Dinámicas de la Política Económica: Modelos, Decisiones y Gobernanza

Los modelos de funcionamiento de la economía

La revisión de la macroeconomía en los últimos años ha dado lugar a la subsiguiente revisión de las políticas macroeconómicas. Actualmente existen distintas líneas de análisis macroeconómico según los supuestos que se mantengan sobre el poder de mercado y la rapidez en los ajustes de precios (y salarios).

Enfoque «New Classics»

Buscan los fundamentos microeconómicos de la macroeconomía. Tratan de restablecer las condiciones walrasianas de equilibrio.

Enfoque «New Keynesians»

Buscan los fundamentos macroeconómicos de la microeconomía. Cabannes distingue diferentes corrientes dentro del «New Keynesians»:

• Keynesianismo racional: Explica la lentitud en los ajustes de precios y salarios a partir de un comportamiento microeconómico racional en un contexto de rigideces tecnológicas, organizativas, etc. (con contratos con cierta duración, etc.).
• Keynesianismo informativo: Analizan el papel de las asimetrías (informativas) y de las carencias de mercados en los desequilibrios y en los racionamientos (Stiglitz, Greenwald).
• Keynesianismo y problemas de coordinación: Analizan los problemas de coordinación de las decisiones en economías descentralizadas, con complementariedades estratégicas y con equilibrios múltiples.

Como señala Silvestre, la existencia de múltiples equilibrios es una condición necesaria pero no suficiente para la justificación de la Política Económica; se requiere, además, que se pueda establecer una relación de Pareto entre los mismos.

El proceso político de toma de decisiones

La política económica ya no es un problema puramente técnico, sino, y fundamentalmente, un problema de decisión. Ya han transcurrido más de treinta años desde los trabajos pioneros de Downs, con los que inició lo que se ha venido en llamar la teoría económica de la política.

Desde entonces, la propia metodología económica también ha experimentado una notable evolución, especialmente empujada por la teoría de juegos. Y este cambio metodológico ha acabado por incidir en el análisis de la política.

Las decisiones políticas, y especialmente las decisiones de política económica, surgen en un proceso de toma de decisiones. Aquí nos vamos a limitar al análisis de un proceso político democrático postconstitucional. Con ello queremos decir que ya se han establecido las reglas básicas del proceso político en la constitución, reglas que condicionan el proceso de toma de decisiones posterior.

Proceso electoral

• Elección de políticas: teorema del votante mediano.
• Elección de políticos: teorema del principal – agente.

Modelo principal – agente

• Principal: votantes.
• Agente: políticos.

Problemas

• Asimetría en la información.
• Conflicto de intereses.
• Selección adversa.
• Riesgo moral.

En el proceso electoral se seleccionan los políticos que en la segunda fase aplicarán las políticas, en una situación de información asimétrica. La calidad de los políticos tiene, al menos, dos dimensiones: honestidad y competencia.

Si los votantes son incapaces de diferenciar entre las calidades de los votados, se producirá un equilibrio en políticos de baja calidad que son los que disfrutan de menores costes de oportunidad.

Modelo de múltiples principales – agentes

En realidad, más que un principal (votantes), hay múltiples principales con preferencias heterogéneas y se presentan múltiples agentes.

Modelo de decisión gubernamental

En este caso, el enfoque principal-agente nos proporciona un análisis más rico en el que el entorno institucional desempeña un papel relevante. En este análisis podemos considerar:

• La formación de coaliciones de decisión en el parlamento.
• El papel de los grupos de intereses.
• Cómo afecta el marco institucional a las decisiones de Política Económica.
• El comportamiento de la burocracia.

Formación de coaliciones

En un sistema político multipartidista, raramente un único partido tiene mayoría parlamentaria, por lo que se necesitan formar coaliciones.

Grupos de intereses

En los procesos electorales participan múltiples votantes (principales) con intereses heterogéneos. Los políticos elegidos (agentes) llevan a cabo políticas que pueden beneficiar a unos votantes frente a otros. Por ello, los votantes con intereses similares se coaligan formando un grupo de intereses y tratan de influir:

• En los procesos electorales: a través de financiación de las campañas.
• En los procesos de decisión: a través de los lobbies.

Las acciones que lleva a cabo el agente no benefician por igual a todos los principales; por ello, coaliciones de principales con preferencias comunes (con intereses iguales) tratan de influir en las acciones del agente.

Gran parte de los estudios sobre los grupos de interés en Europa han estado preocupados por: por qué los grupos de interés usan el acceso o estrategia de voz; por qué forman coaliciones y si un sistema específico de representación de intereses podría ser clasificado como pluralista, corporativista o red. Recientemente, las investigaciones se han centrado en dos cuestiones: el poder y la influencia de los grupos de interés.

Factores que configuran la influencia de los grupos de interés

• Variaciones en la influencia a través de las estructuras institucionales: La influencia de los grupos de interés varía dependiendo de las instituciones del gobierno con las que interactúan.
• Variación en la influencia a través de los grupos de interés: Varias hipótesis relacionan las características de los grupos de interés con la influencia del grupo sobre los resultados políticos. Los grupos con más recursos podrían influir más. Los grupos de interés pueden tener diferentes tipos de recursos: financiación de campañas, información sobre los intereses de los votantes, experiencia en cuestiones políticas e información sobre las opiniones de otros policymakers.
• Variaciones en la influencia a través de las cuestiones tratadas: La distinción más importante para explicar por qué la influencia de los grupos de interés varía de una cuestión a otra o de un campo político a otro es entre: políticas distributivas y políticas de regulación.

Los grupos de interés pueden tratar de influir en los resultados políticos:

• Buscando acceso directo a los decisores.
• Influyendo en la elección de los decisores.
• Usando estrategia de voz para influir en la opinión pública.
• Empleando el poder estructural de coerción.

Modelo burocrático del Estado

Papel de los burócratas: proporcionan información en los procesos de decisión e implementan las decisiones. El análisis económico de la burocracia, iniciado por Tullock, Niskanen y Downs, consiste en aplicar al análisis del comportamiento del sector público un enfoque similar al utilizado para analizar el comportamiento de la empresa. La teoría de la burocracia pretende endogenizar el comportamiento «de la oferta del sector público, es decir, ofrecer una teoría positiva de la oferta colectiva, o de la burocracia».

Así como en el mercado se toma como unidad productiva a la empresa, en la Administración Pública se toma como unidad de análisis a la agencia pública o bureau. Las agencias públicas se caracterizan porque:

1. Los empleados no pueden apropiarse de los beneficios de la agencia. Son, por tanto, agencias sin fines de lucro.
2. Los ingresos de la agencia no suelen proceder de la venta de los bienes y servicios públicos. Los ingresos proceden de asignaciones presupuestarias, aprobadas en el Parlamento, sobre las que la agencia carece de control.
3. Las agencias públicas proporcionan bienes o servicios muchas veces difíciles de cuantificar e incluso de definir.
4. Muchas agencias públicas operan en régimen de monopolio de oferta.

La teoría microeconómica de la burocracia. El modelo de Niskanen

Niskanen desarrolla diferentes modelos de agencias públicas. Vamos a considerar el caso más sencillo de una agencia pública productora de un bien o servicio público.

Según este enfoque, los burócratas, como cualquier tipo de agente económico, tratan de maximizar una función de utilidad sujeta a ciertas restricciones. Siguiendo con dicha analogía, Niskanen trata de identificar las variables que contribuyen a la utilidad de los burócratas (salarios, reputación, poder, etc.) que resume en el presupuesto total de la agencia, etc.

Niskanen considera que cada agencia pública está formada por un conjunto de burócratas organizados jerárquicamente (como cualquier organización empresarial), y en la que el director trata de maximizar una función de utilidad.

Se supone igualmente que la función de utilidad es monótona creciente respecto al volumen del presupuesto.

Finalmente, también se considera que la agencia pública está sometida a una serie de restricciones que se derivan de:

• La relación de la agencia con la entidad financiadora.
• La relación de la agencia con los proveedores de inputs.
• Las relaciones de la agencia con los demandantes de los bienes y servicios producidos por la agencia.

Por lo que se refiere a los proveedores de inputs, Niskanen considera que existen mercados competitivos. Las agencias públicas se encuentran en una situación semejante a la del monopolista: solo ella puede proporcionar el bien/servicio y solo ella conoce los costes de producción. Finalmente, se dedica mayor atención a las relaciones de la agencia con la entidad financiadora, que es, a su vez, la demandante de sus productos.

El equilibrio

Para Niskanen, la situación de monopolio bilateral en que se encuentra la agencia con el parlamento está sesgada en favor de la agencia por las siguientes razones:

• En primer lugar, porque los burócratas pueden disponer de buena información sobre la situación y las necesidades de los políticos/parlamentarios, mientras que los políticos carecen de información sobre la función de costes de la agencia.
• Por otra parte, para la agencia el presupuesto es fundamental para maximizar la función de utilidad de los burócratas, mientras que los políticos se encuentran en la misma situación con muchas agencias y en su función de utilidad entran otros factores.

Todo esto lleva a Niskanen a mantener la conjetura de que las agencias públicas tienden a crecer en exceso y a producir un exceso de bienes y servicios públicos.

Los regímenes político-económicos

La crisis económica de mediados de los setenta, desencadenada por shocks de oferta (incremento en los precios de las materias primas, de la energía, etc.), produjo no solo una recesión sino también un conflicto de intereses entre los distintos grupos sociales, tratando de evitar los costes de los ajustes a costa de los demás grupos. Frente a dicha situación, se siguieron dos tendencias: una tratando de restaurar los mecanismos de mercado; la otra persiguiendo una salida negociada.

El régimen político-económico competitivo

Dicho enfoque trata de restaurar los mecanismos competitivos como un medio para realizar los ajustes económicos. Para ello, se propone reducir la participación del sector público en la actividad económica y desregular el sector privado.

La restauración de los mecanismos de mercado nos exige un conocimiento más preciso de los mecanismos de mercado. Se podría considerar como el marco de la Política Económica de los enfoques de la «New Classical» y de «rent seeking».

Las políticas de privatización

Con la política de privatización se trata de transferir al mercado sectores de la economía que habían entrado en la esfera político-administrativa.

Las políticas de desregulación

Con las políticas de desregulación se trata de eliminar las limitaciones introducidas en los mecanismos de mercado.

La Política Económica mínima

En este enfoque se considera que el mercado realizaría con mayor rapidez y eficacia los ajustes; que esos ajustes mantendrían a la economía en la senda de equilibrio. Por ello, la PM quedaría reducida a aplicar una regla fija y la PF al presupuesto equilibrado.

El régimen político-económico corporativo

Con este enfoque se trata de establecer el marco institucional que facilite la negociación de los costes de los ajustes entre los distintos grupos sociales. Considera que en las sociedades industriales actuales se ha generalizado la formación de grupos de interés, con lo que los agentes económicos individualmente o agrupados adquieren poder de mercado, y los gobiernos pasan a desempeñar un papel de intermediación.

El neocorporativismo propone una reorganización del proceso político de toma de decisiones. Ello implica que los grupos de interés se incorporen dentro del proceso político como negociadores indispensables y como corresponsables, y en algunos casos como responsables completos, en la implementación de las decisiones políticas.

Nuevos desarrollos: el enfoque de la gobernanza de la Política Económica

Las definiciones normalmente abarcan uno o ambos conceptos:

1. La medida en que los gobiernos son responsables ante los ciudadanos y les proporcionan ciertos servicios fundamentales tales como seguridad de los derechos de propiedad o, más generalmente, el imperio de la ley.
2. En qué medida las instituciones y procesos de gobierno dan a los decisores gubernamentales incentivos para ser responsables ante los ciudadanos.

La gobernanza se refiere a los modos de proporcionar bienes comunes o establecer un orden público, resultante de la interacción entre varias categorías de actores y de las formas de coordinación de sus comportamientos. El término tiene dos dimensiones: una se refiere a un proceso y la otra se refiere a la estructura reguladora subyacente.

Tömmel presenta cuatro categorías que constituyen modos básicos de gobernanza como modos diferentes de coordinación del comportamiento de los actores:

• Jerarquía.
• Negociación.
• Competencia.
• Cooperación.

Una tipología simple de tipos de gobernanza

1. Gobiernos fuertes: el gobierno selecciona los medios de política y determina los fines de la sociedad.
2. Tipos híbridos: el gobierno selecciona los medios de la política y la sociedad determina los fines sociales.
3. Tipos híbridos: la sociedad selecciona los medios de la política y el gobierno determina los fines de la sociedad.
4. Gobernanza fuerte: la sociedad selecciona los medios de la política y la sociedad determina los fines de la sociedad.

Los instrumentos de la nueva gobernanza

• Instrumentos basados en el mercado: las eco-tasas, los sistemas de permisos comerciales y subsidios.
• Eco-etiquetas: esquemas con múltiples cuestiones externamente verificables, esquemas no verificables autodeclarados, y esquemas de uso único.
• Sistemas de gestión ambiental: sistemas de auditoría EMAS e ISO.
• Acuerdos voluntarios.

Una tipología simple de tipos de instrumentos

1. La regulación, incentivos fiscales: el estado especifica cómo los objetivos serán logrados y especifica los objetivos a lograr.
2. Los estándares reguladores basados en la tecnología: el estado especifica cómo los objetivos se van a lograr y no especifica los objetivos a lograr.
3. La mayoría de los acuerdos voluntarios negociados, algunos instrumentos basados en el mercado, regulaciones: ningún actor estatal especifica cómo serán logrados los objetivos y el estado especifica los objetivos a lograr.
4. Los sistemas de gestión ambiental, instrumentos basados en el mercado, acuerdos voluntarios: ningún actor estatal especifica cómo serán logrados los objetivos y el estado no especifica los objetivos a lograr.

Fallos en la gobernanza: la corrupción

La corrupción se refiere a los actos en los cuales el poder de la Administración Pública es utilizado para obtener ganancias personales de un modo que contraviene las reglas de juego. Jain centra la corrupción en las actividades en las cuales los funcionarios, burócratas, legisladores y políticos utilizan el poder delegado en ellos por los votantes para sus propios intereses a expensas del bien común.

Tipos de corrupción

• Burocrática.
• Política.

Para que exista corrupción, tienen que coexistir tres tipos de elementos:

1. Alguien tiene que tener poder discrecional. Este poder incluirá la autoridad para diseñar regulaciones y para administrarlas.
2. Deben existir rentas económicas asociadas con ese poder. Deben ser rentas tales que ciertos grupos identificables puedan capturarlas.
3. El sistema legal/judicial debe ofrecer una suficientemente baja probabilidad de detección y/o penalización para los que la infrinjan.

Implicaciones económicas

• Gestión ineficiente del sector público.
• Incentivos inadecuados.
• Gastos de transferencias.
• Fallos en la redistribución de la renta.