Formas y Técnicas de la Actividad Administrativa: Policía, Fomento y Servicio Público
Formas Genéricas de la Actividad Administrativa (AP)
Existen diversas clasificaciones de la actividad administrativa. Una de ellas, de carácter material o sectorial (atribuida a Fontaine), distingue entre:
- Asuntos Exteriores
- Defensa
- Policía
- Hacienda
- Justicia
A estas áreas, se añaden hoy otras como cultura, educación, agricultura, etc. Este criterio refleja el grado de intervencionismo administrativo en la sociedad: a mayor número de sectores de actuación, mayor intervencionismo.
Otra clasificación, propuesta por Zanobini, diferencia entre funciones públicas y servicios públicos. Las funciones públicas soberanas (defensa, imposición de tributos, planificación) se prestan a toda la población y se encuentran recogidas en el art. 92 de la Ley de Bases de Régimen Local. Son irrenunciables por la administración y justifican su existencia, buscando el bien común o interés general.
Los servicios públicos, en cambio, se desarrollan al margen de la soberanía y son prestaciones materiales a ciudadanos concretos. Admiten diversas formas de prestación (directa o indirecta) y se ligan a la idea de prosperidad y bienestar.
Una tercera clasificación distingue entre actividad pública y actividad privada de la administración, según se actúe bajo el derecho público o privado. El régimen de derecho privado nunca se aplica al ejercicio de funciones públicas. La administración está sujeta a todo el ordenamiento jurídico, incluyendo el derecho privado (ej: sucesiones en caso de deudas).
La clasificación más utilizada, a partir de Jordana De Pozas, se basa en la incidencia en la esfera de derechos de los ciudadanos, distinguiendo entre actividades que estimulan, incrementan o limitan/restringen dichos derechos. Esta clasificación identifica tres formas clásicas:
- Policía (o actividad de limitación)
- Fomento
- Servicio Público
Policía o Actividad de Limitación
La administración, mediante normas y su aplicación, impone limitaciones y cargas coactivamente para una convivencia ordenada. Ejemplo: la técnica autorizatoria.
Fomento
La administración estimula, de forma no coactiva, actividades de interés público realizadas por particulares. La forma más clásica es la subvención.
Servicio Público
La administración ofrece servicios que mejoran la calidad de vida de los ciudadanos, actuando como protagonista prestacional.
A estas formas clásicas, se añaden otras como la actividad administrativa arbitral (Parada Vázquez), donde la administración actúa como árbitro en conflictos entre particulares, y la actividad de protectorado (tutela de fundaciones).
Actividad de Policía o Limitación: Introducción, Concepto y Evolución Histórica
La actividad de policía es fundamentalmente jurídica. Impone a los ciudadanos limitaciones, condicionamientos o privaciones para asegurar una convivencia ordenada. Su fundamento reside en que la convivencia social implica límites para los ciudadanos. Se define como la actividad mediante la cual, a través de normas y actos de ejecución, los poderes públicos limitan el ejercicio de los derechos (libertad y propiedad) para mantener el orden.
El concepto ha evolucionado, diferenciándose entre policía administrativa general y policías administrativas especiales. Inicialmente, se centraba en el mantenimiento de la «pax publica», limitando derechos para asegurar los de los demás. Posteriormente, se expandió a otros «órdenes públicos especiales», protegiendo actividades específicas (higiene en espectáculos, salubridad en construcciones, etc.).
Límites de la Actividad de Policía
La actividad de policía, al limitar derechos, debe estar sujeta a límites:
- Respeto a los principios de reserva de ley, legalidad y vinculación positiva a la ley: Art. 53 CE impone reserva de ley material para medidas que afecten a la libertad y propiedad. La administración solo puede hacer lo que la ley permite.
- Contenido esencial de los derechos: Art. 53.1 CE garantiza el respeto al contenido esencial de los derechos.
- Respeto a la economía de mercado: Art. 38 CE. Las medidas no pueden vulnerar este principio.
- Respeto al principio de proporcionalidad: Las medidas deben ser proporcionales, adecuadas (no excesivas, inoportunas o inadecuadas) y equilibradas entre los intereses en juego («no se pueden matar pulgas a cañonazos»). Reflejo normativo en la Ley 30/92.
- Igualdad: La actividad de policía no puede generar desigualdades.
Clases de Policía Administrativa
- Policía administrativa y policía judicial: Se distingue si la policía actúa bajo el derecho administrativo (poder ejecutivo) o penal/jurisdiccional (poder judicial).
- Policía estatal, autonómica y local: Según el ámbito territorial. Se aplican principios de cooperación y coordinación interadministrativa.
- Policía general y policías especiales: Relacionada con la clasificación del orden público general y los órdenes públicos especiales. La policía general incluye orden público ciudadano, tráfico, espectáculos, protección de consumidores, etc. Las policías especiales abarcan sectores específicos (ej: Ley de Defensa de la Competencia).
Técnicas de la Policía Administrativa
- Regulación: Es tanto una medida de limitación como un presupuesto de las demás (prius lógico). La norma, si se cumple espontáneamente, puede ser suficiente para preservar el orden público.
- Técnica autorizatoria: Control preventivo de la actividad de los particulares para verificar su conformidad con el ordenamiento jurídico. Muy empleada en policías administrativas especiales. Tipos de autorizaciones:
- Personales (cualidades del sujeto, ej: carnet de conducir)
- Reales (atención a la cosa, ej: licencia urbanística)
- Mixtas (sujeto y objeto, ej: licencia de taxi)
- De operación (acto concreto, ej: licencia de importación)
- De funcionamiento (actividad continuada, ej: licencia de restaurante)
Transmisibilidad: Las reales son transmisibles, no las personales (art. 13 Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales), salvo legislación específica.
Naturaleza jurídica: Dos posturas:
- Doctrina alemana (Otto Mayer): Levantar una prohibición.
- Doctrina italiana (Raneletti): Acto declarativo de derechos preexistentes. En España se sigue esta teoría. Las licencias son un ejemplo claro (actos declarativos, a diferencia de las concesiones).
Otras figuras en las técnicas autorizatorias:
- Aprobaciones: La actividad del particular ya se ha realizado. La administración constata su conformidad.
- Convalidaciones: Similar a las aprobaciones, pero se dan efectos jurídicos a una actividad ya realizada.
- Admisiones: Adquisición de un estatus (ej: incorporación a un colegio profesional).
- Dispensas: Permitir algo prohibido o eximir de una obligación (ej: licencia de armas en casos específicos).
Medios de ejecución forzosa (Ley 30/92): Apremio sobre el patrimonio (embargo), multa coercitiva, ejecución subsidiaria y compulsión sobre las personas.