El Sector Público en la Economía Española: Rol, Evolución y Desafíos Financieros
El Papel del Sector Público en la Economía Moderna Española
El sector público es el conjunto de unidades económicas controladas por los poderes públicos. Se compone de:
- Administraciones Públicas (AAPP): cuya función es la provisión de servicios no destinados a la venta y la realización de operaciones de distribución de la renta.
- Empresas públicas: que producen bienes y servicios destinados a la venta.
En los últimos años, el sector público ha experimentado una fuerte expansión en relación con la renta nacional. Tras una estabilización desde 1980, este proceso fue más tardío y rápido en España. La consolidación fiscal se ha convertido en una prioridad como consecuencia de la Gran Recesión. Más recientemente, el Estado ha aprobado medidas contundentes debido a la crisis del COVID-19 y la incertidumbre generada por la invasión rusa de Ucrania.
Objetivos del Sector Público
Los principales objetivos del sector público son:
- Configurar y mantener el marco institucional.
- Suavizar los fallos de mercado.
- Modificar la distribución de la renta para una mayor equidad.
- Reducir las perturbaciones cíclicas de la economía.
El sector público dispone de tres instrumentos principales:
- Empresa pública.
- Hacienda Pública: que utiliza impuestos y gastos públicos para conseguir sus objetivos.
- Regulaciones: actúa como legislador y árbitro del sector privado y, en ocasiones, regula sobre precios, cantidades y otros aspectos de la actividad económica.
Las Regulaciones y la Transformación Económica
Al final del franquismo, la economía española se caracterizaba por una Hacienda Pública raquítica y un intenso intervencionismo regulador. Era necesaria una doble reforma del marco institucional que consistía en modernizar la Hacienda para conseguir un sector público más amplio y equitativo, y liberalizar las regulaciones básicas que afectaban al sector privado.
La transición a la democracia, los Pactos de Moncloa, la Constitución de 1978 y la integración en la Unión Europea (UE) hicieron posible la reforma fiscal y favorecieron el proceso de liberalización. Posteriormente, la economía española (EE) se caracterizó por ser muy abierta, con mercados más flexibles y una Hacienda Pública similar a la de países desarrollados.
En los últimos años, las políticas reguladoras han otorgado más protagonismo al mercado con reglas claras y se han establecido limitaciones a la economía debido a los compromisos derivados de la integración monetaria y la cultura de estabilidad. Se ha buscado garantizar un funcionamiento eficiente y equilibrado de los mercados para contribuir al crecimiento autosostenido de la economía a largo plazo y a la cohesión social. Con estas medidas se consiguió más transparencia, menor discrecionalidad de la administración y simplificación de procedimientos, entre otros beneficios.
Clasificación Económica del Gasto Público
Podemos distinguir entre:
Empleos Corrientes
Reflejan la parte del gasto convertida en consumo o ahorro por las AAPP o los particulares. Suponen cerca del 90% del gasto público. Engloban cuatro partidas:
- Consumo final de las AAPP: Comprende la remuneración de los funcionarios y empleados públicos, la compra de bienes y servicios necesarios para el funcionamiento de la Administración (defensa nacional, justicia, seguridad, etc.), y las transferencias sociales (educación, sanidad, etc.). Constituye el 25% del gasto público.
- Prestaciones sociales en efectivo: Comprende el gasto de las pensiones, la prestación por desempleo y otras ayudas del Estado. Constituye el 34% del gasto público.
- Intereses de deuda: Han disminuido los pagos por intereses de la deuda entre 1995 y 2007, debido a la reducción del déficit y de los tipos de interés. Son transmitidos como una carga a los contribuyentes del presente.
- Subvenciones.
Empleos de Capital
Cuya principal partida es la Inversión pública. En 2001, alcanzaron una proporción superior a los intereses de la deuda por primera vez desde la década de los 80. Es una partida sujeta a la discrecionalidad de las autoridades en cada presupuesto, y sobre ella suelen recaer los ajustes del gasto público.
Clasificación del Gasto Público por Funciones y Niveles de Gobierno
- Administración Central:
- Se encarga de la provisión de los servicios públicos básicos (servicios generales, defensa, etc.), la inversión en grandes infraestructuras, las ayudas a sectores económicos y algunas prestaciones sociales de los funcionarios.
- Seguridad Social:
- Se centra en la cobertura de las necesidades asociadas a la vejez, incapacidad, desempleo y exclusión social.
- Comunidades Autónomas (CCAA):
- Se centran en educación, sanidad, atención a la dependencia y la discapacidad.
- Corporaciones Locales:
- Destinan la mayor parte de sus presupuestos al transporte urbano, la gestión de residuos, el abastecimiento y depuración de agua, la urbanización, y actividades culturales y deportivas.
Ingresos Públicos: Recursos No Financieros
En 1975, los ingresos públicos eran inferiores a los de los países europeos por dos motivos:
- La presión fiscal era inferior en España.
- La estructura de los ingresos era muy diferente.
España se caracterizaba por un sistema tributario con escasa capacidad recaudatoria, incapaz de atender a los gastos, proporcionar cohesión social y fomentar el desarrollo económico.
En 1977 se inició un cambio tributario significativo con la introducción del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), culminando en 1986 con la implantación del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). Era necesaria una reforma tributaria que se acercase al ideal, caracterizado por:
- Equidad.
- Flexibilidad.
- Sencillez administrativa.
- Transparencia.
Los recursos financieros de las AAPP se nutren sobre todo de tres partidas:
- Cotizaciones sociales: Aportan la financiación a la Seguridad Social, suponiendo el 31,7% de los ingresos totales en 2007 y el 38,4% en 2009. Son sensibles a la evolución del empleo y del número de cotizaciones.
- Impuestos indirectos: Sobre la producción y las importaciones. Su principal componente es el IVA, junto con impuestos sobre consumos específicos (alcohol, gasolina y tabaco). Su crecimiento contribuyó al logro del equilibrio presupuestario.
- Impuestos directos: La tercera gran partida es la de los impuestos sobre la renta: IRPF e Impuesto sobre la Renta de las Sociedades. Las restantes partidas tienen una importancia secundaria, habiendo disminuido su aportación en los últimos años.
Saldo Presupuestario y Deuda Pública
En el último cuarto del siglo XX, los presupuestos de las AAPP se saldaron con déficit. Al principio, se debió a la rápida expansión del gasto público que no fue acompañada por un crecimiento equitativo de los ingresos públicos, por lo que las autoridades acabaron acostumbrándose a vivir con él.
La apuesta por la integración en la UEM y el Pacto de Estabilidad proporcionaron una nueva disciplina presupuestaria que, junto con la expansión cíclica, la reducción de los tipos de interés y el aumento de la presión fiscal, permitieron reducir el déficit y lograr un superávit presupuestario entre 2005 y 2007, el primero en 30 años. Comparándose con los países que formaban la UEM, España, desde finales de la década de los 90, se comportó ejemplarmente en temas de disciplina presupuestaria.
La crisis de 2008 fue devastadora para la UEM. En España, el déficit alcanzó su máximo en 2009 (11% del PIB), reduciéndose lentamente en 2010 y 2011, y volviendo a aumentar en 2012 por las ayudas del Gobierno a los bancos. La deuda pública ha seguido creciendo y se encuentra cercana al 100% del PIB. La caída del empleo afectó a los ingresos, sin que los gastos se ajustaran.
Las medidas adoptadas por el Banco Central Europeo han suavizado las tensiones de los mercados financieros, reduciéndose la prima de riesgo (3%). Esta ayuda ha conllevado un endurecimiento de las medidas de ajuste del gasto público y la presión fiscal, afectando negativamente a la recaudación. Esto ha hecho necesarios recortes en educación, sanidad, dependencia, desempleo y retribuciones de funcionarios, junto con aumentos de impuestos.