Dinámicas de Poder y Gestión Estratégica en la Administración Pública

Dirección y Sentido del Poder Organizacional

El poder en una organización se manifiesta en diversas direcciones:

Poder Descendente: Es el comúnmente más conocido, representado por la influencia que puede ejercer un superior sobre un subordinado. Implica elementos de coerción y premio, y se asocia a la jerarquía.
Poder Ascendente: Se refiere a los intentos de los subordinados por influir sobre sus superiores. Se basa en elementos de persuasión y conocimiento, y se relaciona con la influencia tecnocrática.
Poder Lateral: Implica la influencia sobre aquellas personas o unidades que, dentro de la cadena de mando, no son nuestros subordinados ni nuestros superiores, sino que están ubicados en una posición jerárquica similar, aunque diferenciados por el tipo de tareas desempeñadas. Se habla aquí del poder horizontal o poder interdepartamental. Se utilizan cuatro instrumentos y se observa en órganos de alcance transversal, en las unidades de coordinación interdepartamental y en las unidades con un contacto directo con el entorno de la organización.

El Triángulo Estratégico de la Gestión Pública según Mark Moore

Mark Moore sugiere que la gestión asociada a los directivos públicos se compone de los tres vértices del triángulo estratégico de la gestión pública:

Creación de Valor Público: El diseño de un servicio, programa o política que se entiende valioso para la ciudadanía. ¿Cuál es la contribución que se propone a la sociedad? (Plano Conceptual).
Capacidad Operativa: Gestión interna de los recursos necesarios para poner en práctica el servicio, programa o política. Tiene que ver con la gestión de recursos financieros, materiales, humanos y tecnológicos. ¿Cuáles son los recursos y conductas que se necesitan aprovechar y alinear para proporcionar valor público? (Plano Instrumental).
Gestión Política: Movilizar la cooperación y la legitimidad para el servicio, programa o política. Incluye el conjunto de actividades destinadas a conseguir el apoyo de otros. ¿Qué licencia para actuar se concede por el entorno autorizador? (Plano Relacional).

La Perspectiva Dualista en la Relación Político-Burócrata

Una de las perspectivas habituales en la relación entre políticos y burócratas es la perspectiva dualista. Esta plantea una visión un tanto patológica, donde se da una liza por el control del poder del ámbito estatal, en la que ambos colectivos despliegan sus recursos.

Es, en definitiva, una perspectiva de suma cero, donde lo que unos ganan lo pierden otros:

Recursos de Poder de las Élites Burocráticas:

Profesionalidad / Estabilidad y Conocimiento: Ventajas inherentes a su carrera y experiencia.
Veto Decisorio: No presentan a los políticos todas las alternativas técnicas para la toma de decisiones políticas, realizando una labor de selección.
Veto Paralizante: Paralizan, ralentizan o modifican el contenido de los programas que no son de su agrado, pudiendo llevar a que el proyecto caiga en el olvido.
Dominio Reservado: Se reservan el control de determinados recursos e información técnica para la toma de decisiones políticas.

Recursos de Poder de las Élites Políticas:

Legitimidad: Solamente corresponde a los políticos en democracia la toma de decisiones políticas, ya que son quienes tienen y hacen valer una legitimidad democrática.
Control del Presupuesto: Tienen la capacidad para distribuir los recursos financieros entre las diferentes secciones de la Administración; con dicha distribución amplían o reducen el poder de determinados sectores.
Poder Legal sobre las Estructuras: Pueden limitar, expandir o modificar las unidades administrativas y con ello el poder burocrático.

«Organizando el Leviatán»: La Importancia de la Separación de Carreras

¿Por qué es importante la separación de carreras entre burócratas y políticos?

Los incentivos de la élite se conforman por cómo se organizan las relaciones entre políticos y burócratas. Los grupos con distintos intereses se vigilan mutuamente cuando son obligados a trabajar juntos (mecanismo de vigilancia interno). Es probable que grupos de profesión distintos tengan intereses diferentes; por ello, grupos con distintas carreras (burócratas y políticos) deben trabajar juntos para vigilarse mutuamente.

Para ello, debe haber una separación clara entre las carreras de los políticos y la de los burócratas, ya que, si no, sus intereses serán similares y no se vigilarán mutuamente.

Argumentos a favor de la separación de carreras:

Contrapesos en la Rendición de Cuentas: Una separación de las carreras de políticos y burócratas genera un sistema de controles integrados y contrapesos entre los distintos cargos públicos, porque estos responden a dos cadenas distintas de rendición de cuentas: los políticos responden al electorado y los burócratas a sus pares profesionales. Por tanto, sus intereses no serán iguales (y se reducirá la primacía de los intereses de los gobernantes sobre la eficiencia social).
Eficacia de los Empleados Públicos: La eficacia del gobierno será más alta con sistemas de carreras separados, puesto que los empleados públicos no dependerán de sus contactos sino del cumplimiento de su trabajo. A nivel de incentivos, esto provoca que los empleados públicos se alejen del comportamiento oportunista y busquen una mayor eficacia en su trabajo.
Solventa Problemas de Credibilidad: Los empleados suelen confiar más en los gestores (en este caso los burócratas) que en los propietarios (los políticos), por lo que una separación de carreras solventa los problemas de credibilidad de los burócratas y anima a los empleados públicos a asumir los costes (de formación) derivados de aumentar la eficacia cuando los burócratas se lo piden.

Tipos Ideales de Burocracia

Los tipos ideales de burocracia se construyen a partir de dos características del sistema: el nivel de separación de carreras entre burócratas y políticos y el grado de apertura de los puestos de los burócratas. Con «grado de apertura» nos referimos a la protección que tiene el puesto de trabajo, es decir, si se trata de un modelo parecido al del funcionariado español (puesto asegurado de por vida, proceso de selección por oposición) o si, por el contrario, el sistema de contratación es más parecido al del ámbito privado. A partir de estas dos características se construyen 4 tipos ideales.