Evolución de la Ley del Suelo en España y Conceptos Clave de Urbanismo

Evolución Histórica de la Legislación del Suelo en España

Ley del Suelo de 1956

Principios Básicos

Respeto de la propiedad privada del suelo.
Decisión pública sobre el uso del suelo.
Derecho a edificar: Implica contribuir a los gastos de urbanización y edificar en la forma y plazos que el plan precise.

Problemas Detectados

Los propietarios retenían los terrenos, especulando con ellos.
Imposibilidad de destinar terrenos amplios a espacios libres y dotaciones públicas.
Falta de distribución equitativa de beneficios y cargas derivados del planeamiento.

Sistema de Ejecución

Aprobar un plan urbanístico.
Urbanizar los terrenos según el plan.
Edificar las parcelas resultantes.
Vender o disponer de las edificaciones.

Normalmente, las fases 1 y 2 eran responsabilidad del ayuntamiento, mientras que las fases 3 y 4 correspondían a los propietarios. Existían excepciones donde el ayuntamiento asumía todo el proceso mediante expropiación, o bien el propietario lo realizaba íntegramente (sistema de compensación).

Resultados

Grandes esfuerzos de gestión urbanística por parte de las administraciones.
Congestión en los cascos urbanos consolidados.
Crecimiento desordenado en la periferia.
Indisciplina urbanística generalizada.
Incremento injustificado de los precios del suelo.

Ley del Suelo de 1975

Esta ley sirvió de conexión entre la planificación económica nacional y la planificación física territorial y urbana, a través de los Planes Territoriales de Coordinación y los Planes Generales Municipales de Ordenación (PGMO).

Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976

Aspectos Clave

Se inspira en la aptitud para edificar como base del régimen del suelo.
Establece el aprovechamiento medio para compensar las desigualdades entre propietarios afectados por diferentes calificaciones urbanísticas.
Los Planes Directores Territoriales de Coordinación (PDTC) y el Plan General vinculan negativamente a los terrenos (establecen limitaciones), mientras que los PGMO tienen un carácter más orientativo en ciertos aspectos.
Introduce una distinción clara entre suelo urbanizable (apto para urbanizar) y no urbanizable (protegido o no apto).
Establece las cesiones gratuitas de suelo a la administración para dotaciones públicas y aprovechamiento público.

Resultados

Dotación de instrumentos de planeamiento general para numerosos municipios.
Persistencia de la indisciplina urbanística, a menudo por autoridades locales permisivas.
Continuación de políticas desarrollistas con impacto territorial.
Incremento continuado del valor del suelo, en parte por la falta de una valoración más ajustada a la realidad y la especulación.

Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1990/1992

Características Principales

Se caracteriza por la inclusión del valor catastral en las valoraciones urbanísticas. Inicialmente, la relación valor catastral / valor de mercado era muy baja (aproximadamente 1/20), lo que podía facilitar la economía sumergida (hoy día, la relación es más cercana a 1/2).
Coincide con un fuerte incremento del valor del suelo (influenciado también por la Ley de Arrendamientos Urbanos).
Modifica el régimen de derechos y deberes de los propietarios del suelo.
Reafirma el derecho a la propiedad, pero supeditado a la función social.
Detalla las facultades urbanísticas: derecho a urbanizar (cumpliendo deberes), derecho al aprovechamiento urbanístico (materialización del aprovechamiento medio), derecho a edificar y la incorporación al patrimonio de la edificación ejecutada.
Establece un régimen de valoraciones en función de la clasificación del suelo: suelo no urbanizable, urbanizable programado, urbanizable no programado y urbano. Un suelo urbanizable no programado tendría un valor inicial (Vi). Al programarse, se añadiría el coste estimado de la urbanización. Al convertirse en suelo urbano (tras la urbanización), se añadiría el valor correspondiente al aprovechamiento urbanístico materializable (Vu). A efectos expropiatorios, si no se han cumplido las fases, suele aplicarse el valor inicial o intermedio correspondiente.

Resultados

Resistencia por parte de algunos propietarios a las nuevas exigencias.
Oposición a las cesiones obligatorias de suelo y aprovechamiento.
Dificultades y retrasos en la adaptación de los planes urbanísticos existentes a la nueva ley.

Modificaciones Legislativas de 1996 (Ley 7/1997)

Suspensión de la distinción entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado, simplificando la clasificación.
Ajustes en el régimen de aprovechamiento y cesión de suelo a los ayuntamientos.
Reducción de algunos plazos administrativos.
Modificación de la Ley de Bases de Régimen Local y de la Ley Reguladora de los Colegios Profesionales en aspectos relacionados con el urbanismo.

Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones

Nueva Clasificación del Suelo

Suelo Urbano: Aquel que cuenta, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, y está consolidado por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística.
Suelo No Urbanizable: Aquel sometido a algún tipo de régimen especial de protección (ambiental, paisajística, cultural, etc.) incompatible con su transformación urbana, o que el planeamiento considere necesario preservar por sus valores o por su inadecuación para el desarrollo urbano.
Suelo Urbanizable: El resto del suelo, es decir, todo lo que no sea urbano ni no urbanizable, y que pueda ser objeto de transformación mediante el correspondiente plan de desarrollo.

Clasificación del suelo en municipios sin planeamiento: Todo el suelo que no tenga la condición de urbano (según los criterios legales) será considerado no urbanizable.

Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) 2002 (Ejemplo de Legislación Autonómica)

Nota: La LOUA ha sido derogada y sustituida por la LISTA en Andalucía, pero se mantiene aquí como ejemplo histórico relevante.

Clasificación del Suelo según LOUA

Suelo Urbano:
- Consolidado: Como novedad respecto a leyes anteriores, destaca que el acceso rodado ha de realizarse por vía urbana pavimentada y el suministro de electricidad debe ser de baja tensión. Debe tener la urbanización completa y funcional.
- No Consolidado: Cuando carezca de alguno de los servicios, infraestructuras o dotaciones necesarias (urbanización insuficiente), o estos estén obsoletos y requieran renovación o reforma (urbanización desfasada), o cuando el planeamiento prevea una ordenación sustancialmente diferente.
Suelo No Urbanizable:
- Cuando sea objeto de especial protección por la legislación sectorial (ambiental, costas, aguas, etc.) o por la planificación territorial o urbanística.
- Cuando el planeamiento lo considere necesario por su carácter natural o rural.
- Cuando existan formas tradicionales de ocupación del territorio, como el hábitat rural diseminado, que se quieran preservar.
Suelo Urbanizable:
- Ordenado: Terrenos incluidos en sectores que el planeamiento general ordena de forma detallada, sin necesidad de un Plan Parcial posterior para su desarrollo.
- Sectorizado: Terrenos considerados idóneos para absorber el crecimiento previsible a medio plazo. Para su transformación y ordenación detallada, requieren la aprobación de un Plan Parcial de Ordenación.
- No Sectorizado: Lo integran el resto de suelos urbanizables, considerados para un desarrollo a más largo plazo. Para transformarlos en sectorizados u ordenados, será necesaria la aprobación previa de un Plan de Sectorización.

Instrumentos de Planeamiento Urbanístico

Plan General de Ordenación Urbana (PGOU)

Establece la ordenación urbanística estructural para la totalidad del término municipal y organiza la gestión de su ejecución.
Define el modelo de ciudad, clasificando el suelo y estableciendo los usos globales y sistemas generales (infraestructuras, equipamientos, espacios libres principales).
Analiza las características del municipio y los procesos de ocupación y utilización del suelo actuales y previsibles a medio plazo.
Solo puede establecer la ordenación pormenorizada directamente en suelo urbano consolidado y, en algunos casos (según legislación), en suelo urbanizable ordenado.

Plan de Ordenación Intermunicipal

Establece la ordenación de áreas concretas, integradas por terrenos situados en dos o más términos municipales colindantes, que por sus características requieren una actuación urbanística unitaria y coordinada.

Plan de Sectorización

Tiene por objeto cambiar la categoría de los terrenos de suelo urbanizable no sectorizado a urbanizable sectorizado u ordenado. Debe justificar adecuadamente la necesidad y conveniencia de la incorporación de estos suelos al proceso urbanizador, analizando los procesos de ocupación y utilización del suelo.

Plan Parcial de Ordenación

Desarrolla las determinaciones del PGOU estableciendo la ordenación detallada de sectores enteros en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable (sectorizado u ordenado si la ley lo requiere). Puede, justificadamente, modificar y mejorar la ordenación pormenorizada propuesta por el PGOU para dichos sectores, siempre con respeto a la ordenación estructural definida en este.

Determinaciones Típicas

El trazado y las características de la red de comunicaciones propia del sector y sus enlaces con el sistema general viario exterior.
La delimitación de zonas con asignación de usos pormenorizados (residencial, comercial, industrial, etc.) y tipologías edificatorias (vivienda unifamiliar, colectiva, alturas, etc.).
La fijación de la superficie, localización y características de las reservas de suelo para dotaciones locales (zonas verdes, equipamientos educativos, deportivos, sociales, etc.).
El trazado y las características de las galerías y redes de servicios propias del sector (agua, saneamiento, electricidad, telecomunicaciones).
El señalamiento de un plan de etapas, indicando las condiciones objetivas y funcionales que ordenen la eventual secuencia de ejecución y puesta en servicio de cada una de ellas.
La evaluación económica de la ejecución de las obras de urbanización y, en su caso, de las dotaciones previstas.

Plan Especial

Es un instrumento para finalidades diversas, como:

Desarrollar o completar las infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos previstos en el PGOU.
Conservar, proteger y mejorar el patrimonio histórico, cultural o arquitectónico.
Realizar operaciones de reforma interior en suelo urbano.
Vincular terrenos a la construcción de Viviendas de Protección Oficial (VPO) u otros regímenes de protección pública.
Conservar, proteger y mejorar el medio rural, paisajes, espacios y bienes naturales.
Desarrollar y complementar determinaciones específicas del PGOU de forma justificada.

Importante: No puede sustituir al Plan de Ordenación Intermunicipal ni al PGOU en su función de establecer la ordenación estructural y clasificación del suelo.

Estudio de Detalle

Instrumento complementario que se suele utilizar en áreas específicas de suelo urbano (consolidado o no consolidado) o en suelo urbanizable ordenado. Su finalidad es:

Fijar alineaciones y rasantes que no estuvieran definidas en el planeamiento superior.
Ordenar los volúmenes edificatorios de acuerdo con las especificaciones del plan.
Completar o reajustar la red viaria secundaria o los espacios libres interiores previstos en el plan.

No puede alterar usos, aprovechamientos ni aumentar la edificabilidad asignada por el plan superior.

Catálogos

Son documentos complementarios del planeamiento que identifican y establecen medidas de protección para elementos específicos (normalmente inmuebles, pero también pueden ser elementos naturales, arqueológicos, etc.) que posean valores singulares (históricos, artísticos, arquitectónicos, paisajísticos, etc.) y que se quieran proteger.

Conceptos Clave de Gestión y Aprovechamiento Urbanístico

Usos del Suelo

Usos Globales (o Mayores): Definidos generalmente por el PGOU.
- Uso Residencial: Destinado a la residencia habitual y permanente de personas. Puede incluir subtipos como vivienda unifamiliar, colectiva, y a veces incluye el uso hotelero.
- Uso Industrial: Destinado a actividades de transformación de materias primas, producción de bienes, logística y almacenamiento.
- Uso Terciario (o de Servicios): Engloba actividades vinculadas a la prestación de servicios: comercial, oficinas, recreativo, etc.
- Uso Dotacional (o Institucional): Destinado a equipamientos y servicios públicos o de interés social (educativo, sanitario, deportivo, cultural, administrativo, religioso, etc.). A veces se distingue el uso de infraestructuras como transporte y comunicaciones.
Usos Pormenorizados y Detallados: Especificados por los planes de desarrollo (Plan Parcial, Plan Especial) o el propio PGOU en suelo urbano consolidado. Detallan los tipos específicos dentro de cada uso global (ej. residencial unifamiliar aislada, comercio minorista, oficina administrativa).

Áreas de Reparto

Son ámbitos territoriales en los que se divide el suelo (generalmente el urbanizable y el urbano no consolidado) a efectos de calcular y distribuir equitativamente los aprovechamientos urbanísticos. Corresponden a grandes ámbitos del planeamiento (por ejemplo, todo el suelo urbano no consolidado, todo el suelo urbanizable sectorizado, o cada ámbito de suelo urbanizable no sectorizado si procede).

Unidades de Ejecución

Son ámbitos delimitados dentro de las áreas de reparto, de tamaño más reducido, que sirven como marco para la gestión conjunta de los deberes urbanísticos: cesión de suelo, equidistribución de beneficios y cargas, y ejecución de la urbanización.

Aprovechamiento Objetivo (o Lucrativo Total)

Es la superficie edificable total (medida en metros cuadrados construidos, m²c), permitida por el planeamiento para los usos lucrativos (residencial, terciario, industrial) dentro de un ámbito determinado (sector, área de reparto).

Aprovechamiento Subjetivo (o Susceptible de Apropiación)

Es la superficie edificable (m²c) que expresa el contenido lucrativo que corresponde a un propietario de terreno en un área de reparto o unidad de ejecución, una vez descontadas las cesiones obligatorias y gratuitas a la administración. Es el aprovechamiento que el propietario podrá materializar o patrimonializar.

Aprovechamiento Medio (o Tipo)

Es la superficie construible del uso y tipología característicos (o una media ponderada) por cada metro cuadrado de suelo (m²s) en un área de reparto determinada. Se calcula para garantizar la equidad, asegurando que todos los propietarios dentro del área tengan derecho a un aprovechamiento similar por unidad de superficie, independientemente de la calificación específica de su parcela (edificable, zona verde, vial, etc.).

Fórmula conceptual: Aprovechamiento Medio = Aprovechamiento Objetivo Total del Área / Superficie Total del Área (ajustada según normativa).

Para homogeneizar diferentes usos y tipologías con distinta rentabilidad, se utilizan coeficientes de homogeneización (a veces llamados coeficientes de ponderación):

Aprovechamiento Ponderado = Superficie Edificable (m²c) * Coeficiente de Homogeneización

Coeficiente de Homogeneización ≈ Coeficiente de Uso * Coeficiente de Tipología (o Sector/Zona)

Cálculo del Aprovechamiento Medio (Ejemplos según LOUA)

En Suelo Urbanizable Sectorizado y Ordenado: El aprovechamiento medio de cada área de reparto se obtendrá dividiendo el aprovechamiento objetivo total (suma de los aprovechamientos lucrativos) del sector o sectores que formen el área, entre la superficie total de dicha área, incluida la de los sistemas generales adscritos o incluidos en ella.
En Suelo Urbano No Consolidado: El aprovechamiento medio de cada área de reparto se obtendrá dividiendo el aprovechamiento objetivo total (incluido el dotacional privado si lo hubiera), entre la superficie total de dicha área, incluida la de los sistemas generales adscritos o incluidos, y excluida la superficie ocupada por dotaciones públicas ya existentes y consolidadas. Este aprovechamiento medio siempre será mayor o igual que el del suelo urbanizable de referencia en el municipio.

Edificabilidad

Número de metros cuadrados totales (m²c) que se pueden construir en una parcela o ámbito determinado. Se calcula multiplicando la superficie del suelo por el coeficiente de edificabilidad.

Edificabilidad (E) = Superficie de Suelo (S) * Coeficiente de Edificabilidad (e)

Coeficiente de Edificabilidad

Es un parámetro urbanístico, normalmente expresado en m²c/m²s (metros cuadrados construibles por cada metro cuadrado de suelo), que multiplicado por la superficie de una parcela o solar determina el número máximo de metros cuadrados que se pueden construir sobre el mismo.

Nota sobre Equidistribución: En la gestión urbanística, los propietarios de terrenos con un aprovechamiento objetivo (derivado de su calificación específica) inferior al aprovechamiento medio del área de reparto, tienen derecho a recibir una compensación (en dinero, en aprovechamiento en otras parcelas, o mediante una reducción de sus cargas de urbanización). Por el contrario, aquellos con un aprovechamiento objetivo superior al medio, deberán ceder el excedente (generalmente a la administración o a la junta de compensación) o compensar económicamente.

Régimen del Propietario del Suelo

Deberes (Cargas):
- Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización.
- Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo destinado a viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas.
- Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo correspondiente al porcentaje de aprovechamiento urbanístico que corresponda a la administración.
- Edificar en los plazos establecidos por el planeamiento.
- Conservar la edificación y la urbanización en condiciones adecuadas.
Derechos (Facultades):
- Uso, disfrute y disposición del terreno conforme a su naturaleza rústica (mientras no se inicie la transformación).
- Derecho a la iniciativa de la transformación urbanística (promover planes, participar en la gestión).
- Derecho al aprovechamiento urbanístico que le corresponda tras la equidistribución.
- Derecho a edificar una vez cumplidos los deberes y obtenidas las licencias.

Otros Conceptos Urbanísticos

Retranqueos

Distancia mínima, expresada en metros, que la edificación debe separarse obligatoriamente de los linderos de la parcela o solar. Conceptos relacionados:

Linderos: Límites de la parcela. Pueden ser:
- Alineaciones Oficiales: Linderos que dan frente a un espacio de uso público (calle, plaza, parque). La fachada del edificio suele situarse sobre esta línea o retranqueada de ella.
- Medianerías: Linderos que separan la parcela de otra propiedad privada colindante.
Otros Elementos de Referencia:
- Frente de Parcela: Lindero que da a la vía pública principal de acceso.
- Fondo de Parcela: Lindero opuesto al frente.
- Laterales: Resto de los linderos.

El planeamiento establece los retranqueos mínimos a frente, fondo y laterales.

Delimitación de Ámbitos

Parcela (o Solar)

Unidad mínima de suelo edificable, tanto a efectos jurídicos como de la edificación. Para ser considerado solar, debe cumplir los requisitos de urbanización establecidos por la ley (acceso rodado pavimentado, servicios urbanos a pie de parcela, alineaciones y rasantes señaladas si procede).

Manzana

Espacio urbano, edificado o no, delimitado por vías públicas por todos sus lados.

Unidad Básica (Término menos estandarizado, puede variar)

Podría referirse a una unidad de actuación adecuada para la ejecución y control de conjuntos de edificación específicos (por ejemplo, una promoción concreta) o edificios singulares. Podría ser la unidad mínima para la redacción de Estudios de Detalle en algunos contextos.

Unidad de Ejecución (Revisar definición anterior)

Ámbito delimitado para la gestión urbanística conjunta (cesión, equidistribución, urbanización). Puede abarcar una o varias manzanas, o partes de ellas.

Sector

Ámbito territorial delimitado por el Plan General para su desarrollo mediante un Plan Parcial (en suelo urbanizable) o un Plan Especial de Reforma Interior (en suelo urbano no consolidado). Constituye una unidad coherente para la ordenación detallada y la ejecución de la urbanización. Suele estar delimitado por sistemas generales (grandes infraestructuras viarias, grandes parques) o límites naturales o administrativos significativos.

Subsector (Término menos estandarizado, puede variar)

Podría referirse a una división de un Sector para facilitar la ejecución por etapas de la urbanización. Incluiría las unidades de ejecución o manzanas correspondientes a esa etapa, junto con los espacios públicos internos necesarios.