Economía de Recursos Minerales: Desafíos y Estrategias para el Desarrollo Sostenible

Fundamentos de la Economía Minera y Recursos Naturales

1. Bajo el consenso de “la maldición de los recursos”, la perspectiva de los Precios Relativos y la Nueva Economía Política endosan diversos mecanismos de transmisión y proporcionan sustento teórico y empírico. Explique estos mecanismos.

R: Como ocurre en Chile y en otros países ricos en recursos naturales (RN), gran parte de la recaudación tributaria del país se basa en la explotación de los RN. Esto puede generar que se descuiden regiones menos ricas en recursos naturales, al centrarse la tributación en las grandes empresas extractivas, lo que a su vez desincentiva la inversión en desarrollo social o educación. Es crucial asegurar que la riqueza generada por los recursos naturales se invierta adecuadamente y se redistribuya para beneficiar a la población. En síntesis, el desarrollo social no debe ser postergado.

2. Chile no ha tenido una política minera efectiva que lleve a transformar al sector minero en un motor de desarrollo, a pesar de contar con un persistente desarrollo ingenieril y tecnológico de proyección mundial en la explotación de recursos minerales por más de un siglo. En consecuencia, explique las razones de ello y cuál es el planteamiento implícito que se argumenta.

R: Chile no ha transformado la minería en un motor de desarrollo al no adoptar políticas óptimas que aseguren la captura de la renta de los recursos naturales y su transformación en capital social y humano. Esto se debe a que no se ha estimulado suficientemente la exploración, la inversión ni la investigación, con el propósito de maximizar el potencial de los recursos naturales. El planteamiento implícito sugiere que es el Estado quien debe liderar la formulación de una política minera orientada al desarrollo, en lugar de dejar esta responsabilidad exclusivamente a los agentes económicos.

3. Considere que existe en alguna parte una tecnología capaz de producir o sustituir un recurso mineral a un costo relativamente elevado pero sin agotar nunca las existencias del recurso (Nordhaus la denomina “tecnología de contención”). Explique en qué consiste.

R: Lo que más se aproxima ahora a esta situación es el reactor reproductor que utiliza uranio-238 como combustible. Se cree que las reservas mundiales de uranio-238 bastan para proveer energía durante más de un millón de años a las tasas actuales de consumo. Si esta no es una tecnología de contención, es por lo menos un mecanismo que limita significativamente la escasez. Una aproximación mejor será la fusión nuclear controlada o el uso directo de la energía solar. El sol no subsistirá eternamente, pero por lo menos durará tanto como nosotros (más o menos por definición). Dado que no hay aquí una renta de escasez que aumente en forma exponencial, la tecnología de contención puede funcionar en cuanto el precio de mercado aumente hasta el punto de que iguale los costos de extracción (incluyendo, por supuesto, el beneficio sobre el equipo de capital que participa en la producción). En cuanto ello suceda, el precio de mercado del mineral o de su sustituto dejará de aumentar. La “tecnología de contención” establece un límite superior al precio de mercado del recurso natural.

4. Cuando un recurso es abundante, es decir, donde hay mucho disponible para hoy y para el futuro, qué propone la regla de Hotelling. Fundamente su respuesta.

R: Al tratarse de un recurso abundante, tiende a haber una gran disponibilidad de stock, teniendo un comportamiento de extracción similar al de un producto convencional, lo que implica un costo de usuario cero (o constante); es decir, el precio sería igual al costo marginal de producción. Dado que el costo de usuario es constante, no influirá en la decisión de extracción.

5. Dado el hecho de que en el periodo previo a 1975 el flujo de capital financiero internacional hacia América Latina era escaso, las divisas constituían un cuello de botella para el crecimiento. Explique las motivaciones que generaron un creciente conflicto político y económico, que dio por resultado la nacionalización de las empresas cupreras.

R: Las motivaciones surgen porque las divisas eran el medio de pago requerido para la importación de maquinarias y de tecnología, por lo que la expansión de las exportaciones fue una de las soluciones para el cuello de botella. Sin embargo, la Gran Minería del Cobre (GMC), que representaba entre el 55% y el 65% del total de las exportaciones chilenas, se encontraba controlada por firmas extranjeras (principalmente de EE. UU.). Esta situación generó un creciente conflicto político y económico; el gobierno anhelaba una acelerada expansión de la inversión y producción, pero las empresas extranjeras tenían su propio programa de inversiones a largo plazo. Por ende, las estrategias de desarrollo a largo plazo no coincidían. Debido a esta divergencia, en 1971 se nacionalizó la totalidad de la Gran Minería del Cobre.

6. Dado que el valor de un depósito es también el valor presente de las ventas futuras del mismo, según la regla de Hotelling, ¿cómo se comporta el precio neto de un recurso mineral en una industria competitiva, en condiciones de costos constantes, o en un escenario con influencia política?

R: Los propietarios deben esperar que el precio neto del mineral aumente exponencialmente al mismo ritmo que la tasa de interés.

1. El precio neto será igual al precio de mercado menos el costo marginal de extracción de una tonelada de mineral.
2. El precio neto será igual al precio de mercado menos los costos unitarios de extracción, es decir, igual al margen de beneficio.
3. En un mercado con poder de mercado, el beneficio marginal (ingreso marginal menos costo marginal) es el que debe crecer a la misma tasa que la tasa de interés.

7. Debido al suministro fijo, empleando el razonamiento de Hotelling, ¿Cuál es el costo de oportunidad que tiene hoy el consumo de una unidad de recurso?

R: Es equivalente al costo de usuario, ya que este refleja el costo de oportunidad de extraer el recurso.

8. Defina en forma clara y concisa, qué es la renta ricardiana y la renta de Hotelling.

R:

Renta Ricardiana: Las rentas económicas generadas por una productividad natural superior en algunos de los factores productivos son atribuibles a factores naturales. Se relaciona directamente con la calidad o productividad diferencial de un yacimiento.

Renta de Hotelling: Corresponde a una visión intertemporal de los recursos naturales minerales, que se relaciona con la asignación óptima de los recursos no renovables (minerales) a través del tiempo, considerando su escasez futura.

Diferencias

La renta Ricardiana se basa en la productividad diferencial de los yacimientos, mientras que la renta de Hotelling surge de la escasez intertemporal de los recursos no renovables, lo que impulsa el aumento de sus precios netos a lo largo del tiempo.

9. El destino de los países ricos en recursos podría ser más brillante en un mundo con mayores preocupaciones ecológicas y sociales sobre las consecuencias de la explotación de los recursos naturales. Explique.

R: Lo anterior sucede ya que esto incrementa el valor de los recursos naturales y exige mejores estándares en su extracción y gestión. Las reformas promovidas por donantes y agencias de desarrollo deben enmarcarse en regulaciones específicas, los gobiernos deben ser responsables ante los grupos de la sociedad civil, y las industrias extractivas deben abrirse a auditorías sociales.

10. El gran sector de producción de cobre (y minería) existente constituye un importante mercado interno que podría ser la base para desarrollar un sector de exportaciones. Por lo tanto, el foco de la estrategia de esta segunda etapa de exportaciones debería orientarse a enfatizar los encadenamientos hacia atrás de la actividad de exportación de los RN. Explique las razones.

R: Existen limitaciones asociadas al encadenamiento hacia adelante, por lo tanto, no aseguran una ventaja comparativa sostenible en otros mercados. Es por esto que el encadenamiento hacia atrás aprovecha las ventajas comparativas del país en el recurso natural, impulsando la producción de insumos y servicios profesionales especializados, basados en el conocimiento y la experiencia adquiridos en el sector. Estos insumos y servicios pueden ser exportados a otros mercados donde el país sí posee una ventaja comparativa.

11. En el escenario de la “maldición de los recursos naturales (RN)”, Wright (2001) concluye que el dilema central de un país que posee abundantes RN no radica en tratar de reinventarse y convertirse en un país diferente. ¿Por qué?

R: El dilema no radica en reinventarse y convertirse en un país diferente, sino más bien en aprovechar las ventajas de la dotación de RN existentes en el país, aumentando la inversión, exploración e investigación y desarrollo (I+D). La inversión debe dirigirse no solo a capital físico (maquinaria) o infraestructura (camiones, puertos, etc.), sino también al conocimiento relacionado con esta dotación de recursos naturales. De esta manera, se puede fomentar el encadenamiento hacia atrás y materializar la exportación de ingeniería y tecnología especializada.

12. En el modelo básico de Hotelling, se asume que el stock total de los recursos es finito y conocido con certeza. Pero en la realidad, nuevos recursos son constantemente descubiertos por los esfuerzos de la exploración. ¿Cuál es el efecto de este incremento en los recursos? Fundamente breve.

13. En el mundo real, los precios de los recursos naturales pueden subir o bajar con el tiempo, sujeto a la volatilidad del mercado. De acuerdo con la literatura, explique por qué ocurre esto, mencionando tres razones principales.

R:

• La volatilidad de los ingresos de exportación (acentuada por la concentración de las exportaciones).
• La inestabilidad del gasto fiscal (sobre todo las inversiones públicas en salud, educación e infraestructura).
• La insuficiencia sistemática en el ahorro (o el exceso en el consumo) de los ingresos de los recursos naturales.

14. En general, las secuencias de explotación de los recursos no renovables obedecen al principio fundamental de Hotelling de forma miope, momento a momento, pero resultan subóptimas a muy largo plazo. ¿Cuál es la forma de evitar este resultado?

R: Para evitar este resultado debe existir alguna entidad (por ejemplo, el Estado o una empresa con visión estratégica) que tenga visión a futuro y largo plazo, para que así pueda prever los escenarios futuros del país y evitar desequilibrios excesivos, como un rápido agotamiento de las reservas.

15. En la década de 1970, en Chile se argumentaba que era cuestionable que fueran las empresas extranjeras las que tuvieran el poder de decisión respecto de la expansión de la producción cuprífera. ¿Cuáles son los tres elementos centrales (no coincidentes temporalmente) que guían la política minera pre-1970?

R: Hay tres elementos centrales (no coincidentes temporalmente) que guían la política minera pre-1970: la tributación a las grandes empresas extranjeras de la Gran Minería del Cobre (GMC), el control sobre la toma de decisiones en el sector cobre, y la característica de enclave de la minería del cobre. Estos elementos permiten contrastar los tópicos de la política minera del pasado con los del presente.

16. La coexistencia de empresas privadas y estatales es un tema extremadamente complejo, ya que está fuertemente condicionado por elementos históricos e ideológicos. ¿Cuáles son los tres argumentos ideológicos utilizados tradicionalmente en contra de la presencia de empresas estatales en un sector?

R:

• La presencia de una empresa estatal desincentiva la inversión privada en dicho sector.
• La coexistencia de empresa privada y estatal es percibida como la posibilidad de competencia desleal para las empresas privadas.
• ¿Por qué el Estado interviene en actividades productivas que pueden ser realizadas (potencialmente más eficientemente) por el sector privado?

17. La economía de EE. UU. no era percibida como abundante en recursos naturales (RN) en el siglo XIX. Por esto, es interesante destacar la no aceptación del planteamiento de que los RN son un factor fijo (según los economistas clásicos). ¿Cuáles fueron los tres elementos que favorecieron la expansión de la dotación de recursos naturales en EE. UU.?

R: Los elementos que favorecieron la expansión de RN en EE. UU. fueron la estimulación en tres áreas: la exploración, la inversión y la investigación y desarrollo (I+D). Estos elementos, al fomentar la sostenibilidad y el conocimiento, también tienen en consideración a las generaciones futuras, que no se beneficiarán directamente de la explotación actual de los recursos naturales.

18. La experiencia del salitre (fines del siglo XIX y principios del siglo XX), que ha sido calificada como una “oportunidad perdida”, se asocia a una versión extrema de la “hipótesis del enclave”. Explique.

R: La hipótesis del enclave minero sostiene que la actividad exportadora (como la cuprífera), controlada por empresas extranjeras, está más conectada con la economía de los países desarrollados que con la economía interna, requiere pocos insumos nacionales, y las grandes utilidades, incluyendo la renta ricardiana de los yacimientos, son repatriadas al exterior. En consecuencia, la economía local obtiene beneficios reducidos de estos enclaves mineros.

La experiencia del salitre corresponde a una versión extrema de esta hipótesis del enclave, ya que las exportaciones del salitre generaron una cantidad de recursos que fueron derrochados localmente o repatriados por firmas extranjeras, y, en último término, “aquí no quedó nada”.

19. La regla de Hotelling asume que los derechos de propiedad sobre los recursos están bien definidos y protegidos; pero en realidad, en algunos países esto no es así. En este escenario, ¿cuál es el comportamiento del precio del recurso? Fundamente breve.

20. Los ciclos del precio del cobre históricamente impactaron negativamente la economía chilena, generando inestabilidad macroeconómica e incertidumbre cambiaria. Esto dificultaba el surgimiento de otras exportaciones y contribuía a la inestabilidad en el empleo y la inflación. En los últimos 20 años esta inestabilidad se ha atenuado, gracias a un nuevo esquema de políticas, ¿Cuáles han sido estas?

R: El establecimiento en 1987 del Fondo de Estabilización del Cobre (FEC), que actúa como un mecanismo de ahorro para períodos de precios bajos del metal, posteriormente ampliado al molibdeno (Mo), permitió que el gasto público se ajustara al precio de largo plazo del cobre (Cu). Esta medida, junto con las políticas de flexibilización del tipo de cambio y metas de inflación, permitieron estabilizar los efectos de los ciclos externos e implementar políticas contracíclicas.

21. Los procesos mineros, al contrario de lo que a veces se puede pensar, no están determinados por la calidad de los recursos que ofrece la naturaleza. ¿Qué factores juegan un rol determinante?

R: Los factores que desempeñan un rol determinante son la tecnología y la innovación. La opinión general es que la actividad minera es de baja innovación y poco intensiva en investigación y tecnología. Una de las razones es que, en minería, la innovación principal no se centra en los productos. En la minería del cobre, en cambio, se innova en los procesos productivos, los cuales están más alejados del público general y, por tanto, son menos visibles.

22. Puesto que en Chile se produce más del 30% de la producción mundial de cobre, y dado que la demanda de cobre es elástica, ¿Podría Chile “controlar” el precio mundial del cobre?

R: No podría controlar el precio mundial del cobre, ya que, en primer lugar, en Chile coexisten empresas privadas y Codelco, lo que impediría inducir a las empresas privadas a disminuir su nivel de producción. Por otra parte, para frenar la expansión de la producción de cobre, habría que “prohibir” o restringir la inversión extranjera (o privada nacional) en cobre, por lo que los inversionistas extranjeros emigrarían a países emergentes.

Además, para que esto sucediera, debería existir cobre únicamente en Chile o que la extracción en yacimientos fuera de Chile fuera de muy alto costo, por lo que no sería rentable su explotación. Pero se sabe que las recientes innovaciones tecnológicas han reducido notoriamente las ventajas comparativas de Chile y, por ende, ha disminuido la rentabilidad relativa de los yacimientos chilenos. Por lo tanto, si Chile hubiera bloqueado la inversión extranjera, esta se habría dirigido a otros países emergentes.

23. Realice un breve análisis económico (tendencias, pronósticos, volatilidad, etc.) de los gráficos que ilustran el precio del cobre, oro y plata y los inventarios de cobre. (No significa describir los gráficos).

24. En relación con la inversión extranjera en la minería chilena, en 1982 se implementó una nueva ley de minería (a nivel constitucional), la cual introdujo el concepto de “concesión plena de minas”. Explique el concepto de propiedad concedida a los mineros.

R: De acuerdo con esta nueva ley, en la eventualidad de una expropiación, el titular de la concesión tiene derecho a una compensación completa en efectivo, equivalente al valor neto presente de las reservas probadas de la concesión. Por otra parte, a pesar de que esta nueva forma de concesión está garantizada por el Estado chileno (el cual, por ley constitucional, retiene formalmente la propiedad de todos los recursos minerales), esta depende más del sistema judicial que de las autoridades gubernamentales.

25. Se argumenta que el agotamiento de los recursos minerales no es una variable limitativa del desarrollo económico y social que puedan lograr los países con abundancia de estos recursos. En consecuencia, cuál es el principal desafío que enfrentan los países ricos en recursos naturales. Explique.

R:

1. El desafío que enfrentan los países ricos en recursos naturales es que cuando se explota un recurso no renovable, este se consume. Por lo tanto, parte de sus retornos deben invertirse para mantener el nivel de consumo o bienestar a lo largo del tiempo. Si no se hacen las inversiones para reemplazar el “capital de recursos naturales” que se ha consumido por otro capital físico o humano reproducible, se agota el potencial de crecimiento a medida que se agotan las reservas de capital natural. La regla de Hartwick establece que las rentas de la minería deben invertirse para asegurar un nivel de consumo sostenible a lo largo del tiempo. Para que esto ocurra, se requieren instituciones sólidas que garanticen que dichas rentas se ahorren y se canalicen hacia inversiones rentables.
2. Para enfrentar el desafío tecnológico moderno, un país que posee abundantes recursos naturales (RN) no debería intentar reinventarse y convertirse en un país diferente. Esta dotación de recursos naturales existente en un país podría constituir una base adecuada para transformarse en un líder tecnológico mundial. Esto sugiere estimular la exploración e investigación y desarrollo (I+D) con el propósito de desarrollar al máximo el potencial de sus RN, a semejanza de lo que hicieron los países desarrollados. Por lo tanto, la inversión no solo debe dirigirse a capital físico e infraestructura, sino también a la adquisición de conocimiento sobre la dotación de recursos naturales del país y al desarrollo de tecnologías que incrementen su aprovechamiento y valor; es decir, aprovechar los recursos naturales existentes para transformarlos en un “fenómeno de aprendizaje colectivo”.

26. Se sostiene que no hay nada fundamentalmente incorrecto con producir minerales y petróleo, y que ninguno de los síntomas de la maldición de los recursos puede ser atribuido directamente a la especialización en producción primaria. ¿Cuál es el único elemento que los economistas neoclásicos consideran una amenaza para una estrategia de crecimiento basada en recursos minerales?

R: El único elemento que se considera una amenaza para una estrategia de crecimiento basado en recursos minerales es la ausencia de derechos de propiedad claramente definidos. Mientras el marco jurídico esté bien definido y sea respetado, la dependencia de los recursos minerales no se considera intrínsecamente negativa para los neoclásicos.

27. Si al reunirse toda la sociedad “en asamblea”, por decirlo así, se establece que la tasa social de preferencia intertemporal fuese cero (es decir, se valora el consumo futuro igual que el presente), ¿cuál sería la tasa de agotamiento del recurso por parte del mercado?

R: Se esperaría que la tasa de agotamiento del recurso por parte del mercado sea demasiado alta; es decir, se anticipa que el mercado agotará los recursos naturales demasiado pronto.

28. Suponga que hay dos fuentes del mismo mineral, una de costo elevado y otra de costo bajo. Empleando el razonamiento de Hotelling, explique ¿Por qué la producción de ambas fuentes no puede coexistir simultáneamente en el mercado?

R: Para que ambas fuentes se produzcan simultáneamente, el precio neto de cada una de ellas debería aumentar a la misma tasa que la tasa de interés de mercado. Sin embargo, dado que el producto es idéntico, ambas fuentes deben vender su mineral al mismo precio. Si sus costos de extracción son diferentes, esto es aritméticamente imposible. Por lo tanto, la fuente de menor costo debe explotarse primero. Su precio neto aumentará hasta que se agote su recurso, momento en el cual la segunda fuente (de mayor costo) comenzaría a ser explotada.

Demostración

• Para que ambas fuentes se exploten al mismo tiempo, el precio neto debe aumentar al mismo ritmo que la tasa de interés, y como es el mismo bien, el precio debe ser el mismo.

• Para que ambas fuentes se exploten al mismo tiempo, deben tener el mismo costo de extracción, lo cual es aritméticamente imposible, dado que los costos son distintos.

29. Tener un sector público dependiente de las rentas minerales es negativo no solo debido a la volatilidad de precios. Hay una razón más profunda por la cual esta dependencia podría ser devastadora para el desarrollo. Explique en detalle.

R: La razón más profunda por la cual esta dependencia podría ser devastadora para el desarrollo es que podría debilitar la democracia en el país y generar lo que Isham denomina “efecto de retraso de la modernización”. Esto se debe a que la poca necesidad de recaudar impuestos reduce el interés del gobierno en la sociedad, ya que posee otras fuentes de ingreso.

Karl argumenta que el Estado no tiene ningún incentivo para integrar áreas rurales o aisladas en la economía, para desarrollar una burocracia eficiente o para organizar un aparato gubernamental eficiente. Podría también fomentar un falso sentido de abundancia o, como Gylfason lo denomina, un “exceso de confianza”: el gobierno pierde interés en aplicar políticas económicas sanas, y los incentivos para recolectar rentas superan los incentivos para crear riqueza.

Asimismo, la sociedad pierde interés en el gobierno. Dado que se recaudan pocos impuestos, hay pocas demandas de rendición de cuentas y transparencia. En esta situación, el gobierno y la sociedad funcionan como dos entidades separadas con escasa interacción. La democracia se debilita y aumenta el riesgo de la instauración de un régimen autocrático.

30. Una conclusión del Banco Mundial (2002) fue: “uno de los mayores errores históricos que con frecuencia cometen los países de América Latina es haber dado la espalda a sus ventajas naturales”. Explique qué proponen la evidencia histórica y la racionalidad al respecto.

R: La evidencia histórica y la racionalidad sugieren que los países ricos en recursos naturales (RN) deben explotar al máximo sus recursos naturales y aprovechar su ventaja comparativa, para que, con las riquezas obtenidas, se inviertan en educación, investigación y desarrollo (I+D), generando así un mercado de bienes y servicios y exportando esta ventaja competitiva.