Diferencias entre la Administración Pública y Privada: Un Enfoque Integral
La administración pública se diferencia de la privada por las siguientes limitaciones:
Limitación legal del campo de su actividad.
Existen monopolios estatales.
Ejerce poderes coercitivos.
Las técnicas privadas aplicadas en la gestión pública no siempre son útiles debido a que se requiere un paradigma integrador y distinciones propias. Un ejemplo de ello es la sustitución del mercado por el proceso político.
Sustitución del mercado por el proceso político:
Los bienes públicos tienen características propias que son: indivisibles, se suministran a toda la población, la provisión estatal. En contraste, los bienes privados son: divisibles, su acceso depende del poder adquisitivo, y el sector público a veces provee.
El proceso político sustituye al mercado y determina el volumen del gasto público, canaliza intereses y demandas, y se preocupa de la equidad y redistribución.
El poder público está representado en el estado, donde se produce el proceso político, el cual posee ciertas potestades: realiza acciones que están en cuerpos legales, ejerce autoridad conferida por la ley, se legitima por el voto popular y por eficacia en prestaciones públicas.
Se crea valor que se asocia a procesos productivos que generan bienes o servicios en diversas formas. No existe un precio, no siempre se puede asociar un ingreso y un valor, y no refleja todos los costos.
Estos productos son lo que materialmente se produce, resultado de la acción pública, lo importante es el impacto que genera. Existe una dificultad para medir el valor público.
Estado y sus herramientas para actuar:
Dispone de tres instrumentos básicos: incentivos, castigos, sermones como formas de intervención del estado.
El objetivo de una política pública es definir cuáles son los instrumentos de planificación para luego aplicarlos con eficiencia, eficacia y calidad.
Existe una carencia de indicadores de desempeño, que son un pilar intransable de la gestión institucional dentro de la modernización del estado. Lo que las burocracias miden generalmente son los insumos; un paso importante es medir outputs. El problema surge al medir los impactos inmediatos, intermedios y finales.
Existen herramientas metodológicas para paliar estos problemas evaluativos:
- Experimentos con grupos de control
- Controles genéricos (cambios en la población)
- Controles estadísticos (comparar participantes)
- Controles de línea base
- Controles sobre (opiniones de estudiosos)
Actualmente existen estos indicadores que permiten medir los productos e impactos en un programa o institución:
- Indicadores de relevancia y eficacia: alcance y el impacto de la política pública.
- Indicadores de eficiencia: alcance e impacto de los recursos invertidos.
- Indicadores de calidad.
- Indicadores de economía de recursos públicos: volumen de los recursos movilizados.
Sugerencias útiles a la hora de evaluar:
- No sobreindicadorizar.
- No medir lo fácil de medir.
- No medir lo inmedible.
- Difundir exhaustivamente los indicadores.
- Negociar los indicadores con los stakeholders.
- Correlacionar los indicadores.
- No confundir outputs con outcomes.
Función del estado en la economía
“Las finanzas públicas son el fin de los negocios jurídicos entre el individuo y el estado.” En un sentido amplio, se refiere a todo lo relativo a los recursos y gastos del estado, así como de los entes autónomos.
Conjunto de recursos fiscales, reglas técnicas a la actividad de las personas públicas, según el diccionario de administración pública: “Rama de la teoría económica que estudia los medios y efectos de las políticas financieras del gobierno.”
Se dedican al estudio de los siguientes fenómenos: impuestos y del gobierno fiscal sobre distintos agentes presentes en la economía, suministro de bienes públicos, la política fiscal y tributaria y medios para alcanzarlos.
El estado es un sujeto dentro de la actividad financiera de fines colectivos bajo la acción gubernamental, debe obtener los medios para atender principalmente las erogaciones relacionadas con sus objetivos, vinculado con el derecho administrativo. Posee dos ejes: gasto público y los ingresos implementados a través del presupuesto.
El sector público incluye todas las empresas, servicios estatales y gubernamentales de todos los niveles de gobierno, en todas las actividades en que el estado participa, aunque tengan (o no) un carácter público.
Comprende los siguientes servicios e instituciones: presidente de la república, congreso nacional, poder judicial, contraloría general de la república, ministerios del estado, gobiernos regionales, etc.
El principio general por el cual el estado interactúa en la economía debe ser a través de los arreglos institucionales que sean más eficientes en cada situación y evitar las deficiencias. El desempeño económico depende del sistema de incentivos que ofrecen los arreglos institucionales.
El estado posee un rol importante en la organización de la vida económica, ventajas para conseguir determinados objetivos de bien común, debido a que puede producir reglas e imponer su cumplimiento a los miembros de la sociedad; sin embargo, no posee ventajas en la producción y distribución de bienes.
Algunas limitaciones son los problemas de coordinación, debido a que opera en forma de inducir a la cooperación/competencia en diferentes circunstancias. Solo puede actuar para proveer bienes públicos, corregir externalidades y regular los monopolios.
No posee acceso a información privada sobre las preferencias de los consumidores y el costo de los productos; las decisiones colectivas a través de las votaciones tienen serios límites, una forma de perfeccionamiento de la acción del estado es a través de la profundización de la democracia.
Orientaciones para la acción: reforma a la institucionalidad reguladora, perfeccionamiento de los sistemas de incentivos que orientan las decisiones del sector privado y sector público, corrección de las distorsiones que existen en los sistemas de incentivo.
Desde la política económica, el conjunto de medidas implementadas debe alcanzar objetivos económicos específicos: conseguir pleno empleo de los recursos, altas tasas de crecimiento, nivel de precios estable, equilibrio externo, distribución justa del ingreso, desarrollo sustentable.
La armonización de estos objetivos es el problema más difícil, la consecución simultánea de ellos puede crear conflictos.
Desde la política fiscal, el conjunto de medidas implementadas por el gobierno encausa la economía a ciertas metas económicas. El control está en manos del poder ejecutivo:
Instrumentos | Objetivos |
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Desde la política monetaria, el conjunto de acciones de la autoridad monetaria está dirigido a conseguir estabilidad del valor del dinero. Se concentra en el manejo de variables: cantidad de dinero, condiciones financieras. Se encuentra en manos del banco central.
Variables | Instrumentos |
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La administración financiera del estado (SAFE):
Es un conjunto de procesos administrativos que permiten la obtención de recursos financieros y su aplicación a la concreción de logros específicos del estado. La SAFE regula todo el sector público.
La actividad financiera comprende el presupuesto de los ingresos y gastos involucrados, la obtención de los recursos necesarios para satisfacer los gastos previamente determinados y la aplicación de los ingresos al gasto público.
La orientación que persiga esta actividad económica dependerá del concepto de autoridad, lo que determinará las variables. El estado debe actuar, intervenir para obtener objetivos netamente económicos, incentivar la redistribución de la riqueza, el desarrollo de sectores productivos, y el pleno empleo. De esta forma, la actividad financiera es un instrumento para cubrir necesidades públicas.
Elementos de la política fiscal actuarán como estabilizador automático de la economía en caso de existir auge o recesión.
Fuentes de recursos del estado: pueden entenderse de cualquier naturaleza económica o jurídica a través de diversos medios: gestión de patrimonio, persona jurídica (contraer obligaciones y créditos), multas y penas pecuniarias, establecer tributos y su cumplimiento de forma forzada.
Planificación orientada a resultados:
La carta de navegación del país:
Preguntas | Respuestas |
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Dimensiones de la planificación poseen tres características:
1. Estratégicos: objetivos que han sido priorizados y jerarquizados, análisis de factores políticos, económicos y sociales.
2. Operativa: diseño de los productos y procesos, cálculo de insumos para concretar objetivos propuestos en el ejercicio estratégico.
3. Participativo: tomando en cuenta a la mayoría de los actores del país, asegurando apropiación y credibilidad del plan de gobierno.
Etapas de la planificación y el desarrollo en América Latina:
1. La protoplanificación (principios del siglo XX):
Modelo primario exportador, eje central de actividades económicas. La estructura económica mundial funciona como centro/periferia. Genera dinamismo, mayor productividad, pero está fuertemente sometido a ciclos de las economías centrales.
Las condiciones generan una disímil distribución de los beneficios generados en el comercio mundial. Las estructuras económicas de la periferia se encuentran poco diversificadas. La depresión de los 20 y 30 posibilita la intervención del estado en la economía para afectar y modelar los ciclos económicos. Surge la etapa ISI. En el balance del periodo, el estado juega un papel protagónico, crea obras de infraestructura y crecimiento urbano, y permite obtener recursos externos. A finales de los 40, se plantea la pertinencia de la planificación estructuralista en el ordenamiento del desarrollo económico en condiciones latinoamericanas.
Despliegue y consolidación de la planificación (50 y 60):
La región concluyó la necesidad de industrializarse, producto de los inconvenientes de la Segunda Guerra Mundial. Los gobiernos habían sentado las bases de la infraestructura en las décadas previas, era el momento perentorio para avanzar hacia el desarrollo de industrias pesadas. La planificación jugaría un rol protagónico. A partir de los 50 se crean planes nacionales de desarrollo y propuestas de políticas con objetivos a mediano y largo plazo que pretendían reducir la inestabilidad de precios y déficit fiscal, caso chileno periodo 1954-1961. Los planes apuntan al desarrollo hacia dentro, papel de la tecnología y de industrialización sustantiva, elevación de la productividad y la producción agrícola, ampliación y mejoramiento de los servicios públicos. Se firma la carta de Punta del Este de los países pertenecientes a la OEA, conocido como Alianza para el Progreso.
Madurez y choques externos (70):
Los países más industrializados de la región carecían de dominio de las mismas tecnologías y avances organizacionales desarrollados. Sus competitividades son lejanas a los estándares desarrollados. Por otra parte, se critica la intervención pública y la falta de resultados favorables. La acción del estado en materias económicas y sociales perdió legitimidad. En la región se adoptaron diferentes medidas para enfrentar estos inconvenientes. Brasil fortaleció su sistema de planificación, mientras Chile y Argentina saltaron abruptamente a las ideologías pro mercado. Los planes comenzaron a utilizar herramientas y modelos econométricos, enfatizando la consistencia macroeconómica. Otra crítica a la teoría y práctica de la planificación es el reduccionismo economicista, excesivo formalismo, planificación universal y los integrantes sobre la real autonomía del planificador.
Planificación perdida (80):
Prioridades de políticas públicas afectadas por las restricciones fiscales, donde lo urgente soslaya a lo importante. La gravedad de la posición fiscal y financiera asociada a la deuda externa inviabiliza visiones de largo plazo, reducción fuerte de los recursos, afectando las capacidades de crecimiento de largo plazo del país. Los países de la región firman dos programas de renegociación que son la base del consenso de Washington proponiendo una disciplina fiscal, la privatización de empresas estatales, gasto público focalizado, liberalización comercial y financiera, tipos de cambio competitivos. El estado es un actor secundario normativo y regulador sin visión estratégica de mediano y largo plazo.
Planificación a corto plazo (90):
Se redujo el sector público en todos los ámbitos y quehaceres de la economía, desaparecieron las áreas de la función pública dedicadas a la planificación e incluso fueron cerrados ministerios del ramo en algunos países de la región. Se eliminaron instrumentos de políticas públicas sectoriales. En la industria manufacturera se confiaba en que el mercado sería propicio para la ampliación y modernización tecnológica de los sectores productivos. Nuevas concepciones ideológicas se centraron en: juego de mercado y sistemas de precio, apertura al comercio y corrientes financieras, privatización generalizada, implementación de duras políticas fiscales y monetarias de estabilización. El mercado interno se desplazó y se centró hacia el externo y capacidad exportadora. La planificación carece de sentido en mediano y largo plazo. El papel del estado se relegó a proveer y/o procurar servicios en materia de servicios públicos.
Planificación para el desarrollo
Claroscuro en América Latina en tareas de enrutamiento de un país al desarrollo, la planificación puede generar reacciones adversas dentro del propio estado. Después del arranque de los 40, la planificación consolidación y quizás la mayor influencia histórica en los años 50 y 60, crean instituciones y agencias planificadoras y planes de desarrollo sectoriales y territoriales.
A comienzos del nuevo siglo, el entorno externo volátil del que se dependía creó problemas estructurales en las economías. Desintegración de las estructuras productivas, los gobiernos mostraban un desempeño insuficiente en respuesta a las demandas sociales. Los cambios sustanciales de los sesenta enriquecieron el concepto de planificación y lo distanció de la planificación normativa, indicativa y tradicional por concepciones estratégicas con fórmulas participativas en cada etapa del proceso.
En la última década se vincula con la búsqueda de un desarrollo integral y no centrado exclusivamente en el crecimiento económico. El objetivo es acercarse a ODM y articular una nueva ecuación que vincule sociedad y mercado. Capacidad de que ha construido el mercado de políticas anticíclicas. Es un proceso de planificación a mediano y largo plazo.
Instrumentos de planificación
Instrumentos de planificación | Características |
Visión a largo plazo | Acuerdo nacional en torno a objetivos paritarios. |
Planes nacionales a mediano plazo | Ente central planificador que cuente con metas sólidas. |
Agendas presidenciales | Gestión del ejecutivo a partir de ofertas electorales de mediano plazo. |
Estrategia de lucha contra la pobreza | Actúan partes interesadas y socios externos en el desarrollo de los países. |
Planificación | Sector público pilar fundamental de la administración financiera con visión estratégica orientada a implementar políticas públicas. |
Políticas públicas | Son la forma en que el estado satisface la demanda y necesidades sociales (CEPAL, 1998). |
Planificación | Identifican objetivos prioritarios y las metas a lograr en la organización. |
Presupuesto | Cálculo previo y un programa de acción a coordinar la aplicación dentro de un periodo de referencia. |
Evaluación | Determinar el grado de consecución de las metas y objetivos. |
Políticas públicas en su origen
Reconocimiento de un problema público, movilización de la organización en orden de satisfacer las necesidades. Rol del gobierno en la priorización estratégica de las necesidades públicas. Aspira a tomar decisiones en la fase estratégica y conforma la agenda pública mediante acuerdos políticos e institucionales.
Evaluación en el ámbito público: marco teórico del análisis de las políticas públicas, desde funciones de la planificación, la evaluación constituye uno de los pilares del nuevo modelo de gestión pública. El modelo se orienta a los resultados de la acción pública, aunque la instrumentación plena requiere equilibrada aplicación de instrumentos.
Definición acerca del presupuesto: cálculo previo y programa de acción, finalidad fundamental la coordinación de medios en relación con los fines, permite el mejor aprovechamiento de los ingresos y realización de los planes y programas del estado. Posee varias fases: previsión, ejecución y control. El ejercicio es exclusivo del presidente de la república con el control del poder legislativo y bajo la fiscalización de la CGR. El poder legislativo no ejerce control, sino accidentalmente. Los principios presupuestarios son los siguientes.
Principios | Definición |
Unidad presupuestaria | Contener el total de los ingresos y gastos del fisco con claridad. |
Universalidad de los ingresos | Fondo común para la atención de cualquier gasto, resulta más fácil de distribuir con acierto según las verdaderas necesidades. |
Especialidad del gasto | Fondos destinados a un determinado gasto sean empleados específicamente con este fin. |
Prelación de los gastos | Establece que son los ingresos los que deben adaptarse a las exigencias de los gastos públicos. |
Equilibrio presupuestario | Sumas de ingresos iguales a egresos. |
Anualidad del presupuesto | No debe exceder el plazo de un año.
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Anualidad del presupuesto | No debe exceder el plazo de un año.
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Administración financiera del estado: conjunto de órganos de la administración de un estado (DIPRES, CGR, TGR) encargado de hacer llegar los recursos económicos a las arcas del mismo. Depende del ministerio de Hacienda.
Permiten la obtención de recursos financieros y su aplicación a la concreción de los logros de los objetivos del estado.
Regula los servicios e instituciones que comprenden el sector público, establecen formalmente los elementos y componentes o subsistemas y el mapa de relaciones directas e indirectas entre ellos.
Este modelo es de carácter prescriptivo, artificial, abierto y complejo y tendrá que el supra sistema ser el sistema de planificación nacional (en Chile no existe) y el más inmediato de la administración pública.
La administración pública posee subsistemas, la administración de materiales que compra y utiliza el sector público, el personal público y los recursos financieros del estado.
El sistema presupuestario | Administración de fondos | Sistema de contabilidad |
Constituido por el programa financiero de mediano plazo y por presupuestos anuales coordinados entre sí. Se establecerán las prioridades y se asignarán recursos globales a sectores. | Consiste en la obtención y manejo de los recursos financieros del sector público y de su posterior distribución y control. Se efectuará en cuenta única fiscal (CUF). | Descentralización de los registros a nivel de los servicios conforme lo diga la CGR y abarcar la totalidad del sector público. La CGR centralizará los estados financieros. |
Este sistema posee una alta interdependencia interna entre las partes componentes en la ejecución con la contabilidad gubernamental para el logro de los objetivos gubernamentales. Este sistema es altamente independiente, morfogenético y sinérgico.
Se analizó detenidamente el sistema de administración y se concluyó que las principales responsabilidades institucionales son de la DIPRES, CGR, TGR, esto en el proceso de modernización del estado donde se creó la comisión de reforma de la administración financiera del estado.
Se puede señalar a grandes rasgos el sistema presupuestario, de contabilidad y de administración de fondos, con disposiciones de alcance nacional, eficiente y racional percepción y aplicación de los recursos del estado.
Objetivos principales de la ley:
- Establecer en forma clara los principales subsistemas que constituyen el sistema de administración financiera del estado.
- Establecer las responsabilidades de las instituciones.
- Incorporar en un solo texto un conjunto de disposiciones jurídicas dispersas en distintas normas.
- Delimitar los grandes lineamientos del sistema de administración financiera del estado.
- Proporcionar contenido sistémico al proceso de administración.
- Facilitar la coordinación entre los principales actores institucionales del proceso, delimitando las funciones y responsabilidades de cada uno de ellos.
- Eliminar los impuestos con destinos específicos.
- Proceso presupuestario de naturaleza anual y proyecciones financieras de tres años.
- Dar sentido de continuidad en el tiempo a leyes periódicas.
- Evitar lagunas, duplicaciones y contradicciones.
- Principio de la unidad de caja fiscal.
- Registro sistemático de las distintas etapas en la evolución del gasto presupuestario.
Objetivos accesorios:
- Facilitar el proceso de generación de información.
- Propender a la información agregada, uniforme y oportuna.
- Detección de carencias de la gestión financiera.
- Acompañar el proceso de regionalización del país.
Valor público remite al valor creado por el estado a través de servicios, leyes, regulaciones, de transacciones individuales con los ciudadanos, garantizando sus derechos, satisfaciendo sus demandas y acciones. Distinto al precio.
Quienes son afectados o pueden ser afectados por las actividades de una empresa.
Son los desembolsos en efectivo. Se consideran erogaciones tanto los gastos como las inversiones que realice el contribuyente en un año calendario, sea cual fuere el nombre con que se les designe.
Se han realizado cambios que le permiten conservar su viabilidad.