Derecho Público: Constitución, Poderes y Derechos Fundamentales en el Perú

Introducción al Derecho Público

V. PARTE. DERECHO PÚBLICO

Capítulo 1. Derecho Constitucional

SUMARIO:

• 42. La constitución en general.— Noción de constitución. Clases de constituciones. Contenido de una constitución. Derechos fundamentales. La división de poderes y las formas de gobierno.
• 43. La Constitución peruana.— Derechos y garantías constitucionales. División de poderes: el Poder Legislativo. El Poder Ejecutivo. La forma de gobierno en la Constitución peruana. El Poder Judicial. Control de constitucionalidad y Tribunal Constitucional.

42. La constitución en general

Noción de constitución

La constitución es la norma jurídica cuya función específica es limitar el poder político dentro de la sociedad. Esta limitación del poder político puede hacerse mediante medios intrínsecos al propio poder (un poder limita otro poder) o extrínsecos a él. Entre los primeros mecanismos destaca la división de poderes, que no es sino la separación del ejercicio de las diversas facultades que el poder político entraña, asignándolas a sujetos distintos, mientras que entre los segundos está el reconocimiento de los derechos fundamentales, no limitables de suyo por el poder, por estar atribuidos a toda persona por la propia naturaleza humana.

La Constitución peruana, como se verá más adelante, utiliza ambos métodos, pues reconoce los derechos derivados de la dignidad personal de todo ser humano, sin enumerarlos taxativamente, al mismo tiempo que distribuye las funciones públicas entre tres Poderes distintos entre sí: el Poder Legislativo, el Judicial y el Ejecutivo, además de una serie de organismos constitucionalmente autónomos.

La existencia o no de una verdadera constitución en una comunidad política guarda relación con el llamado Estado de derecho, uno de los conceptos más manoseados de la política actual, pero menos comprendidos por quienes lo utilizan. En general, puede decirse que existe un Estado de derecho allí donde el poder político está limitado por el derecho. Pero este concepto sólo será acertado si se entienden correctamente sus elementos. Si se identifica el “derecho” con la ley, y el Estado de derecho con aquél que respeta sus propias leyes (positivas), no se llegará al fondo del asunto, pues esas limitaciones no serán más que autolimitaciones: basta que se derogue o se modifique la ley para que el límite deje de existir.

Pero como se ha visto en este curso, el derecho es también un dato objetivo, previo al Estado, externo a él, pues aunque las normas dictadas por el poder público engendran derecho, éste no se agota en lo que ellas establezcan. Sólo si se admiten los derechos naturales, que vienen dados por una fuente anterior, externa (y además superior) al Estado, se comprenderá que éste no pueda modificarlos, y que esté por lo tanto verdaderamente limitado por ellos.

Clases de constituciones

Según que las constituciones cumplan o no su finalidad propia de limitar el poder político, se clasifican en:

• Constituciones normativas (cuando la cumplen)
• Constituciones nominales (no la cumplen del todo, pero se espera que la cumplan)
• Constituciones semánticas (ni siquiera intentan cumplirla, de modo que no son realmente constituciones, sino simples caretas o disfraces de constitución).

Según su dificultad para ser enmendadas, las constituciones se clasifican en:

• Rígidas (difíciles de cambiar)
• Flexibles (fáciles de cambiar).

La rigidez de una constitución proviene del establecimiento de un procedimiento especial de enmienda constitucional, o incluso de la prohibición pura y simple de cambiarla al menos en algún aspecto, mientras que las constituciones flexibles pueden ser reformadas por el procedimiento legislativo común. Que las constituciones rígidas sean más difíciles de cambiar no significa que de hecho cambien menos. La experiencia demuestra lo contrario: son las que más reformas sufren, pues suelen fundarse en un consenso social menos estable que las flexibles.

Por su contenido, las constituciones se clasifican en:

• Lacónicas (o restrictivas)
• Extensivas

Las primeras son cortas, pues sólo contienen lo necesario para que la constitución sea tal, mientras que las segundas suelen contener una gran cantidad de normas y de declaraciones adicionales que, si se exagera, pueden hacerla complicada y de difícil aplicación.

Contenido de una constitución

El contenido mínimo de una constitución para ser tal (a lo que suelen limitarse las lacónicas) es el siguiente:

1. La división de poderes.
2. Las relaciones entre los tres poderes y entre ellos y el pueblo.
3. Los derechos y libertades de los ciudadanos, enunciados clara y concisamente.
4. El procedimiento de reforma constitucional, en las constituciones rígidas.

Dentro de una constitución se puede distinguir los siguientes tipos de disposiciones:

1. Disposiciones propiamente normativas: ya sean de carácter inmediatamente obligatorio o preceptivo, o de preceptividad diferida, no inmediata.
2. Disposiciones directivas o programáticas: directivas para la acción que, sin ser obligatorias, deben guiar la actuación futura del legislador y del gobierno.
3. Disposiciones institutivas u organizativas: las que crean órganos o instituciones.

Derechos fundamentales

El ser humano es titular de unos derechos absolutos frente al Estado y frente a todos los demás poderes del mundo. Estos derechos le corresponden independientemente de su reconocimiento legal, e incluso constitucional, por estar adheridos a su naturaleza de ser humano. Estos derechos deben prevalecer frente al Estado por ser absolutos.

Los derechos fundamentales son pretensiones, facultades e inmunidades de las personas individuales o asociadas inherentes a su naturaleza humana, normalmente reconocidos por las constituciones. Los derechos fundamentales son absolutos, es decir, preconstitucionales, pero se relacionan con la idea de constitución, pues ésta nació para protegerlos, ha servido efectivamente para ello, y además sólo el movimiento constitucionalista los ha convertido en el centro de su pensamiento, al difundir la idea de unos derechos originarios, propios de todos los hombres y enfrentados al absolutismo del poder.

Que los derechos fundamentales se caractericen por ser absolutos no significa que sean ilimitados, sino que:

1. Sólo son limitables por motivos excepcionalmente serios, y ningún gobierno puede seguir una política que atente contra ellos, pues de hacerlo perdería su legitimidad, cesando la obligación de obedecerlo (ius resistendi o derecho de resistencia).
2. Tienen valor independientemente de su reconocimiento por las normas positivas, y no pueden ser derogados por éstas. Los derechos no reciben legitimidad de las normas positivas, sino éstas de aquéllos.
3. Tampoco les da ni les quita nada el ser reconocidos por las costumbres y la opinión dominante.
4. Tienen valor absoluto para el constitucionalismo, siendo elemento imprescindible de la idea de constitución.

Negar el carácter absoluto de los derechos fundamentales implicaría, además de negar al hombre mismo, alejarse del constitucionalismo, al menos tal como lo entendieron sus padres y tal como se entiende en este curso. Si no se admite que algunos derechos son absolutos, poco sentido tendría diferenciarlos de las autolimitaciones del Estado, propias de una visión positivista. Además, podrían ser retirados sin que ello destruyera la vida constitucional, y su negación por el legislador no acarrearía una pérdida de legitimidad, ni podría fundamentar el derecho de resistencia.

Las constituciones contemplan una amplia gama de derechos, pero no todos deben ser vistos como absolutos, sino tan sólo aquéllos que hundan sus raíces en la dignidad e igualdad humanas. Esto plantea el tema de la fundamentación de los derechos.

Si los derechos fundamentales están por encima de la ley, del Estado, de la soberanía y de las mayorías, es necesario afirmar que están fundados en algo más esencial, y ese algo es el hombre mismo. El positivismo y el relativismo no permiten fundamentar unos derechos previos a la ley positiva o a la convención; ni siquiera pueden dar razón de por qué la ley positiva o la convención pueden ser fuente de derechos y obligaciones. Para afirmar esto debe rechazarse el voluntarismo, que considera a la sociedad, la política y el derecho como fruto de la voluntad del Estado; es necesario, en cambio, reconocer que hay un orden básico en el mundo, en las cosas y en la sociedad, que el hombre puede entender y desarrollar mediante el uso de la razón y de su libertad, pero no manipular a su antojo.

Pese a la claridad de estas verdades para el que considera las cosas con serenidad y ponderación, la naturaleza humana, como dato autoevidente, se está desvaneciendo de la conciencia colectiva y de la opinión pública. Este hecho es uno de los principales factores que conducen a la moderna crisis de los derechos, caracterizada por su desbordante desarrollo cuantitativo, pero no cualitativo: una descomposición de los derechos a fuerza de pormenorizarse, seguida de su sustitución por prestaciones del Estado. Es fácil advertir el cambio que ello conlleva en la posición de la persona ante el poder. Perdida la referencia absoluta a la naturaleza humana, desaparece toda posibilidad de medir objetivamente los gobiernos, constituciones y leyes: sólo puede decirse si “convienen” a un sujeto determinado o no. Los derechos, degradados a simples prestaciones del poder, dejan de ser revolucionarios, en el buen sentido, para convertirse en anestesiantes.

La división de poderes y las formas de gobierno

Examinando el asunto en sentido estricto, el poder político es único, y corresponde al conjunto de los gobernantes. Sin embargo, desde hace mucho tiempo es costumbre designar con la expresión división de poderes a la forma de autolimitarse el poder del Estado, mediante el reparto de las funciones del poder (no del poder mismo) entre los distintos organismos del Estado. En este sentido se les llama Poderes del Estado a las tres entidades a las que se encomienda las tres principales funciones del poder político: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Algunos politólogos agregan un cuarto Poder, o “Poder Neutro”, cuya principal función sería la de arbitrar en los conflictos entre los demás Poderes.

Por la forma de relacionarse los poderes Legislativo y Ejecutivo (los que tienen una actividad política y constitucional más intensa), se considera que las formas de gobierno principales son dos: el parlamentarismo y el presidencialismo.

1. El parlamentarismo no debe entenderse como el predominio del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, pues incluso en los regímenes parlamentaristas lo normal desde hace más de medio siglo es que predomine el Ejecutivo. El parlamentarismo se caracteriza en realidad por dos rasgos característicos: la separación entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo no es absoluta, pues el Gobierno se forma a partir de la mayoría parlamentaria; y la existencia de controles mutuos para lograr un equilibrio entre ambos Poderes. Así, en los parlamentarismos, el Parlamento puede despedir al Gobierno al censurarlo o negarle su confianza, mientras que el Ejecutivo puede disolver el Parlamento sin esperar el término del periodo para el que fue elegido, convocando a elecciones que obliguen a los parlamentarios a enfrentarse con sus electores. El uso de estas armas, que la constitución parlamentarista confiere a los Poderes del Estado, es parte de la vida política natural de un país que se rige por este sistema. Es en los parlamentarismos que existe el Poder Neutro, encarnado en un Jefe del Estado (según los casos, el Presidente de la República o el Monarca constitucional) distinto del Jefe de Gobierno, y casi sin atribuciones políticas.
2. El presidencialismo consiste en una interpretación tajante de la separación de poderes. Cada uno de ellos actúa en su ámbito propio, y sólo cooperan en algunos puntos de contacto. En los presidencialismos no existe Poder Neutro (el Jefe de Gobierno y el Jefe de Estado son la misma persona: el Presidente de la República, pues el presidencialismo y la monarquía son incompatibles). Además, el Presidente recibe su investidura directamente del electorado, y no responde políticamente ante el Parlamento: no hay votos de confianza, ni mociones de censura, ni disolución del Parlamento.

43. La Constitución peruana

Derechos y garantías constitucionales

La Constitución peruana recoge desde su mismo inicio una serie de derechos de toda persona. Muchos de ellos son los derechos fundamentales de los que se ha tratado más arriba, y que la Constitución no hace otra cosa que reconocer. Otros, sin embargo, se establecen en ella porque si bien no son propios del ser humano en cuanto tal, son necesarios para una mejor convivencia, o porque son consecuencia de la decisión tomada respecto del sistema de gobierno democrático (por ejemplo, los derechos políticos). Se hará referencia a algunos de ellos al hilo de los medios procesales previstos en la constitución para garantizarlos.

La Constitución peruana prevé tres garantías constitucionales, o mecanismos procesales de protección de los derechos reconocidos en ella: el amparo, el habeas corpus y el habeas data:

1. El habeas corpus (que significa aproximadamente “si tuvieses el cuerpo”) tiene como finalidad defender el derecho fundamental a la libertad personal individual y los derechos conexos a ella (fundamentalmente la libertad de tránsito y de movimientos), contra cualquier vulneración o amenaza procedente de acción u omisión de cualquier autoridad, funcionario o persona particular.

La pretensión puede ser ejercida por el perjudicado o por cualquier persona en su nombre, sin formalidad alguna, ante el Juez especializado en lo penal, quien deberá tramitarla en los muy breves plazos establecidos en la ley.

1. El amparo es la garantía constitucional dirigida a proteger todos los derechos constitucionales (como la libertad de pensamiento y opinión, la propiedad privada, la igualdad, las libertades de contratación y asociación, etc.), salvo los derechos protegidos por el habeas corpus y el habeas data. Tampoco procede el amparo para exigir el cumplimiento de las disposiciones constitucionales que establezcan derechos, pero que para hacerlos efectivos requieran nuevos o mayores gastos públicos.

La pretensión puede ser ejercida por el afectado, su representante o el representante de la entidad afectada, y se presenta ante el Juez especializado en lo civil.

1. El habeas data es la garantía constitucional encaminada a proteger los derechos de información (el derecho de recibir información pública que no afecte a la intimidad de otras personas) e intimidad y los relacionados con ellas, contra cualquier violación o amenaza de violación por parte de cualquier autoridad, funcionario o particular. También se ejerce ante el Juez especializado en lo civil.

Las garantías constitucionales no proceden contra las normas legales ni contra las resoluciones judiciales emanadas de un procedimiento regular. Como el objeto de las garantías constitucionales no es castigar a los culpables, ni penal ni civilmente, sino evitar la agresión o hacerla cesar (si aún se puede), tampoco proceden cuando ya ha cesado la amenaza o afectación del derecho, ni cuando ésta se ha hecho irreparable. Si el agraviado lo prefiere, puede acudir a la vía judicial ordinaria, en lugar de a la de garantía constitucional.

División de poderes: el Poder Legislativo

La Constitución peruana recoge la clásica separación de Poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En sentido amplio, se puede definir el Poder Legislativo como el órgano colegiado que representa a los ciudadanos y ejerce la función de legislar, correspondiéndole además la deliberación y la fiscalización de los actos políticos del Poder Ejecutivo. Al Parlamento, entonces, competen las funciones de representación, legislación, deliberación y control.

Según los diversos países hay parlamentos unicamerales y bicamerales. El peruano es unicameral. Según la Constitución, los congresistas representan a la nación, pero sin estar sujetos a mandato imperativo. No estar sujeto a mandato imperativo quiere decir que no están obligados a obedecer instrucciones de sus electores, una vez elegidos, pues no los representan a ellos en particular, sino a la nación entera, cuya voluntad, a su vez, es expresada por los propios parlamentarios.

De todas las funciones del Parlamento (cuyo nombre oficial en el Perú es “Congreso de la República”), la más desarrollada en el texto constitucional es la legislativa. El Congreso da las leyes que vinculan a toda la comunidad política, pues es ella la que le ha conferido esta facultad. De allí deriva la especial categoría de las leyes, que son como la expresión de la soberanía popular.

La función de control comprende el control fiscal o presupuestario y el político de los actos del Gobierno. Éste último se ejerce mediante la moción de censura y la cuestión de confianza. Hay cuestión de confianza cuando un ministro hace requisito de su permanencia en el cargo la aprobación de un proyecto de ley o de cierta política gubernamental, mientras que la moción de censura es iniciativa de una parte del Parlamento, que cuestiona la labor del ministro. Si se desaprueba la propuesta planteada por el ministro como cuestión de confianza, o se aprueba la moción de censura planteada por algunos miembros del Congreso, el ministro debe renunciar.

El Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo comprende al Gobierno y a la Administración central del Estado. Sólo el Gobierno es normalmente protagonista de la vida constitucional. En castellano, Gobierno se refiere al conjunto de los ministros superiores del Estado, como una agencia especializada colocada al frente del Estado, pero mucho menor que él. Está conformado por las personas que ocupan los más altos cargos, y ningún otro órgano constitucional está situado por encima de él, en su propio ámbito.

El Gobierno peruano está conformado por el Presidente, que es a la vez el Jefe del Estado y la cabeza del Gobierno, y por sus ministros, reunidos en el Consejo de Ministros. Usualmente se define al Poder Ejecutivo como el encargado de la ejecución de las leyes dadas por el Parlamento, pero sus funciones no se agotan en ello: el Gobierno, además, es el encargado de formular y conducir la política general del país, que comprende tanto la interna como la exterior, la global y las sectoriales.

La cabeza del Gobierno es el Presidente de la República, elegido por el voto popular directo, mediante elecciones cada cinco años. Puede ser reelegido por un periodo consecutivo. Para ser elegido por tercera vez debe transcurrir por lo menos un periodo presidencial. El Presidente elige y nombra a los ministros, especialmente al Presidente del Consejo de Ministros, quien es, luego del Presidente de la República, el portavoz autorizado del Gobierno.

El Presidente de la República se caracteriza por ser políticamente irresponsable, es decir, no puede ser destituido del cargo por las decisiones que tome. Es por ello que todos los actos del Presidente deben ir necesariamente acompañados del refrendo ministerial, por el cual la responsabilidad política del acto en cuestión es asumida por el ministro que firma junto al Presidente. En un presidencialismo puro, los ministros elegidos por el Presidente sólo deberían responder de sus actos ante el mismo Presidente, pero en el Perú responden también ante el Parlamento, mediante el voto de censura y el rechazo de la cuestión de confianza.

La forma de gobierno en la Constitución peruana

El Perú es por tradición un país presidencialista, pero algunas características lo hacen especial. Como es común a todos los presidencialismos, la Jefatura del Estado y la del Gobierno coinciden en la persona del Presidente de la República, elegido directamente por el pueblo y políticamente irresponsable.

Pero la Constitución ha introducido algunas formas de control político del Gobierno por parte del Parlamento, como la cuestión de confianza y la moción de censura, en principio propias del parlamentarismo. Mediante ellas el Parlamento puede obligar a renunciar a los ministros, aislados o en conjunto, pero no al Presidente. En contraposición a estas facultades parlamentarias, el Presidente puede disolver el Parlamento si éste ha censurado o negado confianza a dos Consejos de Ministros. Se puede decir que la situación final es de desbalance en contra del Legislativo, que puede ser despedido en su integridad por el Presidente, sin que pueda hacer nada contra éste último.

El Poder Judicial

Al Poder Judicial compete la función de administrar justicia. Las leyes que produce el Legislativo nacen para ser aplicadas. Cuando en esa aplicación surgen discrepancias, es el Poder Judicial quien debe dirimir el conflicto.

La Constitución peruana desarrolla con detalle los principios que presiden la estructura y funcionamiento del Poder Judicial. Algunos de los más importantes son:

1. Independencia e imparcialidad: dado que los jueces deben dirimir los conflictos entre dos o más partes, deben actuar siempre como árbitros imparciales, teniendo en cuenta, al emitir sus sentencias, tanto el ordenamiento jurídico como el ideal de justicia que éste intenta alcanzar, como fundamento de sus decisiones.
2. Inamovilidad: para mantenerse efectivamente alejados de cualquier presión, los jueces deben estar a salvo de toda posibilidad de sustitución o cambio de destino motivada en sus decisiones. Sólo si violan el ordenamiento en el acto de juzgar, cosa que debe ser probada, pueden ser sancionados por ello.
3. Unidad de jurisdicción: todos los conflictos deben ser dirimibles ante el Poder Judicial, salvo los casos en que todos los particulares involucrados decidan llevarlos a un arbitraje privado. Este principio se expresa en la frase “un solo juez y un solo derecho para todos”.

Pero conseguir una unidad completa de jurisdicción es imposible, pues la necesidad ha obligado a que los jueces se especialicen en lo civil, en lo penal, etc. Sin embargo, no toda jurisdicción especial implica una ruptura de este principio, sino sólo las que conllevan una desventaja para los ciudadanos sometidos a ellas.

El Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales, los que administran justicia, y otros que ejercen su gobierno y administración interna.

Los órganos jurisdiccionales, según su jerarquía, son: la Corte Suprema, para todo el país; las Cortes Superiores en cada Distrito Judicial; los Juzgados Especializados, en cada Provincia, y por último los Jueces de Paz, letrados (con título profesional en Derecho) y no letrados, en los lugares que determine la Corte Superior. Mediante esta variedad de órganos jurisdiccionales se intenta garantizar el principio de pluralidad de instancias, que implica la revisabilidad de los fallos judiciales por un tribunal superior, con el fin de disminuir en lo posible la cantidad de errores judiciales. Pero esta revisabilidad tiene un límite, que ordinariamente es de una impugnación o apelación. En algunos casos extraordinarios cabe una segunda revisión mediante el recurso de casación. De la decisión judicial que ya no puede revisarse otra vez se dice que tiene o ha pasado en autoridad de cosa juzgada.

Control de constitucionalidad y Tribunal Constitucional

La Constitución peruana, al desarrollar la estructura general del Estado, regula algunos organismos a los que confiere autonomía frente a los tres Poderes clásicos. Entre ellos está el Tribunal Constitucional, que quizás sea el más importante.

La función primordial de un Tribunal Constitucional en cualquier país es velar por la adecuación del ordenamiento jurídico a la Constitución, eliminando las normas que atenten contra ella. Por eso, a esta función de control de la constitucionalidad se ha dado a veces el nombre de legislación negativa.

El control de la constitucionalidad de las leyes se organiza en las constituciones según dos modelos fundamentales, diferentes entre sí. El primero es el llamado control difuso de la constitucionalidad, según el cual esta función la ejercen los jueces ordinarios, quienes deben preferir la constitución sobre las demás normas jurídicas. El segundo sistema es el control concentrado, en el cual existe un órgano especializado, encargado de resolver la adecuación de las leyes a la constitución, llamado Tribunal Constitucional. En el Perú coexisten ambos sistemas. Sin embargo, en el control difuso de constitucionalidad la ley que se declara contraria a la Constitución sólo se deja de aplicar al caso concreto que es materia de la decisión del Juez, mientras que la sentencia del Tribunal Constitucional que declara la inconstitucionalidad de una ley tiene el efecto de derogarla íntegramente y para todos los casos.