Estructura y Funcionamiento del Modelo de Administración del Estado
El Modelo Tipo de la Administración del Estado: Rasgos Característicos
La distinción entre el Estado y la sociedad se configura como la Administración del Estado por el derecho positivo, que está muy arraigado en los Estados europeos.
Génesis de este Modelo de Administración en el Proceso Histórico de Formación de los Modernos Estados Nacionales
Las Administraciones estatales fueron creadas y organizadas por las monarquías durante el periodo absolutista, que construyeron una poderosa y bien organizada maquinaria administrativa a cargo de funcionarios profesionales. Existían administraciones civiles y militares bajo el mando supremo del rey y no estaban sujetas a Derecho, ni eran susceptibles de control por los tribunales. No existía un Derecho que ordenara y delimitara la actividad de la Administración y sus funcionarios. No existía Derecho Administrativo. Con los cambios políticos e ideológicos que se producen en occidente, surge el Estado de Derecho en el sometimiento de la Administración a las leyes y al Derecho, dando origen al Derecho Administrativo a lo largo del Siglo XIX. También se necesita una labor técnica jurídica para conseguir de manera operativa y efectiva ese sometimiento a Derecho. Esta tarea la desarrollaron juristas alemanes, utilizando el instrumento conceptual y formal. La gran aportación fue la noción de personalidad jurídica arraigada al Derecho Privado. Se le atribuyó personalidad jurídica al Estado, que resulta operativa en el ámbito internacional, pero después se concreta en la Administración y se hace operativa en el Derecho interno (permite entablar relaciones con otros sujetos jurídicos y con personas particulares, físicas y jurídicas).
El reconocimiento de personalidad jurídica a la Administración permite que la Administración opere como sujeto jurídico y hace posible su sometimiento a Derecho. Sometido a la ley puede ser demandado por los tribunales.
Si la administración no fuese sujeto de Derecho, no sería posible la existencia de ese Derecho propio de la Administración y que regula sus relaciones. Existen instancias altas y con regulación constitucional que no están personificadas. (Tribunal Constitucional, Senado, Tribunal Supremo, Poder Judicial). No se contrata con las Cortes ni puede ser demandada ante los tribunales, no hay derecho parlamentario.
El primer dato es la personalización jurídica de la Administración del Estado.
Estructuración en Órganos Ordenados en Torno a una Relación Jerárquica para dar Efectividad a su Función Ejecutiva
Es una Administración integrada por órganos ordenados jerárquicamente con estructura piramidal, en cuya cúspide está el Gobierno.
La dirección del Gobierno se trasmite a través de órganos unidos por una relación de jerarquía, que facilita la transmisión de órdenes y directrices del Gobierno.
El Gobierno tiene la facultad directiva, su ejecución se realiza por los medios materiales y humanos de la Administración del Estado.
Esto da potencia y efectividad a la acción ejecutiva del Estado que los objetivos y directrices del Gobierno se trasmitan de forma fluida a los órganos de la Administración, facilitada por el predominio de órganos unipersonales, no colegiados.
La jerarquía permite la transmisión de órdenes y directrices de los órganos superiores a los inferiores. Canaliza la responsabilidad política y los órganos superiores responden de la actuación de los órganos subordinados y la instancia suprema que dirige la administración civil, el Gobierno, responde ante las Cortes.
Carácter Burocrático y No Representativo
Las personas que dirigen y sirven a la Administración no han sido nombradas por un proceso democrático y no hay elecciones para designar a los titulares de los órganos de la Administración del Estado.
El presidente del Gobierno es el que nombra directamente a los ministros y estos los que proponen al Consejo de Ministros el nombramiento de sus órganos superiores de sus ministerios: subsecretario, directores generales, secretario general técnico. Y a su vez los titulares de estos órganos proponen al ministro el nombramiento de quien ocupará los órganos inferiores.
La Administración no tiene carácter representativo y se sitúa bajo la dirección del Gobierno al servicio de los intereses generales del Estado.
Destaca el carácter burocrático, profesionalizado, del personal que la sirve. Actúa hacia unos grandes objetivos que marca el Gobierno. La dirección política marca los objetivos y la organización los acomete y ejecuta.
Los que ocupan los cargos en el nivel político son removibles con los cambios de Gobierno y de estrategia política.
Por el contrario, en el nivel administrativo priman los criterios de carrera profesional, de mérito y capacidad, por ello se le da continuidad a la actividad de la Administración y a la gestión.
El organigrama político se cierra con los ministros hasta los directores generales, aunque algunos gobiernos para controlar políticamente nombran a titulares de órganos de nivel medio e inferior.
Personalidad Jurídica Única y Centro de Imputación
Un rasgo característico de la Administración es que actúa con personalidad jurídica única.
Es un único sujeto de Derecho al que se le imputan todas las actuaciones, con todos sus posibles efectos, de sus centenares de órganos y miles de funcionarios.
Esta Administración tiene unos órganos muy conocidos que son los ministerios (carecen de personalidad pues no son sujetos con entidad jurídica propia). No pueden contratar, ni demandar a otro ante los tribunales. Un ministerio es una agrupación jerarquizada de órganos bajo la dirección del ministro. Todas las actuaciones de los órganos del ministerio, se imputan a la persona jurídica única de la Administración del Estado.
La personalidad jurídica única es compatible con la multiplicidad de órganos, que forman parte de la Administración del Estado.