El Gasto Público: Concepto, Clasificación y Dinámica

El Gasto Público

El estudio del gasto público puede abordarse desde dos perspectivas:

  • Enfoque Normativo: Analiza cómo los gastos públicos deberían utilizarse para alcanzar los objetivos de la Hacienda Pública, como la prestación de servicios públicos, la distribución equitativa de la renta, la estabilidad económica y el crecimiento.
  • Enfoque Positivo: Examina las variaciones reales en el gasto público a través de análisis espaciales y temporales, así como el comportamiento de los grupos políticos en relación con el gasto, buscando principios generales que guíen las decisiones de gasto.

Concepto de Gasto Público

El gasto público se define como el empleo de recursos económicos por parte del sector público para satisfacer necesidades colectivas. Implica una transferencia de poder adquisitivo operada por el Estado, transformando ingresos públicos en rentas o patrimonios para quienes proveen bienes y servicios al Estado, o reciben subvenciones.

Clasificación General del Gasto Público

El gasto público se puede clasificar según varios criterios:

  • Gastos de Consumo (Corrientes) vs. Gastos de Inversión (Capital): Los primeros se destinan al funcionamiento diario del Estado, mientras que los segundos se invierten en activos que generarán beneficios futuros.
  • Gastos Unilaterales (Transferencias) vs. Gastos Bilaterales (Reales): Los primeros son pagos sin contraprestación directa, como subsidios, mientras que los segundos implican la adquisición de bienes o servicios.
  • Gastos Públicos Corrientes vs. Gastos Públicos de Capital: Similar a la primera clasificación, pero con un enfoque más específico en el presupuesto.

Clasificación del Gasto Público en el Presupuesto Español

El presupuesto español clasifica el gasto público de tres maneras principales:

1) Funcional (o por Programas)

Esta clasificación, la más moderna y principal, indica la finalidad del gasto público y sus funciones básicas.

Áreas de Gasto

Ofrecen el nivel más agregado de información, como:

  • Servicios públicos básicos
  • Actuaciones de promoción y protección social
  • Producción de bienes públicos de carácter preferente
  • Actuaciones de carácter económico
  • Actuaciones de carácter general
Políticas de Gasto

Desagregan el gasto dentro de cada Área de Gasto. Por ejemplo, dentro de “Servicios Públicos Básicos” se incluyen políticas de gasto en:

  1. Justicia
  2. Defensa
  3. Seguridad ciudadana e Instituciones Penitenciarias
  4. Política Exterior
Grupos de Programas

Proporcionan información más específica del destino del gasto dentro de cada Política de Gasto. Por ejemplo, dentro de la Política Exterior, se encuentran grupos como:

  • Administración general de las relaciones exteriores
  • Acción Diplomática y Consular
  • Cooperación para el desarrollo
  • Cooperación, promoción y acción cultural en el exterior
Programas

Constituyen la asignación más detallada de los recursos públicos dentro de cada Grupo de Programas.

2) Orgánica

Indica el agente del Sector Público que realiza el gasto (Estado, Organismo Autónomo, Ente Público).

3) Económica

Señala el objeto del gasto, es decir, en qué se está gastando. Esta clasificación es la base de la Contabilidad Analítica y divide los gastos en:

  • Corrientes o de consumo
  • De capital o de inversión
  • Financieros

Análisis Positivo: La Dinámica del Gasto Público

Las sociedades industrializadas requieren mayor intervención pública en bienes esenciales, regulación económica y administración de monopolios naturales. Los bienes sociales (educación, sanidad, cultura) aumentan su demanda con el desarrollo.

Debilidades de estas leyes: No consideran juicios de valor sociales, estructura poblacional o tasa de paro, y carecen de contraste empírico riguroso.

Factores que Amplían el Sector Público (Según Musgrave)

  • Factores económicos: Asignación de recursos, formación de capital, infraestructuras e inversión; la función redistributiva explica el crecimiento del gasto en consumo.
  • Factores socioculturales y políticos: Transición a regímenes democráticos con mayor sensibilidad social y programas de gastos sociales.
  • Financiación de guerras: Aumento del umbral de impuestos que, tras la paz, se transforma en gastos civiles y sociales.
  • Otros factores: Cambios demográficos y tecnológicos.

Teorías de la Demanda

Vinculan el aumento del gasto público con cambios en las demandas ciudadanas:

  • Teoría de Peacock y Wiseman (“efecto desplazamiento”): El gasto público crece tras conmociones sociales, cuando los contribuyentes aceptan pagar más impuestos.
  • Otras teorías: Vinculan el aumento del gasto con la extensión del sufragio universal y la influencia de grupos de interés.

Teorías de la Oferta

Relacionan el aumento del gasto público con los mecanismos de decisión sobre la oferta de bienes y servicios públicos:

  • Tesis de William Baumol: Los salarios en el sector público crecen al ritmo del resto de la economía, incrementando el gasto.
  • Ciclo político-económico-electoral: La proximidad de elecciones genera políticas de mayor gasto.
  • Comportamiento burocrático: Los funcionarios estimulan el crecimiento del gasto público.

La Dinámica del Gasto Público

La evolución del gasto público se puede resumir en las siguientes etapas:

  1. Crecimiento contenido hasta mediados de los 70 (1975: GP = 25% PIB).
  2. Aceleración en la Transición Democrática (1985: GP + del 40% PIB).
  3. Crecimiento más moderado hasta mediados de los 90 (1995 = 44,5%).
  4. Desde mediados de los 90: Reducción paulatina del GP por dificultad para aumentar impuestos, falta de armonización fiscal en la UE y teorías neoliberales.
  5. Hasta mediados de los 2000: Crecimiento económico y bajos tipos de interés reducen gastos sociales y el coste de la deuda.

Ejemplo (Presupuestos Generales del Estado 2014):

  • Servicios Generales y Alta Dirección: 10,9%
  • Gasto Social: 52,6%
  • Transferencias a otras Administraciones Públicas: 13,2%
  • Actividades Económicas: 8,2%
  • Deuda Pública: 10,3%
  • Servicios Públicos Básicos: 4,8%

Impacto de la crisis financiera (2007-2010): Incremento del gasto por estabilizadores automáticos y medidas discrecionales. El GP superó el 46% en 2009, coincidiendo con una fuerte reducción de ingresos.

Medidas posteriores obligadas por la crisis:

  • Rescates al sector financiero
  • Pago a proveedores (Deudas Haciendas Territoriales)

Consecuencias: Fuerte déficit y endeudamiento, crisis de la deuda, subida de tipos reales y elevada prima de riesgo en España en 2012. Esto exigió políticas de recortes del gasto público: disminución de gastos del bienestar, inversiones públicas y empleo público.