Elementos, Formas y Organización del Estado: Un Enfoque Integral

Elementos del Estado en la Teoría Clásica

El Territorio

El territorio es un elemento esencial del Estado, su base material. El Estado ejerce sus poderes sobre su territorio con carácter exclusivo y excluyente. Si falta el territorio, no existe Estado. La relevancia del ámbito territorial del Estado explica que los textos constitucionales se ocupen de él específicamente en numerosos casos. El carácter fundamental del territorio se manifiesta de tres formas:

El poder estatal se ejerce automáticamente sobre todo el que se sitúa dentro de un determinado ámbito territorial.
Establece los límites dentro de los cuales se impone en exclusiva el poder del Estado y se aplica su ordenamiento.
El Estado ejercería, respecto del territorio, no sólo el imperium sobre las personas en él localizadas, sino también un dominium, en forma de un derecho de uso y disposición.

El territorio incluye:

La tierra firme y las aguas interiores.
El mar territorial.
El subsuelo.
El espacio aéreo. (Limitado por normas internacionales)

Las fronteras de un Estado delimitan su territorio y configuran el límite espacial al ejercicio de su poder en dos aspectos: uno positivo y otro negativo. En su aspecto positivo, el poder de ese Estado se ejerce sobre un territorio y sobre los individuos que estén en él. En su aspecto negativo, el territorio señala la zona de ejercicio exclusivo de dicha autoridad estatal.

El Pueblo

La nación es una idea que no ha existido en todos los momentos históricos, sino que, por el contrario, es relativamente reciente y ya está en crisis. En un sentido amplio, comienza a vislumbrarse la idea de nación en el Renacimiento. El nacionalismo ha producido siempre efectos políticos disgregadores, salvo los casos de Italia y Alemania, y más recientemente los Emiratos Árabes Unidos. Por esta razón, y habida cuenta de que en el mundo predomina actualmente la idea integradora, la idea de nación ha entrado en franca crisis. Cabe concebir la nación como un grupo de hombres cuyo aglutinante está basado en diversos factores que, en definitiva, tienen una cultura y tradición comunes. De este modo, el pueblo está formado por el conjunto de personas que conviven establemente en una comunidad política, o una nación, unidas con ella por un vínculo jurídico llamado nacionalidad. Lo relevante es que una comunidad humana se autodefine como comunidad política; ello es compatible con su carácter mono o pluricultural, lingüístico, religioso, etc.

El Poder del Estado

Lo característico del Estado moderno es ejercer un poder territorial y soberano. La soberanía deviene en un poder supremo e irresistible que se posiciona por encima de todas las demás instancias y organizaciones. El constitucionalismo debe procurar que el poder soberano del Estado no se convierta en un poder despótico. Aparecen así en el constitucionalismo los derechos inalienables de la persona como límites a la soberanía estatal. La soberanía significa también independencia frente a cualquier otro poder externo.

El Estado como Ordenamiento Jurídico

Toda organización supone un ordenamiento o conjunto de normas coordinadas, que hacen posible su existencia y funcionamiento. El ordenamiento estatal tiene unas características propias:

Es un ordenamiento originario, pues no necesita ni depende de ningún otro ordenamiento ajeno a él.
Es un ordenamiento que forma una unidad y se considera como un todo. La unidad está relacionada con el contenido y la forma del ordenamiento.
1. Por el contenido, el ordenamiento contiene las decisiones básicas que configuran ese Estado concreto.
2. Por la forma, la unidad se traduce en el establecimiento de su propio sistema de producción de normas jurídicas.

Conceptos y Formas de Estado

La expresión «formas de Estado» se refiere a la diversa relación que entre sí pueden guardar los elementos constitutivos del mismo que ya conocemos. En función de la relación que adopten, nos encontramos con diferentes formas de Estado: principalmente el Estado unitario, el Estado federal y una tercera forma de Estado, de carácter intermedio entre las dos: el Estado Regional. Cuando hablamos de «formas de gobierno», nos referimos a la diversa relación que mantienen entre sí los tres poderes del Estado, según la distinción clásica formulada por Montesquieu. Desde esta perspectiva, hablamos de sistema parlamentarista o presidencialista. Desde las diversas combinaciones posibles entre los elementos constitutivos del Estado se derivan sus diferentes formas. Las clasificaciones pueden ser muy variadas:

Por la relación entre el poder político y el poder estatal:
- Estado totalitario.
- Estado social.
- Estado liberal.
- Estado de anarquía.
Por la relación entre el poder político y el pueblo:
- Estado de democracia.
- Estado-dictadura.
Por la relación entre el poder político y el territorio:
- Estado unitario.
- Estado compuesto.
- Confederación de Estados.

Estado Unitario

Tiene su origen en la Revolución Francesa y se consolida con las reformas napoleónicas a principios del siglo XIX. El Estado centralizado se define por las siguientes notas:

Existe un solo ordenamiento jurídico en todo el Estado.
Existe un solo conjunto de instituciones.
El Poder Ejecutivo organiza jerárquicamente sus instancias territoriales.

Ventajas del Estado centralizado:

Elimina sectores o grupos de personas privilegiados.
Mayor eficacia de la actuación administrativa.
Mayor respeto al principio democrático.

Desventajas del Estado centralizado:

Desde el punto de vista de su eficacia.
Desde el punto de vista democrático.
Desde el punto de vista de las libertades de personas y grupos.

Técnicas de eficacia en el Estado centralizado: Desconcentración y descentralización administrativa y política. La desconcentración supone la delegación de funciones en escalones inferiores de la jerarquía administrativa, siempre bajo la dirección de los escalones superiores, sometidos a revisión por estos. No hay dejación de la titularidad de la función. La descentralización administrativa supone, junto a la Administración estatal, la existencia de unos poderes administrativos más reducidos y un ámbito de competencias propio. No recibe instrucciones, sus actuaciones sólo son revisables por los tribunales y se somete la elección popular de sus miembros. El modelo clásico de descentralización administrativa es el de la autonomía local o municipal.

El Estado Complejo: Modalidades

La descentralización administrativa supone un nivel limitado de autonomía. Existe descentralización política cuando las entidades territoriales integradas en el Estado pueden ellas mismas elaborar sus propias leyes. Su organización constitucional implica la coexistencia de distintas estructuras de poder. Las formas de organización y definición de los Estados políticamente descentralizados son muy variados, pero usualmente se emplean dos términos: Estado federal y Estado regional. La diferencia entre el modelo federal y el regional es puramente nominal, debido a circunstancias históricas.

El Estado Federal

La fórmula federal es la más extendida para estructurar la descentralización política del Estado. Todas las formas federales tienen ciertos elementos comunes derivados de la Constitución norteamericana de 1787. La fórmula del Estado federal puede resumirse en las siguientes notas:

Una Constitución federal junto a las Constituciones de los Estados miembros.
Enumeración de los poderes de la Federación como una lista restringida (cláusula de los poderes residuales).
Participación de los Estados en la dirección política de la Federación mediante la segunda Cámara legislativa. (Estructura bicameral)
La revisión de la Constitución federal queda muy limitada.
Atribución al Tribunal Supremo para conocer la resolución de los conflictos de competencias.
Autonomía política de los Estados miembros.

Se han introducido profundas innovaciones respecto al modelo norteamericano:

La sustitución del federalismo dual por el federalismo de cooperación.
La distribución de competencias se hace a través de diversas listas.
Quiebra el principio de paridad en la representación de los Estados. (Hay un número mínimo de senadores y un porcentaje de acuerdo a la población del estado miembro)

El problema clásico federalismo-soberanía ha perdido relevancia debido a dos factores:

La soberanía aparece como un conjunto complejo de facultades separables atribuibles tanto al Estado, como a entidades externas a él o a entidades territoriales internas.
Ni la Federación ni los Estados son soberanos. La soberanía reside en el poder constituyente, que corresponde al pueblo.

Modos de formación del Estado federal:

Por asociación: Varios Estados se integran (Estados Unidos).
Por disociación: La disociación da origen a nuevos estados (Imperio Austro-húngaro).

El Estado Regional

El modelo regional se inicia con la Constitución española de la II República. El “Estado integral” introducido por la Constitución republicana de 1931 consistía en un modelo distinto del federal que permitía una amplia descentralización política en algunas zonas del territorio. El “Estado regional” representa una fórmula flexible con características muy distintas en cada caso, cuyos elementos podrían definirse como sigue:

La Constitución prevé la formación de entidades territoriales con autonomía política.
Serán las normas básicas de estas entidades las que determinarán los poderes que asumen y las materias sobre las que versen esos poderes.
La Constitución delimita las materias sobre las que las regiones o comunidades podrán asumir competencias. En todo caso, dispondrán de un poder de decisión política.
Las competencias asumibles no tienen que ser idénticas en todas las regiones.
La autonomía regional puede extenderse a todo el territorio, o sólo a partes del mismo.

El Estado Autonómico

Tiene su origen en la Constitución de 1931 y es resultado del ejercicio del derecho a la autonomía por la totalidad de los sujetos que podían ejercerlo, y los Estatutos de Autonomía le han dado su forma final, de acuerdo con las prescripciones de la Constitución. Los principios constitucionales del Estado Autonómico son:

El principio de unidad del Estado. La CE consagra el principio de unidad del Estado español (el Estado español es un único Estado, con una única Constitución, que además se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles (art. 2.1 CE)). Esta unidad se expresa en la existencia de una única Constitución y de unas instituciones constitucionales que ejercen sus competencias con carácter exclusivo y excluyente, y otras que ejercen sólo determinadas competencias sobre determinadas materias para todo el territorio español. El principio de unidad se concreta, especialmente, en dos aspectos: la igualdad de derechos y obligaciones, y la unidad del marco económico.
El principio del pluralismo nacional. La Nación española está integrada por realidades distintas, por nacionalidades y regiones. La diferencia jurídica se debilitó tras la aprobación del Estatuto de Andalucía y, en especial, tras los pactos autonómicos de 1992.
El principio dispositivo. La Constitución no constituye una estructura autonómica del Estado, sino que pone a disposición de los sujetos que pueden ejercer el derecho a la autonomía la posibilidad de activar su existencia. De la pluralidad nacional y del principio dispositivo se deriva una organización política basada en la diferencia. Esta libre disposición del ejercicio del Estado cuenta con dos límites: la no admisión de las situaciones de discriminación y la solidaridad entre las nacionalidades y regiones. La Constitución consagra el criterio de autogobierno político de las nacionalidades y regiones y, por ello, establece que el contenido de la autonomía es política, basada en el autogobierno y el ejercicio de la potestad legislativa.
La libre autodefinición de los sujetos que pretenden acceder a la autonomía. La Constitución señala que pueden activar el proceso de acceso a la autonomía las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas, los territorios insulares, y las provincias con entidad regional histórica (art. 143.1 CE). El acceso a la autonomía puede ser activado por decisión de las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, por motivos de interés nacional (art. 144 CE).

La Confederación de Estados

La Confederación está más cerca de ser una alianza entre Estados que de un Estado Federal; se trata de una unión de Derecho Internacional. Crea órganos específicos, que no pertenecen a ningún Estado, que tienen competencias propias en materia de defensa y relaciones exteriores. El vínculo jurídico que une a los Estados confederados es un Tratado Internacional. Los órganos de la Confederación, muy poco desarrollados, actúan como delegados de las autoridades de cada Estado. Las decisiones son tomadas por unanimidad. No son obligatorias para todos. Derecho de veto. Necesitan ser aprobadas por órganos de cada Estado. La ejecución es competencia de cada Estado.