Dimensiones y Funciones del Sector Público: Medición y Enfoques

Medición del Sector Público

Para conocer los datos que nos permiten calcular el tamaño del Sector Público, disponemos de dos fuentes estadísticas básicas:

El Sistema Europeo de Cuentas, integrado por cinco cuentas (las de producción, renta, explotación, utilización de la renta y de capital), al que se ajusta la Contabilidad Nacional española.
Los presupuestos generales de los distintos componentes de la Administración.

Índices Principales de Medida del Tamaño del Sector Público

Ambos medidos en relación con el PIB:

Índices de Gasto Público

Gasto Público total / PIB (Más representativa que la opción b).
Gasto Público total – Gasto Público de transferencias / PIB (se eliminan los gastos de transferencias internas).
Valor añadido por el Sector Público al PIB (indica el peso que la parte aportada por el Sector Público representa en la producción económica global).

Índices de Ingresos Públicos: 3 índices

La presión fiscal indica la relación existente entre los Ingresos Públicos Totales y el PIB. Integra los ingresos de todo el Sector Público (Estado, entes territoriales y cotizaciones sociales). Se puede hablar de Presión Tributaria, Presión Fiscal o Presión Fiscal Total (que incluye las cotizaciones sociales). Dentro de este concepto, el resultado más fiable será el que incluya los ingresos de los entes territoriales con competencias fiscales.
La carga fiscal relaciona los ingresos impositivos totales con la Renta Nacional, o bien los aportados por un contribuyente o grupo de ellos en relación con su renta personal o conjunta (trabajadores por cuenta ajena, empresarios, profesionales, rentistas, etc.).
El esfuerzo fiscal, también denominado índice de Frank, relaciona la presión fiscal (numerador) con la renta per cápita (denominador), indicando cómo una misma presión fiscal puede representar un esfuerzo diferente para los contribuyentes en función de la renta o el PIB per cápita de cada país.

Otros Indicadores

Empleo que proporciona el Sector Público en relación con la Población Activa o con la Población Ocupada.
Inversión Pública en relación con la Inversión total de la economía.
Consumo público relacionado con el consumo total.
Capacidad o necesidad de financiación del Sector Público en porcentaje del PIB (Saldo Presupuestario: Déficit (-) o Superávit (+)).
Deuda Pública acumulada por el Sector Público en relación al PIB.

Enfoques de la Hacienda Pública

Enfoque Positivo

Se centra en el funcionamiento real —el ser— del Sector Público: qué hace y cuál es su comportamiento. El hacendista, al realizar un trabajo de enfoque positivo, intentará explicar teórica y empíricamente el funcionamiento del Sector Público. Este enfoque pretende dar respuestas a los interrogantes sobre cuáles son las fuerzas que condicionan o determinan la elección de la actividad financiera del Sector Público. Describe las consecuencias de los programas de ingresos y gastos públicos, así como la naturaleza de los procesos políticos. Sus planteamientos son esencialmente sociopolíticos.

Teoría de la Elección Colectiva

Esta teoría explica los mecanismos de toma de decisiones del Sector Público para llevar a cabo sus tareas. «El Sector Público es un agente económico creado por los individuos para proveerse colectivamente de los bienes y servicios que el mercado es incapaz de suministrar de forma eficiente o equitativa».

Las preferencias individuales por los bienes a proveer colectivamente son diversas (por ejemplo, educación o defensa). Para algunos, el sistema impositivo deberá ser progresivo; para otros, proporcional. Un Sector Público democrático se enfrenta al problema de cómo agregar preferencias individuales diversas en una regla de elección colectiva. Al estudio de cómo realizar esta agregación y de las propiedades de los diferentes mecanismos de agregación se le denomina Teoría de la Elección Colectiva.

Las dos reglas de elección más importantes son la votación y las funciones de bienestar social.

En el proceso de adopción de las decisiones públicas intervienen diferentes tipos de agentes económicos con intereses propios, lo que puede sesgar el proceso de elección colectiva hacia sus intereses, con el consiguiente coste en eficiencia y equidad.

Enfoque Normativo

Se ocupa del deber ser, es decir, cuáles deben ser las funciones del Sector Público en una economía. Ofrece recomendaciones (reglas y principios) para elegir las políticas públicas más adecuadas que se puedan adoptar en una situación dada.

Economía del Bienestar

La Economía del Bienestar se basa en la lógica del mercado y la propiedad privada de los recursos productivos. El centro de las investigaciones de la Economía del Bienestar es el concepto de eficiencia económica: «la obtención del máximo de producción con los recursos (escasos) disponibles».

Una economía eficiente comporta el necesario cumplimiento de: máxima productividad y máximo bienestar.

Óptimo de Pareto (eficiencia).
El enfoque normativo de la Hacienda Pública tiene en cuenta el doble criterio de eficiencia y equidad.

Funciones de la Hacienda Pública según Musgrave

Según Musgrave, los objetivos o funciones principales de la Hacienda Pública (desde el enfoque normativo) son:

Asignación

Provisión de bienes sociales (bienes que no pueden proveerse a través del mercado mediante transacciones espontáneas entre productores y consumidores, y que son necesarios de forma individual). Proceso por el cual el uso total de los recursos económicos se divide entre bienes privados y bienes sociales, y por el cual se elige la combinación adecuada de bienes sociales.

Los bienes sociales no limitan su beneficio al consumidor concreto que adquiere el bien, sino que su disponibilidad alcanza también a otros consumidores. Sus principios rectores son la no rivalidad en el consumo y la no exclusión (oferta conjunta).
En cambio, los bienes privados solo benefician a quien adquiere el bien y se guían por los principios de rivalidad y exclusión.
Necesidades preferentes son bienes de consumo de importancia destacada (vacunas, ITV). El mercado falla, pero de forma menos radical que con los bienes públicos.
Necesidades indeseables que el mercado provee en exceso y que el Sector Público desincentiva a través de impuestos, entre otros mecanismos.

El mercado falla en relación con la función de asignación en los siguientes aspectos: la producción de bienes públicos o bienes sociales, la satisfacción de necesidades preferentes y el desincentivo de las necesidades indeseables.

Efectos Externos

Un bien puede generar efectos externos si su producción o su consumo afectan a terceros sin que ello se refleje en los precios. Si esos efectos externos son positivos, se hablará de economías externas. Si los efectos fueran negativos, se hablará de deseconomías externas.

Distribución

Ajuste de la distribución de la renta y la riqueza para asegurar su adecuación a lo que la sociedad considera un estado equitativo. La equidad constituye, junto con la eficiencia, el eje esencial de la teoría normativa de la Hacienda Pública. El ajuste en el reparto de la renta y la riqueza depende de dos variables: la dotación de factores y los precios que estos consiguen en el mercado.

La cuestión de la distribución justa entraña consideraciones de filosofía social y juicios de valor. Asimismo, comporta problemas de instrumentación técnica (por ejemplo, la imposibilidad de comparar los niveles de utilidad que los individuos derivan de su renta, o los costes de eficiencia).

La equidad es una de las funciones básicas de la Hacienda Pública.

Equidad horizontal, que exige que la intervención pública trate igual a los iguales.
Equidad vertical, que implica que las intervenciones públicas originen una redistribución adecuada de la renta y la riqueza.

Una política redistributiva óptima deberá tener en cuenta:

Que cualquier cambio distributivo dado debería lograrse al menor coste de eficiencia posible.
Que es necesario equilibrar los objetivos de eficiencia y equidad, a menudo en conflicto.

Mecanismos e Instrumentos de Redistribución

Redistribución vía gasto público: El gasto público en transferencias, que pueden ser monetarias (becas, subsidios, pensiones, etc.) y en especie (sanidad, vivienda, transportes, etc.), financiados por quienes disponen de rentas más elevadas (impuestos directos progresivos).
Redistribución vía impuestos: El impuesto sobre la renta personal exige una tarifa progresiva y unas deducciones precisas en la cuota (por cargas familiares, gastos de enfermedad, etc.). Como complementos, se utilizan otros tipos de impuestos (impuesto sobre el patrimonio neto, el impuesto sobre las herencias y donaciones, y otros impuestos sobre la propiedad).
Política de rentas y redistribución: Medidas incluidas en la denominada «política de rentas», como por ejemplo el control de los rendimientos del capital, del trabajo o de las actividades empresariales.

Estabilización

(Keynes, años 30) Utilización de los instrumentos de la Hacienda Pública (Política Presupuestaria) como un medio para mantener un alto nivel de empleo, estabilidad de precios y una tasa apropiada de crecimiento económico que considere los efectos sobre el comercio internacional y la balanza de pagos.

El nivel general de empleo y precios de una economía dependen del nivel de la demanda agregada en relación con la producción de plena capacidad valorada a los precios vigentes. Cuando esta producción potencial y la demanda agregada están equilibradas, hay estabilidad económica. Hacen falta, por tanto, medidas expansivas para elevar la demanda agregada. Es posible que el gasto agregado exceda del producto disponible en condiciones de alto nivel de empleo y, por tanto, pueda causar inflación. En este caso, resultarán necesarias medidas restrictivas para reducir la demanda.

Instrumentos de la Política de Estabilización

No existen mecanismos automáticos que estabilicen por completo; es necesario recurrir a la intervención, a través de la utilización coordinada de medidas monetarias (BCE) y presupuestarias (la elevación del gasto público será expansiva; los recortes impositivos pueden ser expansivos al dejar más renta a los contribuyentes).

El Presupuesto Público

Concepto y Características

El profesor Fuentes Quintana señala que «la Hacienda Pública denomina Presupuesto al plan económico del grupo político», añadiendo que el Presupuesto sería «la expresión contable del plan económico de la Hacienda Pública para un período determinado».
El profesor Fritz Neumark define el Presupuesto como «un resumen sistemático y cifrado, confeccionado en períodos regulares, de las previsiones de gastos —en principio obligatorias para el poder ejecutivo— y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos».

Características del Presupuesto

Constituye un acto de previsión: recoge anticipadamente las operaciones del Sector Público previstas para un período futuro (normalmente el año inmediato). Se contrapone al concepto de cuenta, que expresa los ingresos y los gastos ya realizados.
El documento presupuestario presenta sus ingresos y sus gastos contablemente equilibrados; se trata de un equilibrio formal y no económico, pudiéndose producir déficit o superávit en cualquier ejercicio.
Implica una cierta regularidad/anualidad en su confección.
Se trata de una previsión normativa: el Presupuesto viene jurídicamente respaldado, es una ley. Establece diferentes obligaciones para los ingresos y gastos.

Estructura del Presupuesto: Ingresos y Gastos

Debe existir equilibrio formal o contable entre ambas partidas (ingresos y gastos), aunque no siempre equilibrio económico. Cada una de ellas, a pesar del carácter legal del Presupuesto, tiene un diferente grado de obligatoriedad desde el punto de vista jurídico.

El Gasto Público es obligatorio y tiene carácter limitativo: la cifra aprobada en el Presupuesto no puede superarse por el Gobierno, salvo en casos muy específicos regulados legalmente y mediante un procedimiento establecido.
Los Ingresos Públicos son estimaciones: la recaudación impositiva dependerá de variables coyunturales y de la exactitud de las proyecciones y cálculos realizados en la confección del Presupuesto (escenario macroeconómico).