastos extraordinarios

  Son los que deben hacer frente a situaciones imprevistas.

Clasificaciones que modernamente se consideran las más importantes.

• Criterio jurídico-administrativo

  Las legislaciones son proclives a realizar distinciones entre los gastos públicos. Las principales:

  • Jurisdiccional o institucional

    Atiende a la estructura organizativa del Estado y expone las distintas unidades institucionales que efectuarán el presupuesto. Cada unidad institucional se denomina jurisdicción y comprende cada uno de los poderes integrantes de la estructura administrativa y de sus respectivas dependencias. También se asigna el carácter de jurisdicción a las erogaciones correspondientes al servicio de la deuda pública y a las obligaciones a cargo del tesoro.

  • Por finalidades y funciones

    Los gastos pueden ser distribuidos según la necesidad a cuya satisfacción tienden o al fin del Estado que pretenden llevar. Esta clasificación es muy aceptada en los presupuestos modernos porque permite identificar con mayor claridad la orientación seguida por el Estado y el tipo de necesidades que prefiere atender prioritariamente.

  • Por la constancia o la permanencia del gasto

    Según el primer criterio son gastos fijos los que no dependen de una mayor actividad o de que aumente el rendimiento de los entes dedicados a la prestación de servicios divisibles; son gastos variables los directamente vinculados con la mayor actividad o producción. Según la permanencia, son gastos fijos los repetidos de un ejercicio a otro con un monto prácticamente invariable; son gastos variables los que sufren alteraciones notorias en su monto o tienen carácter extraordinario, apareciendo en algunos ejercicios y faltando en otros.

Criterio económico

La doctrina financiera del liberalismo clásico distinguió entre gastos públicos ordinarios y extraordinarios:

• Los gastos ordinarios

  Eran los corrientes y habituales. Su misión era atender el normal desenvolvimiento del país asegurando los derechos individuales de sus habitantes. Estos gastos no podían suspenderse y debían repetirse todos los años.

• Los gastos extraordinarios

  Surgían ante situaciones imprevistas y excepcionales. Un requisito básico de esta distinción era la exigencia de que los empréstitos solo se utilizaran para cubrir situaciones de emergencia y nunca para solventar gastos corrientes. Al entrar en decadencia las ideas liberales, tomó cuerpo el intervencionismo, Kelsen y sus seguidores, que consideró inválida la clasificación por errores conceptuales y carencia de precisión. Pero cuando retornaron las ideas liberales, volvió a tener vigencia, que al ser recogida por la legislación moderna se atemperó en su vaguedad. Se los caracterizó doctrinariamente de la siguiente manera:

  • Gastos públicos ordinarios

    Son las erogaciones habituales o normales de la administración, es decir, las reiteradas en el curso de los ejercicios financieros de la hacienda.

  • Gastos públicos extraordinarios

    Son las erogaciones destinadas a satisfacer necesidades imprevistas, excepcionales, eventuales o contingentes, no repetidas con regularidad en los distintos ejercicios de la hacienda.

En nuestro país, las disposiciones más modernas en materia presupuestaria contienen una clasificación de gastos públicos por su fuente de financiamiento que tiene en cuenta la diferencia entre gasto ordinario y extraordinario.

La vieja clasificación ha retomado vigencia cuando es adoptada normativamente y se otorga validez a principios atinentes a una administración ordenada. Por eso la actual noción de diferenciar gastos ordinarios y extraordinarios es más parecida a la que distingue entre gasto de funcionamiento y gasto de inversión.

Otra clasificación, con criterio económico, divide a los gastos en gastos de servicio y gastos de transferencia. En el primer caso, se cambia el dinero del gasto por un servicio prestado o una cosa comprada, mientras que en el segundo caso no hay contraprestación alguna y el propósito de esta erogación es exclusivamente promocional o redistributivo.

También suelen clasificarse los gastos en productivos o improductivos. Los primeros serían aquellos que elevan el rendimiento global de la economía, mientras que los segundos no tienen esa cualidad.

• Finalidad

  Superada la noción de que el gasto público tiene como única finalidad la de solventar el ejercicio de funciones tradicionales del Estado, se observa que los gastos públicos pueden tener diversas finalidades. Algunos gastos tienen finalidades puramente doctrinarias y no cumplen con el requisito básico de satisfacer reales necesidades colectivas. Existen gastos con finalidad social, y por último, otros gastos tienen una finalidad económica como aquellos gastos públicos que tienden a la regulación o incentivamiento de la economía general o sectorial. Dentro del campo económico, la política de gastos públicos tiene como finalidad incrementar el producto social y los ingresos nacionales hasta llegar, dentro de las posibilidades de la economía, a su nivel máximo.

Limitaciones

El problema de establecer límites al gasto público es más político que económico. Resulta difícil fijar la real utilidad de fórmulas rígidas de limitación estableciendo, por ejemplo, determinada proporción del gasto en relación con la renta nacional o el producto bruto interno. Económicamente nada impide que los gastos públicos alcancen el 100 por ciento de la renta nacional, como ocurre con algunos países socialistas donde el Estado toma a su cargo la actividad económica. Los autores modernos sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta aquel límite en que la ventaja social de ellos compensa con los inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso nacional. Se ha elaborado un concepto que se llama Utilidad Social Máxima y puede enunciarse aproximadamente así: El Estado deberá ampliar los gastos hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de los gastos se vea compensada por el inconveniente social de un aumento correspondiente de las exacciones públicas. Otros autores como Gangemi, piensan que, de ordinario, los entes públicos no pueden superar un cierto límite en la expansión del gasto, límite que se impone ante la posibilidad de agravar la presión tributaria y por las necesidades de no crear una presión inflacionista. Es necesario tener presente el equilibrio entre actividades económicas y actividades financieras. El autor francés Duverger dice que al hablar de límites, muchos confunden gastos públicos con cargas públicas, lo cual es un error, ya que no todos los gastos públicos son cargas públicas, dado que el individuo paga las imposiciones pero recibe contraprestaciones por medio de los servicios que le presta el Estado. Sostiene que ciertos gastos deben limitarse y ellos son los de mera administración, los gastos improductivos de transferencia, y las situaciones onerosas del Estado con respecto a aquellas actividades que resultan menos gravosas en manos de particulares. Según Clark, cuando los impuestos de una nación ascienden a más de una cuarta parte del ingreso nacional, el resultado será inexorablemente inflacionario.

El gasto público en el derecho positivo argentino

El gasto público está regulado, en el orden nacional por la llamada ley de contabilidad pública y presenta las siguientes características:

• El presupuesto considera al gasto público en 2 secciones:

• Primera sección

  Denominada presupuesto de gastos, comprende los que derivan del normal desenvolvimiento de los servicios en el ejercicio y el servicio de la deuda pública. Deben ser financiados con rentas generales.

• Segunda sección

  Comprende el incremento patrimonial derivado de adquisición de bienes de uso y producción y de la ejecución del plan anual de obras y trabajos públicos.

Para financiar estos gastos se utilizan recursos provenientes del uso de crédito, contribuciones especiales, ventas de bienes patrimoniales y la parte de rentas generales que se destinan a ese fin.

• Tanto los gastos públicos como los recursos deben figurar separadamente y por su importe íntegro.
• En cuanto a la agrupación de los gastos según los órganos y destinos, clasificación administrativa, se dividen en anexos, incisos, ítems y partidas.
• La ley de presupuesto debe fijar un crédito global de emergencia para el refuerzo de las partidas que hayan resultado insuficientes, fondos de reserva, con exclusión de las que se refieren a gastos de personal y de ejecución de obras y trabajos públicos. Art. 5.
• En cuanto a obras y trabajos públicos, el presupuesto fija la suma máxima a invertir en el ejercicio, estableciendo el importe global para cada necesidad y su distribución por jurisdicción territorial.
• No todos los gastos a realizar durante el período son autorizados en forma anual y específica por el presupuesto. Así tenemos:

• Erogaciones que son autorizadas por leyes especiales. Estas leyes se consideran complementarias al presupuesto, art. 16, y deben determinar el recurso con que se cubrirá la erogación. Art. 15.
• Determinadas obras públicas deben realizarse en un período mayor al año, por lo que se autorizan planes que abarcan varios períodos sucesivos. Art. 8 y 10.
• Ante ciertas situaciones excepcionales, el Poder Ejecutivo puede realizar erogaciones sin autorización legislativa previa, aunque con la obligación de dar cuentas en el mismo acto al Congreso. Tales situaciones excepcionales son las que se mencionan en el art. 6 y 23 de la CN, intervención a las provincias y estados de sitio, erogaciones imprevistas para cumplir leyes electorales y cumplimiento de sentencias judiciales firmes.

• Los gastos públicos tienen determinados procedimientos de ejecución, regulados por los art. 19 y siguientes en la ley citada.
• También está expresamente contemplado por la ley art. 72 y 55, el procedimiento de control de los gastos públicos.

Recursos públicos

Concepto

En términos generales, puede decirse que los recursos públicos son los ingresos en la tesorería del Estado, cualquiera que sea su naturaleza económica y jurídica.

Clasificación

• Clasificación económica

  • Recursos ordinarios

    Son todos los percibidos por el Estado en forma regular y continua, como por ejemplo los impuestos que se recaudan periódicamente.

  • Recursos extraordinarios

    Son aquellos excepcionales y ocasionales que carecen de la regularidad de los anteriores. Como por ejemplo, los impuestos patrimoniales “por una única vez”.

Una clasificación económica importante es la que clasifica:

• Recursos efectivos

  Importan un ingreso de dinero para el Estado sin que se produzca una salida patrimonial equivalente; no originan una transferencia correlativa de los bienes patrimoniales.

• Recursos no efectivos

  Son entradas para el Estado compensadas por una salida patrimonial.

• Clasificación por su origen

  • Originarios

    Son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de diversos tipos de actividades productivas realizadas por aquel (Estado).

  • Derivados

    Son los que las entidades públicas se procuran mediante contribuciones provenientes de la economía de los individuos pertenecientes a la comunidad.

• Clasificación por rubros

  • Recursos corrientes

    Estos se dividen en tributarios, descubriéndose allí los diferentes gravámenes e incluso los aportes de la previsión social, y no tributarios, entre los cuales se consignan rentas, utilidades, tarifas, etc.

  • Recursos de capital

    Se consideran tales a los siguientes:

    • Venta de activos fijos con el consiguiente detalle de los bienes de que se trata.
    • El reembolso de préstamos, distinguiendo de los efectuados por el sector público y el sector privado.
    • El uso del crédito, dentro de este ítem se sitúan la colocación de títulos públicos y otras medidas derivadas de la utilización de empréstitos.
    • Remanentes de ejercicios anteriores, están comprendidos aquí los sobrantes por recursos de ejercicios anteriores y derivados de economía de inversión.

  • Recursos financieros

    Son los adelantos otorgados a proveedores y contratistas en ejercicios anteriores, y las contribuciones de la administración nacional, incluyéndose entre este rubro los aportes para financiar erogaciones corrientes, de capital y otras erogaciones diferentes.

Recursos tributarios

Concepto

La mayor parte de los ingresos con los cuales los países no colectivistas cubren sus erogaciones, proviene de las detracciones coactivas de riqueza denominadas “tributos”.

Clasificación

• Impuesto

  Donde obtienen su mayor fuente de ingreso. Podemos definir como “aquella prestación dineraria exigida por el Estado a aquellos sujetos que se encuentran en situaciones descritas como hechos imponibles”.

• Tasas

  Aquellos tributos creados por ley en los cuales el particular se ve obligado al cumplimiento de una prestación dineraria a cambio de una actividad estatal divisible.

• Contribuciones especiales

  Son los tributos que el Estado cobra por la realización de una obra pública o una actividad estatal que produce beneficios reales o potenciales a los particulares. Puede clasificarse:

  • Contribuciones por mejoras.
  • Contribuciones parafiscales.

Principios

La ciencia de la hacienda ha analizado expresamente cuáles son los principios ideales aplicables para distribuir la carga del tributo entre los componentes de la comunidad, por ejemplo, los de capacidad contributiva, contraprestación, beneficio, indemnización, expropiación, gratitud, onerosidad, etc. Nos interesa considerar el que modernamente ha tomado terreno como principio fundamental en la distribución de la carga impositiva, o sea, el de la capacidad contributiva, entendida como aptitud económica de los miembros de una comunidad para contribuir a la cobertura de los gastos públicos. La adopción de este criterio responde a exigencias de “razonabilidad” y de “justicia”. Estos valores imponen que sea la capacidad contributiva de los miembros de la comunidad, la magnitud sobre la cual se establezca la cuantía de los pagos impositivos. Dicha cuantía debe ser fijada por el legislador mediante la ponderación de todas aquellas circunstancias que tornen equitativa la participación de los ciudadanos en la cobertura del gasto público.

• Equidad

  Cada persona debe contribuir al logro del bienestar general. La equidad o la justicia tributaria está relacionada con la capacidad contributiva. Hechos reveladores de esta capacidad contributiva son: el nivel de vida, propiedades muebles e inmuebles que posea, ingresos o rentas que perciba.

• Deseabilidad de sus efectos económicos

  Un efecto deseado de la tributación puede ser la neutralidad económica, es decir, que la transferencia del recurso del sector privado hacia el Estado no provoque ningún cambio en la economía.

• Instrumentalidad

  Se trata de establecer tributos que sean instrumentados administrativa y legalmente.

Otros recursos

• Recursos patrimoniales

  Ingresos que el Estado obtiene de los bienes de dominio público y del dominio privado.

  • Bienes de dominio público

    El Estado posee bienes destinados al disfrute de toda la comunidad, y que son utilizados por sus componentes en forma directa y general. Surgen por causas naturales (ríos) o artificiales (calles).

  • Bienes de dominio privado

    El Estado posee, además, otros bienes que pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por algún tipo de contratación. Por lo tanto, son bienes generalmente enajenables y sujetos a los efectos de la prescripción.

• Recursos monetarios

  El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde al Estado moderno, constituye también una forma de obtener ingresos. Su significación es indudable si se tiene en cuenta que mediante la moneda el Estado regula y controla directamente el intercambio de bienes y servicios y las transacciones públicas y privadas en general. El emisionismo monetario puede ser considerado desde dos puntos de vista:

  • Como regulador económico

    Desde este aspecto, el papel de la emisión es fundamental, por cuanto la existencia de medios de pago debe estar en concreta proporción al volumen de los bienes y servicios disponibles en una economía nacional. Si ese volumen aumentara permaneciendo invariada la masa monetaria, se producirían distorsiones de precios perjudiciales a la producción y ello conduciría a una reducción de los bienes a disposición de los consumidores, aparte de otras consecuencias indeseables. Es decir, los medios de pago deben aumentar al mismo tiempo que se incrementa el volumen producido de bienes y servicios a pagar.

  • Como medio de obtener ingresos

    Ello ocurre cuando el Estado cubre su déficit presupuestario con la emisión de papel moneda.

  Pero utilizar el emisionismo con tal finalidad constituye un elemento de presión inflacionaria. Y en la medida en que la emisión provoque inflación, produce efectos de un tributo injusto para la comunidad y perjudicial para el Estado.

  Lo primero, porque la medida monetaria provocadora de inflación económica es una carga que soporta la comunidad pero inequitativamente distribuida. Unos pocos se benefician, otros neutralizan sus efectos y una gran mayoría sufre el peso de la desorganización de la moneda con mayor intensidad.

  Pero también esto perjudica al Estado porque los aumentos de precios incrementan los gastos públicos. Ante ello se hace necesario lograr nuevos ingresos, pero como estos no alcanzan debe incrementarse la emisión monetaria. Eso, a su vez, ocasiona nuevos aumentos de gastos públicos, y sigue así un círculo vicioso que hace crecer la espiral inflacionista.

  En consecuencia, la emisión de moneda con fin fiscal solo se justifica en casos extremos y si la necesidad pública lo requiere en forma absoluta. En otras palabras: la impresión de billetes será utilizada como último recurso y una vez agotadas las demás fuentes de ingresos públicos.

• Recursos del crédito público

  Las finanzas tradicionales concebían el empréstito como un recurso extraordinario, al cual solo debía recurrirse en circunstancias excepcionales. La teoría moderna se orienta hacia la idea de que es un recurso que nada tiene de anormal, y que no puede estar rígidamente limitado a circunstancias excepcionales. Los recursos emanados del crédito público tienen limitaciones como cualquier recurso, pero estos límites no dependen de que los gastos a financiar sean ordinarios o extraordinarios, sino por razones de política financiera.

BOLILLA 3

EL PRESUPUESTO

Concepto

Es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos últimos para un período futuro determinado que generalmente es de un año. En materia financiera, los Estados modernos tienen una actividad planificada en forma precisa, el conjunto de sus gastos y sus recursos es previsto con adelanto, generalmente para un año, según un cuadro detallado que tiene carácter obligatorio. Ningún gasto puede ser efectuado ni ningún ingreso percibido fuera de los incluidos en el plan. Este programa financiero anual es lo que se denomina presupuesto.

Naturaleza jurídica

En los Estados modernos, el presupuesto adopta la forma de una ley, y en consecuencia, para su elaboración, deben cumplirse todos los requisitos exigidos por la Constitución y la legislación general de los respectivos países. Se discute doctrinariamente si el presupuesto es una ley solo formal, sin contenido material, o si se trata, por el contrario, de una ley perfecta con plenos efectos jurídicos. La mayoría se inclina por la primera, mientras que otros autores están en la segunda posición. Aceptando que fuera válida la distinción entre LEY MATERIAL y LEY FORMAL y tomando como base el significado que se atribuye a tales expresiones, el hecho de que la ley presupuestaria sea solo una ley formal o que contenga normas sustanciales creadoras de reglas jurídicas generales o especiales, depende del alcance o limitaciones que cada país asigne a la ley de presupuesto. En nuestro país, concordamos con la corriente que asigna al presupuesto el carácter de ley formal. Con respecto a los recursos, el presupuesto solo los calcula, pero no los crea. En cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene normas sustanciales, se limita a autorizarlos, sin obligar por ello al Poder Ejecutivo a realizarlos. La única obligación del Poder Ejecutivo consiste en no sobrepasar el límite máximo autorizado por la ley, ya que ese es justamente el objetivo del presupuesto. Por otra parte, el decreto-ley 23.354/56 (art. 18) tiene establecido: “La ley de presupuesto no incluirá disposiciones de carácter orgánico ni derogatorias o modificatorias de leyes en vigor”. Esta ley tiene el claro propósito de limitar el presupuesto a su función formal de acto gubernamental, cuyo objetivo es autorizar los gastos a realizar en el próximo año, y a calcular los recursos probables con que se solventarán esos gastos. Desde otro punto de vista, puede sostenerse que el presupuesto es un plan de gobierno, ya que es la expresión de un programa político manifestado en un actuar futuro. Es un plan de administración.

Principios generales

• PERIODICIDAD

  Este principio designa el término de aplicación de un presupuesto. Conforme al criterio clásico debe ser anual, y no necesita ser votado más que una sola vez para todo el año financiero. Para ese período es que se calculan y autorizan los gastos y se estiman los recursos que los cubrirán. Cuando se habla de periodicidad no significa que deba coincidir con el año calendario. En Argentina, el año financiero siempre había coincidido con el año calendario, y es el método al cual se retornó luego de que el sistema de fijar el período entre el 1º de noviembre y el 31 de octubre presentara inconvenientes. De tal manera se cumple el mandato constitucional de fijar anualmente el presupuesto de la Nación. La Constitución no establece que el período financiero tiene que coincidir con el año calendario, pero tampoco se opone. La regla en estudio tiene diferente alcance según se refiera a gastos o recursos:

  • Para los gastos

    El principio es de aplicación directa, las autorizaciones para gastar votadas por el Poder Legislativo caducan con el vencimiento del año financiero para el cual se fijaron. Según sea la naturaleza, la aplicación de la regla de anualidad tiene efectos diferentes. Para los gastos facultativos, la caducidad anual afecta al gasto en sí; para los gastos obligatorios, el compromiso resulta de la ley o del contrato, y es anterior al momento de la ejecución del presupuesto, los efectos de la caducidad se hacen sentir sobre el pago.

  • Respecto de los recursos

    Solo tiene importancia para la renovación periódica de los gastos y no para los recursos.

• UNIDAD

  Uno de los principios tradicionales del presupuesto exige que todos los gastos y recursos del Estado, sean reunidos o agrupados en un único presupuesto. Si bien esta regla fue fruto de elaboración doctrinal, tuvo mucha aceptación en virtud de sus ventajas, consistentes en poder apreciar el presupuesto en su conjunto, permitiendo el debido control presupuestario, y dificultar las maniobras de disimular economías y ocultar gastos en presupuestos y CUENTAS ESPECIALES. Este principio ha sufrido perjuicios al evolucionar el concepto de la acción estatal y al ampliarse sus funciones al campo económico-social. De allí que resulte imposible reunir en un solo documento actividades diferentes y heterogéneas entre sí. En nuestro país, el presupuesto se confecciona siguiendo en líneas generales el principio de unidad. Se ha aceptado en alguna medida las nuevas tendencias, al dividirse el presupuesto en dos secciones distintas, una en la cual se agrupan los gastos de funcionamiento o de operación y otra que agrupa los gastos de inversión o capital. En la primera están los gastos derivados del normal desenvolvimiento de los servicios estatales y los servicios de la deuda pública. En la segunda sección se hallan los gastos que incrementan el patrimonio nacional mediante la adquisición de bienes de uso o producción; ambas son integrantes de un presupuesto general único.

• UNIVERSALIDAD

  Según este principio, no puede haber compensación entre gasto y recursos, es decir que tanto unos como otros deben figurar consignados por su importe bruto sin extraer saldos netos. Sin embargo, la evolución del Estado ha conducido a poner en duda la utilidad de esta regla en lo concerniente a actividades industriales y comerciales realizadas por empresas estatales. Se cree conveniente prescindir del principio de universalidad y trasladar al presupuesto únicamente el saldo neto, ya sea positivo o negativo. En nuestro régimen presupuestario nacional, en principio, se adopta el principio de universalidad. Art. 2 decreto-ley 23.354. Pese a ello, se admite la derogación del principio en lo que respecta a las entidades que desarrollan actividades industriales y comerciales, estableciendo que únicamente se computarán en el presupuesto general los aportes para cubrir los déficit de explotación, es decir, gastos negativos netos. Art. 4 decreto-ley 23.354.

• ESPECIALIDAD

  Significa que la autorización parlamentaria de los gastos no se da en forma global, sino que se concede en forma detallada para cada crédito. Las modernas doctrinas en la materia sostienen que debe limitarse este principio. El presupuesto no puede ampliar una función orientadora de la economía en función de un plan o programa de acción. Esa acción es obstaculizada por el excesivo detallismo presupuestario.

• NO AFECTACIÓN DE RECURSOS

  Tiene por objeto que determinados recursos no se utilicen para la atención de gastos determinados, esto es, que no tengan una AFECTACIÓN ESPECIAL, sino que ingresen en rentas generales, de modo tal que todos los ingresos entren en un fondo común y sirvan para financiar todas las erogaciones. Esta regla es adoptada en nuestra ley de contabilidad nacional en lo que respecta a los gastos de funcionamiento, pero en la realidad existen numerosos e importantes recursos afectados en forma especial. No obstante, la doctrina moderna se inclina a favor del principio de no afectación de recursos y, en consecuencia, se pronuncia en contra de tales afectaciones especiales.

• CONCEPCIONES CLÁSICAS Y MODERNAS

  • Teorías clásicas

    El déficit presupuestario representa serios peligros para los Estados:

    • Bancarrota

      Si para conjurar el déficit el gobierno ha recurrido a los empréstitos, era muy posible que se produjese la bancarrota. Al tener que amortizar los empréstitos, aumentaban los gastos en los presupuestos posteriores, de lo cual surgía un déficit y la necesidad de recurrir a nuevos empréstitos. Pero podía el Estado verse obligado a renunciar al pago de intereses y amortización del capital, situación que se conoce con el nombre de bancarrota.

    • Inflación

      Consideraban también que existía como peligro en todo déficit la inflación. El Estado encuentra medios de pago imprimiendo nuevos billetes, aumentaba el número de medios de pago sin aumentar el número de bienes consumibles. Se deprecia el valor real del dinero, aumentaban los precios, y ello a su vez aumentaba el monto de los gastos públicos, incrementándose el déficit. Se hace necesaria nuevas emisiones y se produce la llamada ESPIRAL INFLACIONARIA.

  • Teorías modernas

    Piensan que esos peligros han sido exagerados. Tanto si se ha recurrido al empréstito como a la emisión, si las sumas obtenidas son empleadas en inversiones productivas que incrementan la producción general del país, se produce el efecto llamado MULTIPLICADOR DE LA INVERSIÓN. Se han elaborado teorías al respecto:

    • Teoría del déficit sistemático

      Sostiene que si se produce una situación deficitaria, el Estado puede cubrir el déficit con empréstitos, al aumentar la renta nacional, crece el rendimiento fiscal y el peso real de la deuda disminuye. Tampoco ven un peligro tan grave en la inflación. Como se efectúan inversiones productivas, se incrementa la producción de los bienes consumibles, de manera tal que se compensa el incremento del circulante, y en esa forma los precios no aumentan. No obstante, debe reconocerse que el déficit presupuestario es un instrumento financiero delicado y de cuidadosa aplicación. Hay conciencia doctrinal en que dos límites, por lo menos, deben siempre respetarse:

      • El déficit no debe ser permanente. La función del déficit solo consiste en poner en marcha una economía estancada.
      • El déficit no debe ser cuantitativamente exagerado. El aumento de los gastos públicos debe efectuarse en proporción aproximada a los factores de producción desocupados que deben reintegrarse al sistema económico.

EQUILIBRIO DEL PRESUPUESTO

Déficit y Superávit

Un presupuesto es equilibrado cuando durante su vigencia gastos y recursos totalizan sumas iguales, es deficitario cuando los gastos exceden a los recursos y tiene superávit cuando queda un remanente positivo, es decir, cuando los recursos son superiores a los gastos. A su vez, el déficit es de caja cuando se produce en el transcurso de un mismo ejercicio financiero como consecuencia de la falta de fondos en la tesorería. Es material cuando el presupuesto es sancionado de antemano con déficit, y déficit financiero aquel que surge a posteriori, una vez cerrado el ejercicio. El superávit es raro, habiéndose producido en otras épocas en naciones desarrolladas. Siendo en ese entonces combatido por los teóricos, se planteaban problemas derivados del destino de esos excedentes y, por otra parte, si los recursos eran mayores que los gastos, los ciudadanos estaban soportando una carga fiscal superior a la correspondiente. Los problemas de equilibrio más importantes de la actividad se refieren al déficit, y la mayor parte de las referencias que constantemente recibimos sobre el tema PRESUPUESTO versan sobre su déficit.

MODERNAS CONCEPCIONES PRESUPUESTARIAS

• Presupuestos múltiples

  Las nuevas concepciones creen necesario que exista por lo menos dos presupuestos con contenido diverso, aunque estén comprendidos en un solo instrumento.

  • Presupuesto de explotación u operación

    Comprende los gastos normales para el funcionamiento de la administración y la atención de los servicios a su cargo, las cargas permanentes de la administración, el servicio de la deuda pública y los gastos de conservación de los bienes patrimoniales.

  • Presupuesto de capital o de inversión

    Se incluyen aquellos conceptos que se incorporan al patrimonio del Estado que incrementan su capital. Es decir que los criterios de regularidad y productividad de las teorías tradicionales se sustituyen por el de finalidad de los gastos. Lo que interesa es el objetivo que el gobierno procura obtener mediante esos gastos.

• Presupuestos funcionales

  Consiste en reemplazar la tradicional especificación detallada de gastos (principio de especialidad) por un régimen de asignaciones globales. En este método, no se presta atención a la utilización de las partidas presupuestarias, sino al control de la eficacia de los servicios de la administración pública.

• Presupuesto por programas

  Método que consiste en el perfeccionamiento del anterior. Esta técnica consiste en que cada una de las grandes funciones del Estado agrupa los gastos según programas o planes a realizar y según las actividades concretas que deben cumplirse para ejecutar los programas. Conforme a la técnica de elaboración presupuestaria, se entiende por programa al instrumento destinado a cumplir las funciones del Estado, por el cual se establece un objetivo. Se distinguen dos grupos:

  • Los que ponen énfasis en el funcionamiento

    O sea, los referidos a la prestación de servicios públicos.

  • Los que ponen énfasis en la inversión

    Los referidos a obras y trabajos públicos.

  Este método ha comenzado a aplicarse en nuestro país, tanto en la esfera nacional como en las esferas provinciales.

UNIDAD N°4

DINÁMICA DEL PRESUPUESTO

PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO

Se acepta actualmente que la preparación del presupuesto corresponde al Poder Ejecutivo, y el sistema norteamericano de preparación por el Poder Legislativo solo tiene valor como antecedente histórico, ya que fue reformado en 1921, y desde entonces en ese país, como sucede en el resto de países del mundo, la iniciativa en tal materia corresponde al Ejecutivo. Según las diversas modalidades de preparación del proyecto presupuestario por parte del Ejecutivo, el papel recae en uno u otro miembro de ese poder. En la República Argentina, la responsabilidad de la preparación presupuestaria recae solo sobre el Presidente como jefe del Poder Ejecutivo (art. 12, ley de contabilidad). El órgano específico de preparación es el Ministerio de Economía. En este Ministerio se centralizan las estimaciones y cálculos de las diversas dependencias estatales, considerándose todas estas estimaciones luego en conjunto. Con estos, se elabora el proyecto que es sometido a la consideración del Presidente de la Nación. En uno o varios acuerdos de ministros se examina el proyecto, y una vez redactado en forma definitiva, se remite al Congreso para su sanción, acompañado de un mensaje explicativo. Como los problemas de preparación presupuestaria son arduos y complejos, se ha creado un organismo especializado, denominado Oficina Nacional del Presupuesto (decreto-ley 6190/63), que cumple las delicadas tareas de elaboración del presupuesto.

SANCIÓN Y PROMULGACIÓN

Así como se reconoce al Poder Ejecutivo la facultad de preparar el presupuesto, también es unánime que en los Estados de derecho y en épocas de normalidad constitucional, su sanción corresponde al Poder Legislativo (arts. 68 a 73, Constitución Nacional). Nuestra Constitución Nacional no establece en cuál de las cámaras que constituyen el Congreso debe iniciarse la consideración del proyecto, pero ello está resuelto por el art. 12 [de la ley de contabilidad] que dispone que el proyecto debe ser remitido a la Cámara de Diputados, que actuará como cámara de origen. Según la misma ley, el Ejecutivo debe remitir al Congreso el proyecto antes del 15 de septiembre de cada año (ley 16.662). Si no lo hace, la Cámara de Diputados debe iniciar la consideración del asunto tomando como anteproyecto el presupuesto en vigencia. Tiene por objeto evitar que por omisión del Ejecutivo se generen dificultades serias para el país. Existen dos sistemas en cuanto al procedimiento de consideración del presupuesto: La mayoría de los países establecen que el Poder Legislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo. El sistema inglés: el parlamento solo puede aceptar o rechazar en bloque el proyecto, sin poder establecer modificaciones. En lo que respecta al primer sistema, se encuentran, por lo general, limitaciones para evitar abusos del Congreso atinentes especialmente al incremento de gastos. En algunos países, estas limitaciones están contenidas en la Constitución; en otros casos, los límites derivan de leyes ajenas a la Constitución (caso de la República Argentina). En nuestro país, la ley de contabilidad establece que toda ley que autorice erogaciones debe determinar el recurso correspondiente (art. 15, ley de contabilidad), y que en el presupuesto no pueden incluirse disposiciones ajenas a él (art. 18, ley de contabilidad). Una vez sancionado, el presupuesto pasa, como todas las leyes, al Poder Ejecutivo para su aprobación y promulgación (art. 69, Constitución Nacional). Si el Presidente no observa lo sancionado en el plazo de diez días, el presupuesto se considera aprobado y adquiere fuerza obligatoria (art. 70, Constitución Nacional).

Duración del Presupuesto

El afianzamiento de esta práctica surgió de la circunstancia de que el plazo de un año no es arbitrario, sino representativo de una unidad de tiempo natural, y corresponde a la medida normal de las previsiones humanas. De tal manera, aunque jurídicamente subsista el presupuesto anual, en la práctica sus disposiciones cubren un período de tiempo más prolongado. En nuestro país, la Constitución Nacional establece expresamente la anualidad en el art. 75, inc. 8. Conforme a lo dispuesto por la ley 16.662, de 1965, el año financiero coincide con el año calendario, es decir, comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre.

EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

Una vez en vigencia legal, el presupuesto comienza la fase de su ejecución, tanto en cuanto a los gastos como a los recursos.

EJECUCIÓN EN MATERIA DE GASTOS. ETAPAS

Las etapas de la ejecución dentro de nuestro régimen legal y según las tendencias modernas son cinco:

• Orden de disposición de fondos

  Una vez en vigencia legal el presupuesto, el Poder Ejecutivo debe dictar una orden de disposición de fondos para cada jurisdicción, hasta el importe de los créditos otorgados en favor de los respectivos directores generales de administración o funcionarios que hagan sus veces. Mediante esta norma, el Poder Ejecutivo emite una sola orden de disposición en favor de los funcionarios correspondientes, quienes quedan facultados para disponer de los fondos concedidos a sus áreas de acción por el presupuesto. Este sistema evita el burocrático trámite anterior, según el cual cada entrega de fondos a acreedores del Estado o a agentes de la administración, requería orden escrita del Presidente de la Nación, refrendada por el ministro respectivo.

• Compromiso

  Una vez puestos los fondos a disposición de los jefes de servicios administrativos, estos se hallan en condiciones de llevar a cabo las erogaciones previstas en el presupuesto, pero antes de realizar el gasto, este debe comprometerse. El ‘compromiso’ es el acto por el cual se afecta el gasto al crédito pertinente autorizado por el presupuesto. Es una medida de orden interno administrativo que produce el efecto de inmovilizar el importe respectivo, a fin de que no pueda utilizarse para fines diversos de los previstos en el presupuesto. La doctrina habla de autolimitación (Ingreso) o de auto embargo (Bielsa), ya que una vez comprometido el gasto, los fondos quedan imputados a él, con prohibición para el ejecutor de darle otro destino.

• Devengamiento

  • Liquidación

    La erogación calculada a los efectos del compromiso, se torna concreta y fija mediante la liquidación, acto a través del cual se establece con exactitud la suma de dinero a pagar. Es decir, se constituye la deuda líquida. En ciertos casos la liquidez ya existe en el momento del compromiso; en otros, el importe exacto solo puede determinarse con posterioridad a esa operación, una vez cumplidas las prestaciones o realizados los servicios.

  • Libramiento

    El libramiento consiste en la emisión de orden o mandato de pago para que la Tesorería General haga efectivas las erogaciones comprometidas y liquidadas.

    El libramiento puede ser de pago directo a terceros, o de entrega de fondos a los propios libradores para que realicen los pagos correspondientes.

  • Pago

    El pago es el acto por el cual la Tesorería hace efectivo el importe de la orden de pago. El tesorero no es un ejecutor ciego de la orden de pago, sino que obligatoriamente debe examinarla para comprobar si ha sido correctamente emitida. Es decir que dicho funcionario asume el carácter de verificador de la regularidad jurídica del libramiento, estando comprometida su responsabilidad. Si el documento no reúne las formalidades legales, la Tesorería tiene la obligación de rehusar el pago.

EJECUCIÓN EN MATERIA DE RECURSOS

La diversidad de recursos del Estado, y su distinto régimen de percepción. No siendo del caso estudiar en esta oportunidad el régimen jurídico de determinación y recaudación de los diversos ingresos estatales. Solo cabe recordar la norma del art. 19 de la ley de contabilidad nacional, según la cual se atribuye a los agentes competentes designados por el Poder Ejecutivo la recaudación en las oficinas, tiempo y forma que determinen las leyes y reglamentos de las entradas de cada ejercicio.

CONTROL DEL PRESUPUESTO. SISTEMAS

El control de la ejecución del presupuesto tiene principalmente una finalidad técnico-legal, vinculada a la comprobación sistemática de la regularidad en el cumplimiento de los actos de gestión y el adecuado manejo de los fondos públicos. Existen sistemas de control en los diversos países: el legislativo o tipo inglés y el jurisdiccional o tipo francés. A estos se agrega un tercer sistema, practicado en la Unión Soviética, en la cual existe un control de tipo partidario practicado por el partido comunista.

Sistema legislativo

En Inglaterra, el control del presupuesto lo realiza directamente el parlamento, pero ello es solo en principio, ya que la complejidad de tareas obliga en la práctica a delegar la función en otros organismos.

Sistema jurisdiccional

El sistema francés se basa en una «Corte de Cuentas», independiente del Poder Ejecutivo, con funciones jurisdiccionales. Además existen organismos administrativos que practican el control interno y subsiste el control final ejercido por el parlamento.

CONTROL PRESUPUESTARIO EN LA ARGENTINA

Conforme al orden nacional (decreto-ley 23.354/56), que en principio sigue la doctrina francesa de un Tribunal de Cuentas, el control es administrativo, jurisdiccional y parlamentario. A su vez, el control administrativo se divide en control interno y externo.

CONTROL ADMINISTRATIVO INTERNO

Consiste en el registro de las operaciones económico-financieras, mediante una contabilidad central. Se denomina interno, porque es efectuado por la propia administración por intermedio de la Contaduría General de la Nación. Dependiente del Ministerio de Economía, actúa en la faz preventiva y durante la ejecución del presupuesto, ejerciendo funciones controladoras aunque limitadas, ya que las principales funciones de este tipo corresponden al Tribunal de Cuentas.

CONTROL ADMINISTRATIVO EXTERNO. TRIBUNAL DE CUENTAS

El Tribunal de Cuentas de la Nación, creado por decreto-ley 23.354/56, lleva el control externo de la marcha general de la administración nacional. A este efecto, el Tribunal debe analizar los actos administrativos de carácter financiero, observándolos dentro de los sesenta días de su conocimiento cuando contraríen o violen disposiciones legales o reglamentarias. En caso de formularse observación, se comunica al organismo de origen y se suspende el cumplimiento del acto objetado. Sin embargo, el Presidente puede insistir en el acto, bajo su exclusiva responsabilidad, en cuyo caso el acto impugnado se ejecuta y debe comunicar inmediatamente al Congreso su observación y la insistencia del Ejecutivo, acompañando copia de los antecedentes del caso. El control ejercido por el Tribunal de Cuentas es sobre la legalidad de los actos, tanto desde el punto de vista formal como sustancial. Debe limitarse a examinar si los actos son acordes con las disposiciones legales o reglamentarias vigentes, sin poder entrar al análisis de la política financiera del gobierno.

CONTROL JURISDICCIONAL

Es también ejercido por el Tribunal de Cuentas, y alcanza a todos los agentes de la administración nacional y a los estipendiarios del Estado, desarrollándose mediante dos formas:

El juicio de cuentas

Se lleva a cabo contra los agentes, organismos, o personal que tiene a su cargo el manejo de los bienes del Estado, así como contra los terceros que tomen injerencia en tal función. Están obligados a rendir cuentas de su gestión ante el Tribunal, el cual las examina y, en caso de no aprobarlas, formula los reparos correspondientes. Así se inicia el juicio de cuentas, que finaliza con la sentencia fundada del Tribunal, aprobando o rechazando total o parcialmente la cuenta, pudiendo en este último caso aplicar sanciones.

El juicio de responsabilidad

Tiene por objeto investigar circunstancias ajenas a rendiciones de cuentas, que causen o puedan causar perjuicios económicos al Estado, estableciendo la responsabilidad en que pudieran haber incurrido los estipendiarios. Son estipendiarios aquellos que reciben del Estado remuneraciones o de cualquier naturaleza. Cuando existan denuncias de irregularidades, o cuando el Tribunal adquiera la convicción de la existencia de ellas, el juicio se inicia con un sumario a cargo del organismo del cual depende el responsable, realizándose en ese sumario todas las diligencias conducentes al esclarecimiento de los hechos. El sumario se eleva al Tribunal de Cuentas. Una vez tramitado el juicio, el Tribunal dicta resolución fundada, absolviendo o condenando al acusado. Las irregularidades que pueden dar origen al juicio de responsabilidad deben estar concretamente referidas a la recepción o utilización errónea o indebida de los estipendios. Tanto en el juicio de cuentas como de responsabilidad, las sentencias pueden ser objeto de recursos de revisión ante el propio Tribunal, o pueden los interesados iniciar demanda ordinaria contra la Nación, solicitando la devolución de lo pagado o la declaración de ilegitimidad del cargo formulado en su contra.

CONTROL PARLAMENTARIO

El Poder Legislativo tiene la facultad de control que le otorga el art. 75, inc. 8, de la Constitución Nacional («aprobar o desechar la cuenta de inversión»), una vez realizado el ejercicio y a los efectos de comprobar si las disposiciones presupuestarias sancionadas han sido respetadas por el Poder Ejecutivo. En la práctica, este control es muy dificultoso atento a la magnitud y complejidad del presupuesto. De allí que en algunos países se haya creado organismos dependientes del parlamento, que controlan el presupuesto durante su ejecución. Nuestro régimen legal en el orden nacional faculta al parlamento a realizar este control mientras se ejecuta el presupuesto, al disponer el art. 87 del decreto-ley 23.354/56 que el Tribunal de Cuentas debe comunicar inmediatamente al Congreso los actos observados.

CIERRE DEL EJERCICIO.

SISTEMAS

La complejidad de las funciones estatales torna imposible comprender todas las operaciones presupuestarias (gastos y recursos) dentro del lapso de tiempo que lo comprende. Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos a determinado ejercicio presupuestario: el presupuesto de caja o de gestión y el presupuesto de competencia.

Presupuesto de caja o de gestión

En el presupuesto de caja se consideran únicamente los ingresos y erogaciones efectivamente realizados durante el período presupuestario. Según este sistema, las cuentas se cierran indefectiblemente al término del año financiero y, por lo tanto, no puede haber ‘residuo’. Lo que no se cobró o pagó durante el año pasa al ejercicio siguiente.

Presupuesto de competencia

En el presupuesto de competencia se computan los ingresos y gastos originados en el período presupuestario, con prescindencia del momento en que se hacen efectivos. Las cuentas no cierran al finalizarse el año, pues deben quedar pendientes hasta que se liquidan las operaciones comprometidas. El ‘residuo’ que resulte al final del año se imputa al mismo ejercicio en lugar de pasar al siguiente, y se fija un período de tiempo adicional para que se contabilice.

El sistema argentino, establecido por el decreto-ley 23.354/56, es de caja en cuanto a los recursos, dado que estos se contabilizan en el momento en que se perciben materialmente y no cuando se devengan. En cuanto a los gastos se adopta un sistema que Giuliano Fonrouge llama de ‘competencia atemperada’. Se contabilizan en el período en que son comprometidas y no materializadas. A su vez, esos gastos comprometidos, pero sin libramiento durante el ejercicio, no pasan al ejercicio siguiente, sino que se mantienen en una ‘cuenta de residuos pasivos’. A esta cuenta se imputan los libramientos posteriores, y perime a los dos años del cierre de cada ejercicio.