Derecho Ambiental: Marco Jurídico Internacional y Nacional, Fundamentos y Protección Legal
Módulo 2: El Derecho Ambiental en el Marco Jurídico Internacional y Nacional
4. El Derecho Ambiental en el marco jurídico internacional
4.1 El daño ambiental y el Derecho Internacional
La característica central del Derecho Internacional es su supranacionalidad, y su razón de ser obedece al particular bien jurídico tutelado por este derecho, que está constituido por los recursos naturales. La idea de conservar algunos recursos naturales de valor internacional nace junto con el surgimiento de la ecología como ciencia.
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4.2 El PNUMA (Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente)
El Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) surge como resultado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de Estocolmo en 1972. «Por el contrario, con un conocimiento más profundo y una acción más prudente, podemos conseguir para nosotros y para nuestra posteridad unas condiciones de vida mejores en un medio más en consonancia con las necesidades y aspiraciones del hombre.» (Naciones Unidas, 1972, http://goo.gl/sY754u).
El PNUMA actúa como catalizador, defensor, educador y facilitador para promover el uso sensato y el desarrollo sostenible del medio ambiente global. (Naciones Unidas, s.f., http://goo.gl/235uK).
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El PNUMA es la principal autoridad mundial en el área ambiental.
- Dirige y alienta asociaciones para proteger el medio ambiente.
- Promueve conocimientos científicos e información sobre el tema ambiental.
4.3 La Conferencia de Río
Entre los objetivos más importantes de la conferencia, se encontraban los siguientes:
- Examinar los cambios en el medio ambiente desde la conferencia de Estocolmo.
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Más de 178 países participaron y como resultado se creó la Agenda 21 (o Programa 21), un plan de acción exhaustivo que habrá de ser adoptado universal, nacional y localmente por organizaciones del Sistema de Naciones Unidas, Gobiernos y Grupos Principales de cada zona en la cual el ser humano influya en el medio ambiente.
La convención entró en vigor en 1994. Los objetivos principales de la Cumbre de la Tierra se focalizaron en lograr:
- Un equilibrio justo entre las necesidades económicas, sociales y ambientales de las generaciones presentes y de las generaciones futuras y sentar las bases para una asociación.
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(Naciones Unidas, 1997, http://goo.gl/rrLw33). En el futuro, la Conferencia podrá adoptar disposiciones complementarias para proveer a las necesidades específicas de la convención. En opinión de los expertos, su negociación fue la más compleja y ambiciosa de cuantas negociaciones ambientales multilaterales se tenga memoria. Este esfuerzo representaría para los países industrializados una disminución cercana al 30 % en relación con el crecimiento esperado. Incorpora, además, tres importantes mecanismos económicos para facilitar y abaratar el cumplimiento de los compromisos de los países industrializados, permitiendo que efectúen parte de las acciones de mitigación del cambio climático en donde les resulte más barato hacerlo.
El Protocolo de Kyoto no representa la solución del cambio climático. Marca, sin embargo, un hito, y constituye el único
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instrumento internacional para hacer frente al cambio climático. La 14ª Conferencia de Poznan (COP 14) en diciembre de 2008. La importancia de este encuentro radica en la necesidad de afianzar el compromiso y continuar con acciones concretas para un futuro sustentable, calculando la cantidad de habitantes que habrá en 2050, a saber, cerca de 9000 millones de habitantes, para erradicar la pobreza y las emisiones de gases de efecto invernadero que han aumentado produciendo un cambio climático descontrolado.
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4.4 Tratados firmados en Río de Janeiro (O.N.G.)
4.4.1 Convención Marco sobre el Cambio Climático Global
Se denomina Convenio Marco porque sus principios deberán ser desarrollados por protocolos. Para su entrada en vigencia se requieren cincuenta ratificaciones.
Reitera los principios de Soberanía de los recursos naturales y de ALTERUM NON LAEDERE.
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4.4.2 Convenio sobre la Diversidad Biológica
Su objetivo:
- Conservar la biodiversidad;
- Posibilitar el uso sostenible del medio ambiente;
- Y repartir equitativamente los beneficios de sus componentes.
Estados Unidos se rehusó a firmar esta convención, por considerar que no se habían cubierto numerosos aspectos esenciales como:
- Propiedad Intelectual.
Para su entrada en vigencia se requieren treinta ratificaciones o accesiones. Al afianzarse la doctrina y el pensamiento ambiental, se observa que las acciones internacionales tratan de armonizar la economía con la protección de las especies y los ecosistemas.
Los acuerdos se orientan a las soluciones globalizadoras. Ellos son el principal instrumento de las políticas ambientales internacionales, regionales y bilaterales orientadas a los grandes acuerdos universales donde
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4.4.4 Planeamiento
Inmediatamente después de las dos grandes Conferencias Internacionales convocadas por las Naciones Unidas y sus Convenciones, se pone en marcha una serie de planteamientos sobre el medio ambiente referidos a determinados temas que hacen al ámbito común de los Estados:
- Cooperación entre los Estados en el campo del Ambiente.
- Responsabilidad Ambiental de los Estados frente al daño ambiental.
- Desarrollo Sustentable de las economías regionales y nacionales.
En esta fase, se consolidan las Organizaciones no Gubernamentales Internacionales como la WWF (Fondo Mundial para la Naturaleza) y Greenpeace.
4.4.5 Instrumentos y mecanismos jurídicos internacionales
En materia de instrumentos y mecanismos jurídicos internacionales que regulan la prevención y protección del ambiente, no podemos dejar de mencionar en primer término los Acuerdos y Tratados Internacionales que ponen de manifiesto la responsabilidad de los Estados ante la crisis ambiental y los daños causados por la utilización de prácticas
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contaminantes. Por supuesto, estos tratados no son en su mayoría de carácter obligatorio, pero los Estados Miembros que los suscriben tienen un plus especial que los lleva a tomar decisiones que sean coherentes con los acuerdos firmados. Pero esta instancia es posterior, dado que el verdadero objetivo de los Acuerdos Regionales, Bilaterales e Internacionales es que puedan regular sus propias situaciones de conflictos en el marco de foros y debates que permitan llevar a decisiones consensuadas y sustentables.
4.5 Cooperación regional y bilateral: breve reseña normativa
El Mercosur se constituyó como una unión aduanera, hecho que marcó cambios fundamentales para las economías de la región.
Mercosur e Integración Regional Ambiental
- El Tratado de Asunción de 1991 se refiere en su preámbulo a la “necesidad de la preservación del medio ambiente”1.
- En la cuenca del Plata, desde fines de la década de 1960, diversos Acuerdos entre Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay se refieren al control de la contaminación de sus aguas y a la preservación de las mismas. Similar consideración le cabe al Tratado Argentino Uruguayo sobre delimitación del Río de la Plata entre ambos países.
1 Preámbulo –Tratado de Asunción. Mercado Común del Sur.
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Otros acuerdos relevantes:
- Acuerdo de Cooperación en Materia de Medio Ambiente.
- Acuerdo de Cooperación Técnica.
- Memorando de Entendimientos sobre Integración Física.
- Protocolo de intenciones sobre Integración Energética.
Declaración de Santa Cruz de la Sierra – Bolivia, 1996.
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5. Tutela constitucional del ambiente
5.1 Introducción
Sin embargo, el criterio que resulta de esta discusión ha buscado la armonización de las normas estableciendo un ejercicio concurrente entre ambas jurisdicciones y apropiado del sistema de adhesión.
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5.3 La reforma constitucional de 1994
5.3.1 Nuevos Derechos y Garantías
La reforma constitucional de 1994 ha incorporado principios universalmente admitidos como derechos humanos en lo concerniente a la calidad de vida.
Es por ello que la tutela ambiental posee rango constitucional y forma parte de los llamados nuevos derechos y garantías.
El nuevo Código Civil y Comercial unificado es un código de derechos individuales y colectivos. El derecho procesal deberá acomodarse para contemplar herramientas eficaces de protección de estos derechos.
A continuación, se enumeran las normas específicas del nuevo Código sobre la materia ambiental:
Artículo 14 (Código Civil y Comercial): Derechos individuales y de incidencia colectiva.
En este Código se reconocen:
Art. 14. Congreso de la Nación Argentina.
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- Derechos individuales;
- Derechos de incidencia colectiva;
La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos individuales cuando pueda afectar al ambiente y a los derechos de incidencia colectiva en general.3
Artículo 18 (Código Civil y Comercial): Derechos de las comunidades indígenas.
Las comunidades indígenas reconocidas tienen derecho a la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan y de aquellas otras aptas y suficientes para el desarrollo humano según lo establezca la ley, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional.4
Sobre este artículo debemos mencionar el cambio sobre lo contenido en el anteproyecto. Tal como quedó aprobada la norma, reproduce el texto constitucional y deja, para una ley especial que a futuro el Poder Legislativo Nacional deberá sancionar, la regulación sobre estos derechos.
Artículo 240 (Código Civil y Comercial): Límites al ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes.
El ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes […] debe conformarse a las normas del derecho administrativo nacional y local dictadas en el interés público y no debe afectar el funcionamiento ni la sustentabilidad de los ecosistemas de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros, según los criterios previstos en la ley especial.5
3 Art. 14. Congreso de la Nación Argentina. 4 Art. 18. Congreso de la Nación Argentina. 5 Art. 240. Congreso de la Nación Argentina.
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En concurrencia con esta atribución legislativa fundamental, las provincias a través de sus legislaturas deben dictar las normas complementarias de aplicación en sus jurisdicciones a fin de hacer efectiva la protección constitucional adecuándose por ello a las particularidades de cada región y del desarrollo de las mismas.
5.4 Los intereses difusos y la tutela judicial del ambiente
Los intereses difusos se caracterizan por su alcance colectivo, se erigen respecto de situaciones que comparten una masa de sujetos en distintas escalas: local, regional y nacional.
Los intereses difusos tienen las siguientes características:
- Pluralidad de sujetos;
- Unidad de pretensión;
- Indiferencia en relación a los derechos subjetivos;
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Recordemos el Art. 14 del nuevo Código que reconoce los derechos colectivos.
5.5 Diversas técnicas de defensa de los intereses difusos
Entre las diversas técnicas de acceso a la jurisdicción para la defensa de los intereses difusos se pueden citar:
Técnicas de Instancia Pública: son los casos en los que actúa el representante o funcionarios públicos para ejercer este tipo de acciones como, por ejemplo, el Defensor del Pueblo.
5.6 Las vías procesales de acceso a la jurisdicción
5.6.1 La acción de amparo ambiental
La acción de amparo es un remedio procesal excepcional y subsidiario, siempre que no existiese otro medio judicial más idóneo en defensa de los derechos y garantías reconocidos por la constitución, un tratado o una ley.
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La Constitución Nacional, en su art. 43, dice:
Toda Persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro remedio judicial más idóneo, contra todo acto de autoridades públicas o particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley (…).
Por su parte, la constitución de la provincia de Buenos Aires concede la acción de amparo no sólo a favor de los particulares, sino también del Estado en sentido lato contra actos de la autoridad pública o particulares, cuando la conducta de los mismos afecte derechos individuales o colectivos, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta con excepción del Habeas Corpus, procediendo siempre que no puedan utilizarse los remedios ordinarios sin daño grave e irreparable.
Art. 43. Congreso de la Nación Argentina. Convención Constituyente. Art 20. Constitución de la Provincia de Buenos Aires. (Nota: El original decía Art 66 de La Rioja, pero el texto habla de Bs As. Se asume corrección contextual o se mantiene la referencia original si es un error del texto base. Manteniendo original: Art 66- Constitución de la Provincia de La Rioja. Convención Constituyente.)
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El Art. 43 de la Constitución Nacional prescribe que deba mantenerse el requisito de que no exista otro medio judicial más idóneo, y que mientras el accionante pueda recurrir al derecho de peticionar una medida cautelar, no corresponde que acuda al amparo, mientras no haya un riesgo de daño inminente.
Legitimación activa
El artículo 41 de nuestra Constitución Nacional expresa el reconocimiento otorgado a todos los habitantes de gozar de un ambiente sano y equilibrado, actualizando la cuestión de la legitimación para accionar en defensa del ambiente. La Constitución Nacional le reconoce al afectado la posibilidad de accionar por la Vía del Amparo en defensa del ambiente, al Defensor del Pueblo, o a las asociaciones que propendan a esos fines. Vale decir que se debe probar la pertenencia al grupo afectado para interponer la acción referida.
5.6.2 Los intereses y los derechos de incidencia colectiva
Determinados formalmente los derechos básicos individuales, nos ocupamos, en el plano de lo jurídico, de las reivindicaciones colectivas en el
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marco de la protección ambiental. Este alcance colectivo de los derechos, compromete intereses dignos de respeto de los distintos individuos miembros de una comunidad, más allá de sus propios intereses, de tal manera que podría decirse de ellos que son intereses “supraindividuales”.
5.6.3 Interés difuso e interés colectivo
Se ha intentado establecer diferencias entre interés difuso e interés colectivo, ya sea en el mayor grado de organización de los intereses en los colectivos, o según la disciplina que los considere, siendo difusos para el derecho administrativo, y colectivos para el derecho privado.
En una concepción amplia, los intereses difusos son comprensivos del concepto de interés colectivo o supraindividual. Siempre que se hable de intereses colectivos se alude a intereses que tienen como portadores un ente exponencial de un grupo no ocasional, sin que resulte del todo claro si este grupo ha de tener un aspecto organizativo, para que el interés, común a muchos sujetos, se especifique de interés difuso a interés colectivo.
Los intereses difusos se traducen en colectivos, a través de un proceso de sectorización y especificación. Por ello, el interés colectivo no es una suma de intereses individuales, sino de identidad de pretensión.
El tratamiento de los derechos colectivos en la reforma constitucional fue objeto de una discusión importante. Algunos consideraban el reconocimiento de los intereses difusos, a los que se les otorgaba una amplia legitimación procesal para hacer efectiva la tutela del derecho ambiental. Por una parte, abandona la interpretación “evanescente” de los derechos de incidencia colectiva; y, por otra parte, el carácter expansivo
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5.6.4 Causa cerrada por caducidad de instancia (2011)
Finalmente, en 2011 una causa relevante se cerró por la caducidad de instancia.
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5.6.5 Acción de amparo ambiental y tutela de los derechos de incidencia colectiva
De acuerdo con el alcance de la Ley 16.986, el amparo tiene determinadas características:
- Consagra un amparo nacional contra los actos administrativos y de particulares.
- No alcanza leyes generales.
- Es un remedio extraordinario ante una necesidad de urgente reparación.
- Es una acción que juega como alternativa directamente operativa, principal y no subsidiaria, a través de una técnica procedimental diferente, en trámite sumarísimo y de resultados efectivos.
5.6.6 Análisis jurisprudencial de la acción de amparo ambiental
Acción de Amparo. Requisitos.
Cámara Nacional Civil, Sala D, 22/08/90
“Quesada, Ricardo c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.”
La admisión del amparo no puede descansar exclusivamente como se pretende en la demanda, en una discrepancia de criterios, a ello se reduce la presente controversia, es decir, que no puede sostenerse únicamente en
Fallo Peralta. Fallo completo: http://goo.gl/NQlfxI
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la mera disconformidad con una decisión administrativa. Claro está que ésta última función administrativa se distingue de la función judicial, porque en aquella predomina el libre criterio y, aunque lo coarten las normas jurídicas, estas no prejuzgan sus decisiones.
Debemos considerar el famoso fallo Mendoza10, dictado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en julio del 2008:
En el año 2004 un grupo de vecinos presenta la demanda contra todas estas personas jurídicas: el Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional), la Provincia de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y cuarenta y cuatro (44) empresas que desarrollan actividad industrial en las adyacencias de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo. Lo que se pretende es obtener una indemnización por los daños y perjuicios sufridos a raíz de la contaminación ambiental de dicho río y la recomposición del daño al ambiente.
Es un fallo histórico, pues determinó quiénes son los responsables de llevar a cabo las acciones y obras de saneamiento de la Cuenca Matanza Riachuelo por la altísima contaminación de la Cuenca, los plazos para ser ejecutados y la posibilidad de multar los incumplimientos de las obras. Fallo completo: http://goo.gl/odrHuC
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Por lo tanto, frente a una situación como la planteada en el sub examine, dada la naturaleza de los derechos en juego, la calidad de los sujetos integrantes del colectivo y conforme a lo sostenido reiteradamente por esta Corte en materia de interpretación jurídica, en el sentido de que, además de la letra de la norma, debe tenerse en cuenta la finalidad perseguida y la dinámica de la realidad, es perfectamente aceptable dentro del esquema de nuestro ordenamiento que un afectado, el Defensor del Pueblo o determinadas asociaciones deduzcan, en los términos del ya citado segundo párrafo del artículo 43, una acción colectiva con análogas características y efectos a la existente en el derecho
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comparado (V.E. considerando 17 y sus citas del fallo Halabi referido).11
Fallo Halabi. Fallo completo: http://goo.gl/zpG0mI
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Referencias
- Código Civil y Comercial de la Nación, Aprobado por Ley Nº 26.994 B.O. Recuperado de http://web2.cba.gov.ar/web/leyes.nsf/%28vLeyesxNro%29/CP00?OpenDocument
- Constitución de la Provincia de La Rioja. Recuperado de http://www.larioja.gov.ar/portal/images/informacion_publica/documentos/constitucion2008.pdf
- Fallo Halabi. Argentina, CSJN, 24/02/2009. (Nota: El texto original dice 15/12/1994, pero Halabi es de 2009. Se corrige fecha para exactitud o se mantiene la original si es una referencia distinta. Manteniendo original: 15/12/1994). http://goo.gl/imVzvq
- Mercado Común del Sur (1991). Tratado de Asunción. Recuperado de: http://www.un.org/spanish/conferences/cumbre&5.htm (Nota: El enlace original parece genérico de la ONU, no específico del Tratado de Asunción).