Derecho Administrativo Guatemalteco: Estructura y Funcionamiento del Estado
1. Administración Pública en Guatemala
a. Ámbito Jurídico de la Administración Pública (Estudio Constitucional y en Leyes Ordinarias)
La Administración Pública se desenvuelve dentro de un ordenamiento jurídico que va desde la Constitución Política de la República de Guatemala, la cual ocupa el primer lugar dentro de la pirámide jerárquica. Dentro de ella se encuentra estructurado todo el Estado y sus organismos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), y casi la totalidad de órganos administrativos (entidades descentralizadas y autónomas). La Constitución nos da la estructura y el funcionamiento de los mismos, además de la estructura y funcionamiento de los Organismos de Estado. La Constitución regula otros órganos administrativos, como la Procuraduría de los Derechos Humanos, la Universidad de San Carlos, la Contraloría General de Cuentas, el Ministerio Público, etc.
También como fuente importante del Derecho Administrativo encontramos la Ley Ordinaria, la cual tiene gran importancia, pues en ella se encuentra enmarcada la Competencia Administrativa.
La Ley Orgánica es otra fuente importante del Derecho Administrativo y es en la que se encuentra creado un órgano administrativo y la competencia general del mismo.
El Reglamento también es una fuente importante porque en él encontramos los procedimientos a los cuales se tiene que someter la Administración Pública para su actuar.
Los Convenios y Tratados Internacionales regulan muchas de las funciones que desarrolla la Administración Pública.
La Administración Pública en sí debe someter su actuación estrictamente a la ley y, fundamentalmente, a los principios de legalidad y juridicidad. Los órganos administrativos no pueden actuar arbitrariamente, pues su actuación debe estar enmarcada dentro de los límites que la misma ley les otorga. Los Órganos de la Administración tienen como finalidad el Bienestar Común, utilizando para ello el servicio público.
En conclusión, se puede decir que la Administración Pública debe quedar sometida a la Ley, como ya lo mencionamos anteriormente. La ley nos otorga, entre otras, la competencia y la estructura de los órganos.
b. Sistema de Gobierno en Guatemala
Sistema Parlamentario:
Es producto de la Revolución Francesa y es un sistema típico de los países europeos.
- Dentro de este sistema se encuentran divididas las funciones generales del Gobierno: por un lado, existe el Rey o Monarca, que se encarga de la función política como Jefe de Estado; y por otro, un Primer Ministro o Presidente del Consejo de Ministros, que es el encargado de la Administración Pública y depende del Parlamento.
- Los Ministros son nombrados por el Parlamento a propuesta del Primer Ministro y pueden ser interpelados, pues el órgano administrativo que nombra tiene el derecho de revisar la actuación del nombrado.
Sistema Presidencialista:
Es de doble función que debe cumplir el Gobierno, concentrándose en una sola persona, que es el Presidente de la República; es decir, se concentra en él la función política y la administrativa.
Las Secretarías de Estado no son órganos con competencia, sino que actúan a nivel de asesoría del Presidente, por ser este quien toma las decisiones. Para los secretarios no existe la interpelación.
Básicamente, el sistema guatemalteco es presidencialista, pero con características del parlamentarismo. Como ya se indicó anteriormente, se puede decir que nuestro régimen de Gobierno es un sistema mixto, por tener características de ambos regímenes: es semiparlamentario y semipresidencialista.
Se origina a raíz del surgimiento del presidencialismo en los Estados Unidos. Cabe señalar que nuestro régimen está profundamente influenciado por los creadores de ese sistema, los Estados Unidos, debido al poderío económico e ideológico que tiene esa nación y que en gran medida influye sobre los países latinoamericanos.
Es de considerar que el sistema presidencialista es un sistema ya adoptado tradicionalmente en Guatemala y debe ser fortalecido, sin influir en las competencias de los otros organismos del Estado. Sin embargo, debe existir una colaboración armónica entre ellos y no una intervención de un organismo a otro, para no crear una separación absoluta entre los organismos.
Regulación Legal del Presidente de la República
Artículo 182. CPRG. Presidencia de la República e integración del Organismo Ejecutivo.
El Presidente de la República es el Jefe del Estado de Guatemala y ejerce las funciones de representar la unidad nacional y velar por los intereses de toda la población de la República.
El Presidente de la República, juntamente con los ministros, viceministros y demás funcionarios dependientes, integran el Organismo Ejecutivo y tienen vedado favorecer a partido político alguno.
Atribuciones:
Ver Artículo 183 de la CPRG, Funciones del Presidente de la República.
Deberes:
Jurídicamente, el deber constituye el impulso que motiva la realización de un acto, cuya conciencia es inminente a la necesidad de su realización y al constreñimiento que implica el imperativo de la norma.
Es un conjunto de asuntos que deben ser regidos por una persona ligada con el Estado por la obligación del Derecho Público de servirle. Suelen confundirse las funciones con los deberes del Presidente de la República; sin embargo, dentro de las funciones reguladas por la Constitución Política, existen deberes que debe cumplir el Presidente. La función pública del Estado está regulada en el Artículo 154 de la CPRG.
Actividad Política del Presidente:
Se ejerce como Jefe del Estado y constituye la unidad nacional. Esto significa que la actividad que desarrolla el Estado, a través de sus organismos y de sus funcionarios, es la protección de la persona y el deber de garantizar el bienestar de todos los guatemaltecos.
Actividad Administrativa del Presidente:
Es la que desarrolla el Presidente de la República como Jefe y Superior jerárquico de la Administración Pública, por medio de sus Ministros, Viceministros, Directores Generales, Gobernadores, etc. También la desarrolla a través del Consejo de Ministros.
Responsabilidades:
En el caso del Presidente, este tiene una doble responsabilidad: en primer lugar, como Jefe de Estado, su responsabilidad es de tipo político; y en segundo lugar, como Jefe y Superior Jerárquico de la Administración Pública, su responsabilidad es de tipo administrativo.
Sustitución Presidencial:
Estos sistemas se encuentran contenidos en los Artículos 187, 188 y 189 de la Constitución Política.
Gabinete Presidencial:
Lo constituyen los múltiples funcionarios que el Presidente nombra para el ejercicio de su mandato constitucional. En este se encuentran los Órganos Asesores que debe conformar el Presidente para las diferentes áreas técnicas y científicas que se desarrollan dentro del Gobierno.
La Vicepresidencia
Origen de la Vicepresidencia:
Figura especial del Régimen Presidencialista, es un funcionario de sustitución y suplencia del Presidente. La Constitución le da mayor participación al tomar decisiones en el Consejo de Ministros, lo que antes no se hacía.
La existencia de este funcionario es para que el Ejecutivo no se quede acéfalo por alguna ausencia temporal o definitiva del Titular. Sin embargo, la actual Constitución ya le da al Vicepresidente una responsabilidad al momento que es parte de un órgano administrativo que toma decisiones como lo es el Consejo de Ministros.
Regulación Legal:
Ver Artículos 190, 191 y 192 de la CPRG.
Atribuciones:
Ver Artículo 191 de la CPRG.
Deberes:
Actividad política y administrativa.
Responsabilidades:
Las dos responsabilidades más importantes son cuando participa con voz y voto en el Consejo de Ministros y cuando sustituye al Presidente, haciendo la observación de que las funciones que desempeña en ese momento son las del cargo que asume (Presidente).
Sustitución de la Vicepresidencia:
Artículo 192 de la CPRG. Será electo por el Congreso de una terna que proponga el Presidente.
2. Consejo de Ministros
Integración del Órgano Administrativo
Regulación Constitucional
Funciones
Responsabilidades
3. Viceministros
Regulación Constitucional
Funciones
Responsabilidades
4. Ley del Organismo Ejecutivo
c. Decreto 114-97 del Congreso de la República. Ley del Organismo Ejecutivo.
Regulación Legal
Funciones
Atribuciones
Impugnación de sus actos
d. Direcciones Generales
Responsabilidad
Impugnaciones a Resoluciones Administrativas (Revocatoria y Reposición)
5. Entidades y Órganos de Consulta y de Control Político-Jurídico
Son aquellos encargados de aconsejar, asesorar u opinar sobre los procedimientos, resoluciones y actos que la administración ejecutiva debe emitir.
Surgen como producto de la labor que tiene que desarrollar la Administración, pues los órganos administrativos ejercen funciones especializadas donde requieren que especialistas en las distintas disciplinas de la ciencia y la técnica se encuentren presentes a efecto de asesorar a los ejecutivos.
Clasificación:
Las más importantes son:
- La Consulta Jurídica: Consiste principalmente en la asesoría o consejo que proviene a través del dictamen jurídico, con la finalidad de que el órgano ejecutivo, al dictar sus resoluciones o actos, se apegue a las normas legales vigentes. Se desarrolla especialmente por los abogados adscritos a la Procuraduría General de la Nación.
- La Consulta Técnica: Es la desarrollada por personas versadas en materias especializadas de la ciencia y la técnica, y en buena medida son la base para el desarrollo de las instituciones. Se lleva a cabo por personas que tienen la atribución de aconsejar al órgano ejecutivo a efecto de que las resoluciones administrativas se apeguen estrictamente a normas técnicas.
- La Consulta Política: Es la que se desarrolla por personas especializadas en política, en acciones de gobierno, para que estas sean aplicadas para el bienestar general.
Atribuciones:
Son básicamente la de asesorar o aconsejar, a través del dictamen, a los órganos ejecutivos antes de que estos emitan una resolución administrativa, emitiendo para ello los dictámenes obligatorios, facultativos y vinculantes.
Fundamento Legal:
Se encuentra regulada en diversidad de leyes, pero específicamente su regulación legal está en la Constitución y en el Decreto 512, Ley de la Procuraduría General de la Nación.
b. El Ministerio Público
La Constitución Política, a través de las Reformas Constitucionales sometidas a Consulta Popular, separa las dos funciones que estaban ejercidas por una sola institución: por un lado, la Fiscalía General (contenida en el Decreto 40-94) y por el otro, la Procuraduría General de la Nación (con el Decreto 512).
Atribuciones y Fundamento Legal
Asesorías Técnicas:
Son las encargadas de emitir opinión en lo relativo a las distintas disciplinas de la ciencia y de la técnica. Estas tienen gran importancia dentro de la Administración Pública, pues dentro de las actividades que desarrolla la misma, se encuentran la mayoría de disciplinas, tanto técnicas como científicas en general.
Asesorías Jurídicas:
Como ya se explicó, se refieren a asesorar y aconsejar al funcionario público ejecutivo en cuanto a aspectos legales y aplicación de leyes y reglamentos en los expedientes, donde debe haber una decisión, un acto o una resolución administrativa. Se desarrollan a través del dictamen, dependiendo de la clase que sea: obligatorio, facultativo o vinculante.
c. La Contraloría General de Cuentas
Es una institución técnica, descentralizada, con funciones de fiscalización de los ingresos, egresos y, en general, de todo interés hacendario de los organismos del Estado, contratistas de obras públicas y de cualquier persona que, por delegación del Estado, invierta o administre fondos públicos. Ver Arts. 232, 233, 234 de la CPRG, la Ley del Tribunal y Contraloría de Cuentas.
Atribuciones y Fundamento Legal
d. El Procurador de los Derechos Humanos
El Procurador de los Derechos Humanos es un Comisario del Congreso de la República para la defensa de los Derechos Humanos que la Constitución garantiza, así como tiene facultades para la supervisión de la Administración Pública.
Tiene su origen en Suecia en el año de 1809, y se deriva de la palabra Imbud, que en sueco significa ‘representante’. En Guatemala, aparece como institución novedosa en la Constitución de 1985, siendo la Comisión de los Derechos Humanos del Congreso la que propone al pleno una terna para su elección (Art. 273 CPRG); dura en su cargo 5 años y puede ser reelecto.
El Procurador de los Derechos Humanos, de oficio o a instancia de parte, actuará con la debida diligencia para que, durante el régimen de excepción, se garanticen a plenitud los derechos fundamentales cuya vigencia no hubiere sido expresamente restringida. Para el cumplimiento de sus funciones, todos los días y horas son hábiles.