Fundamentos de la Seguridad Pública y Modelos Policiales Globales

Conceptos Fundamentales de la Función Policial

Seguridad, Orden Público y Democracia

Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (FFCCS) desempeñan un papel fundamental en la protección de la sociedad y las personas, y su configuración y funciones están estrechamente ligadas a las condiciones sociopolíticas de cada modelo de sociedad. En particular, en el actual sistema constitucional democrático, inaugurado en 1978, se reflejan estos cambios sociales y políticos, ya que la policía pasa de servir al «orden público» a tutelar la «seguridad» de las personas, que ahora son el centro del sistema. Este cambio de enfoque tiene como objetivo democratizar la institución policial y alejarla de su papel represivo en regímenes no democráticos.

Históricamente, la función policial ha pasado por varias etapas. En la etapa absolutista, la policía estaba al servicio del monarca y concentraba todos los poderes. Con la llegada del Estado liberal, se procuró que la función policial sirviera a la nación en lugar de al poder, aunque persistía cierta ambigüedad en su papel, con ciertos riesgos de arbitrariedad. En los episodios autoritarios del siglo XX, la faceta represora de la policía se acentuó, con abusos evidentes contra la dignidad de las personas. Finalmente, en el constitucionalismo democrático, se privilegia la idea de «seguridad» como finalidad del orden ciudadano al servicio de los derechos de la persona, orientándose hacia la prevención de conductas contrarias a la convivencia pacífica y siempre sujeta al cumplimiento estricto de la legalidad vigente.

En resumen, se observa una evolución desde una policía centrada en la salvaguarda del orden público a otra orientada a garantizar la seguridad ciudadana. El concepto de «orden público» es formal, indeterminado y ambiguo, y se refiere a la lucha contra las alteraciones de la convivencia para su conservación y defensa. Sin embargo, en democracia se intenta romper con esta dinámica previa, priorizando el concepto más tangible de «seguridad». Esto se refleja en la misión y denominación de las fuerzas policiales, que se orientan hacia la prevención y la garantía de los derechos y la convivencia humana en paz.

Sociedad y Relaciones con la Ciudadanía

Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ejercen una variedad de funciones que van más allá del mantenimiento de la pacífica convivencia, incluyendo la lucha contra la criminalidad y la delincuencia en todas sus formas. Aunque tradicionalmente su relación con la sociedad se ha centrado en el uso de la autoridad y la coacción para hacer cumplir la legalidad, también adoptan un «modelo de servicio» más participativo y pedagógico en el que prestan asistencia y contribuyen al bienestar de la comunidad. Sin embargo, no reemplazan a otros servicios públicos en sus funciones. Es fundamental que este modelo de servicio respete absolutamente los derechos fundamentales de todas las personas, tanto de aquellos que respetan la convivencia como de aquellos que no lo hacen. La decisión sobre la sanción o condena pública corresponde más al Poder Judicial o a la administración sancionadora, aunque la policía puede participar en ocasiones en estas acciones.

Función Militar y Función Policial

En 1978, influenciado por los Pactos de la Moncloa, se estableció una clara separación entre las funciones militares y policiales, reflejada en la creación de un Cuerpo General de Policía (civil) y dos cuerpos militares (Policía Armada y Guardia Civil). La Ley 55/1978 de la Policía consolidó este modelo sin mencionar la naturaleza militar de la Guardia Civil. La Constitución Española (art. 104) define las funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en el ámbito civil, diferenciándolas de las funciones de las Fuerzas Armadas (art. 8), encargadas de la defensa del Estado. Sin embargo, hay elementos comunes entre ambas, como objetivos compartidos y la cooperación en situaciones excepcionales. La Guardia Civil mantiene una naturaleza dual (militar y civil), y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado tienen algunos elementos militares. La Ley Orgánica 2/1986 refuerza esta relación al definir al Cuerpo Nacional de Policía como un instituto armado de naturaleza civil. Aunque la función militar se limita a la defensa del Estado, la Ley de Seguridad Nacional (Ley 36/2015) permite la colaboración entre cuerpos en situaciones de seguridad nacional, reflejando una evolución hacia una policía democrática y profesional, separada del ámbito militar pero colaborativa cuando es necesario.

Policía y Globalización: Retos y Adaptación

La policía se enfrenta a importantes retos en un mundo cada vez más globalizado, donde las fronteras físicas y virtuales se difuminan. La cooperación entre cuerpos policiales a nivel supranacional se vuelve crucial para abordar desafíos como el terrorismo y la delincuencia transnacional. Los atentados del 11 de septiembre de 2001 marcaron un punto de inflexión, destacando la necesidad de una colaboración más intensa entre países y organismos policiales. La globalización ha llevado a cambios significativos en los cuerpos policiales, como una mayor especialización y profesionalización, una atención creciente a la transparencia y rendición de cuentas, y la adaptación a nuevas formas de delincuencia, como la cibernética y el terrorismo global. Además, fenómenos como los flujos migratorios y los cambios demográficos presentan desafíos adicionales que requieren una colaboración estrecha con otras instituciones. En este nuevo contexto, la policía adopta una estrategia más preventiva, anticipándose a posibles delitos en lugar de actuar solo de forma reactiva. La ética y los valores constitucionales se convierten en pilares fundamentales de su actuación, reflejando la necesidad de una profesión altamente cualificada y vocacional. En resumen, la policía se enfrenta a la tarea de redimensionarse para adaptarse a un mundo cada vez más complejo y conectado.

Marco Legal y Funciones Específicas

Poder Judicial y Policía: Colaboración y Dependencia Funcional

La policía contribuye a la seguridad ciudadana en varios ámbitos, especialmente en la lucha contra conductas delictivas y criminales que afectan bienes constitucionales importantes. Los cuerpos policiales interactúan con diversas administraciones públicas, incluyendo la Administración de Justicia, que se encarga de juzgar y ejecutar sentencias.

El artículo 126 de la Constitución Española destaca la función de la policía en la investigación y aseguramiento de delincuentes, permitiendo recoger pruebas y ponerlas a disposición judicial. La Ley de Enjuiciamiento Criminal refuerza esta colaboración, estableciendo que la policía judicial depende de jueces, tribunales y el Ministerio Fiscal.

Con la Ley 4/2015 del Estatuto de la Víctima del Delito, se exige que la policía judicial informe a las víctimas y evalúe sus circunstancias para ofrecer medidas de protección adecuadas. Las funciones de la policía judicial, según la LO 2/1986, la Ley Orgánica del Poder Judicial y la LECrim, son ejercidas:

De manera genérica, por todos los cuerpos policiales cuando son requeridos por autoridades judiciales.
De manera específica, por unidades concretas de policía judicial o científica, dependientes de la Administración Policial y funcionalmente de juzgados, tribunales y el Ministerio Fiscal.

A nivel europeo, el Tratado de Maastricht de 1992 promueve la cooperación policial y judicial, con la creación de Europol y Eurojust para combatir el terrorismo, trata de personas, delitos contra menores, tráfico de drogas y armas, crimen, corrupción y fraude.

La Policía Judicial en España: Estructura y Competencias

La Policía Judicial en España está compuesta por funcionarios y cargos que apoyan al Poder Judicial y al Ministerio Fiscal en investigaciones penales para descubrir delitos y asegurar a los delincuentes. Aunque no forman parte del Poder Judicial, actúan bajo su dirección funcional. En España, esta función se encomienda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, así como a ciertos cargos políticos y funcionarios.

No existe un cuerpo policial específico para la Policía Judicial; en cambio, está integrada por diversas autoridades administrativas y empleados de seguridad, como los Alcaldes, la Guardia Civil, la Policía Local y ciertos organismos especializados. Estos organismos tienen unidades orgánicas y adscritas a los juzgados.

La Ley de Enjuiciamiento Criminal establece garantías para la independencia de los miembros de la Policía Judicial, asegurando que no se les puede remover de sus tareas sin autorización judicial. La policía judicial debe seguir las instrucciones de jueces y fiscales, quienes tienen autoridad disciplinaria sobre ellos.

Las funciones principales de la Policía Judicial incluyen:

La investigación de delitos.
La detención de delincuentes.
El auxilio a las autoridades judiciales fuera de su sede.
La ejecución de órdenes judiciales.
El cumplimiento de resoluciones judiciales.

En resumen, la Policía Judicial lleva a cabo tareas de investigación tanto antes como después de la intervención judicial, incluyendo labores de policía científica.

El Estatuto Común de las Policías: Derechos y Deberes

El Estatuto Común de las Policías, contenido en el Capítulo III de la Ley Orgánica 2/86, establece una serie de derechos y deberes que rigen la actividad de los miembros de los cuerpos policiales. Estos derechos están diseñados para promover una promoción profesional, social y humana, garantizando la objetividad, igualdad de oportunidades, mérito y capacidad en el ascenso dentro de la institución. Además, se reconoce el derecho a la formación y perfeccionamiento profesional permanente, asegurando que los agentes estén continuamente actualizados en sus habilidades y conocimientos.

Asimismo, se garantiza una remuneración justa, que tenga en cuenta el nivel de formación, las incompatibilidades laborales, la movilidad, dedicación y riesgo inherentes al trabajo policial. La provisión de puestos dentro de la institución se basa en los principios de mérito, capacidad y antigüedad, asegurando un proceso justo y transparente en la asignación de responsabilidades.

En cuanto a los deberes de los miembros de los cuerpos policiales, se destaca el juramento o promesa de acatamiento a la Constitución, que no implica una adhesión ideológica, sino el compromiso de respetar y proteger la normativa fundamental del país. Además, se exige la adaptación del horario de trabajo a las necesidades de la función policial, asegurando una disponibilidad constante para atender las demandas de la seguridad pública.

Se establece la incompatibilidad del ejercicio de la profesión policial con cualquier otra actividad pública o privada que pueda comprometer la imparcialidad, independencia o integridad de los agentes. Sin embargo, se contempla la posibilidad de compatibilizar el trabajo policial con otro empleo, siempre y cuando no interfiera con el cumplimiento de los deberes policiales ni afecte negativamente a la imagen y prestigio de la institución. Por último, se prohíbe el ejercicio del derecho de huelga por parte de los miembros de los cuerpos policiales, así como cualquier acción que pueda perturbar el normal funcionamiento de los servicios policiales. Esta restricción se considera una excepción al régimen general del derecho de huelga, dada la naturaleza de la labor policial y la necesidad de mantener la seguridad y el orden público en todo momento.

Modelos Policiales Internacionales

Modelo Policial Francés

El Modelo Policial Francés es centralizado y gubernativo, coordinado por el Ministerio del Interior. Tiene sus orígenes en el régimen napoleónico, que instauró un Ministerio de Policía encargado de centralizar la información de seguridad. Con el tiempo, se produjo una descentralización administrativa que permitió la coordinación entre las policías locales y el cuerpo nacional. La policía francesa está compuesta por tres cuerpos:

Policía Nacional: Es un cuerpo de naturaleza civil bajo el Ministerio del Interior, dirigido por un Director General. Opera en ciudades con más de 10.000 habitantes, pero actúa en todo el territorio nacional. Se organiza en varias direcciones (policía judicial, seguridad pública, vigilancia del territorio, policía del aire y fronteras, información) y servicios centrales (cooperación internacional, CRS, protección de altos cargos). Cuenta con su propio servicio de Inspección General.
Gendarmería: Es un cuerpo militar que mantiene el orden público y se orienta hacia la lucha contra el terrorismo. Ejerce competencias en tráfico, seguridad ciudadana, policía judicial y misiones militares. Actúa en municipios con menos de 10.000 habitantes y en áreas rurales. Se organiza en unidades por sectores (departamental, móvil, gendarmerías especiales, formación, etc.). Para funciones militares, depende del Ministerio de Defensa, y para funciones civiles, del Ministerio del Interior y la Prefectura.
Policía Municipal: Resurgió con la descentralización de 1982. Se encarga de la aplicación de los Decretos de Alcaldía, la persecución de infracciones, y competencias en circulación, medio ambiente y vigilancia de la delincuencia urbana. No está extendida por todo el territorio y también tiene funciones de policía judicial.

En conjunto, estos cuerpos dependen del Ministerio del Interior para implementar eficazmente la política de seguridad ciudadana en Francia.

Modelo Policial Británico

El Modelo Policial Británico es descentralizado y coordinado a nivel nacional. Está dividido en varias fuerzas policiales por países y zonas, con 43 cuerpos en Inglaterra y Gales, 8 en Escocia y 1 en Irlanda del Norte. Desde su desmilitarización en 1780, ha mantenido una clara separación entre cuerpos civiles y militares. El primer cuerpo policial fue el Metropolitano de Londres (Scotland Yard) creado en 1829 por Sir Robert Peel.

La estructura de las fuerzas policiales se articula territorialmente con la Police Authority, que es una institución mixta de cargos electos y magistrados independientes, encargada del nombramiento del Jefe de Policía y de la gestión presupuestaria y de informes policiales. El Chief Constable es nombrado por la Police Authority y puede ser cesado con autorización del Ministerio del Interior, que también participa en la gestión de las finanzas, la formación y la administración policial.

Las fuerzas policiales británicas, como la Policía Metropolitana de Londres, operan bajo el principio del uso mínimo de la fuerza y suelen estar desarmadas, aunque el uso de la fuerza ha aumentado recientemente debido a problemas de inseguridad. Unidades específicas como la National Criminal Intelligence Unit (NCIS) y la National Crime Squad se encargan de delitos graves, incluyendo drogas, delitos sexuales, terrorismo y crimen organizado. La policía británica también asume las funciones de la Fiscalía, ya que no existe una institución fiscal separada.

Modelo Policial Estadounidense

El Modelo Policial Estadounidense se caracteriza por su estructura descentralizada y federal, desarrollado tras la independencia de las colonias británicas. A diferencia del modelo británico, el uso de armas es un derecho ciudadano en Estados Unidos, y el sistema de penas es más restrictivo, lo que resulta en un mayor uso de la fuerza por parte de la policía. Este modelo es altamente profesionalizado y los agentes tienen una fuerte conciencia del cumplimiento de sus deberes.

La estructura policial incluye varios niveles: los Departamentos de Policía en las ciudades, bajo la autoridad de la Alcaldía, con unidades especializadas en áreas como crimen organizado y terrorismo; las Policías de Condado organizadas en Oficinas del Sheriff, con jurisdicción sobre áreas más grandes y cuyos jefes son elegidos por votación ciudadana; y la Policía de los Estados, sujeta a la ley federal, que colabora con los departamentos locales y cuenta con la Guardia Nacional para emergencias.

Además, existen Agencias Federales como el FBI, CIA y DEA, con competencias nacionales y alta especialización. El FBI investiga delitos graves internos y ofrece servicios de identificación, la CIA se ocupa de investigaciones externas y análisis de inteligencia, y la DEA se especializa en temas de drogas. A pesar de la descentralización y la escasa coordinación entre cuerpos, existe colaboración puntual, especialmente en la acumulación y análisis de datos. La variabilidad regional significa que algunas áreas tienen más policía local, mientras otras dependen más de las Policías de Condado. También hay policías especializadas por materia, como transporte y universidades. Este modelo combina descentralización con profesionalización y especialización, adaptándose a las necesidades específicas de cada región y materia.

Modelo Policial Alemán

El Modelo Policial Alemán es descentralizado y gubernativo, integrado en la estructura federal del país desde su creación en 1871. Cada Estado federado (Länder) tiene su propia fuerza policial, con competencias en seguridad ciudadana y policial, así como en policía judicial. Las fuerzas policiales federales también coexisten, siendo la Oficina Federal de Policía Criminal la más importante, encargada de temas de seguridad, delincuencia y cooperación internacional. En casos de emergencia, el Estado federal puede intervenir para proteger a los Estados federados y al Estado central. Además, existen otras entidades como la Administración de Aduanas, la Policía Federal de Fronteras y la Oficina Federal para la Protección de la Constitución. La cooperación entre el Estado federal y los Länder se garantiza mediante conferencias y mecanismos de ayuda recíproca establecidos en la Constitución.

Modelo Policial Italiano

El Modelo Policial Italiano se caracteriza por ser centralizado y gubernativo, con todos los cuerpos de seguridad de ámbito nacional y una estructura jerárquica que depende del Gobierno, principalmente del Ministerio del Interior en asuntos de seguridad. Cuando desempeñan funciones de policía judicial, están funcionalmente subordinados al Poder Judicial. La Administración de la Seguridad Pública se organiza a través de una Dirección General en el Ministerio del Interior, con competencias en todo el territorio nacional. Regionalmente, se dividen en Prefecturas, dirigidas por un Prefecto que representa al Gobierno, mientras que a nivel provincial, la gestión administrativa se encuentra en las Questorías. En los municipios no capitales de provincia, el mando recae en los Jefes del Comisariado de Policía o, en su ausencia, en los Alcaldes.

Los cuerpos policiales italianos se dividen en dos grandes bloques: las Policías estatales y las Policías sectoriales. La Polizia di Stato, de ámbito nacional y naturaleza civil, y los Carabinieri, que forman parte de las Fuerzas Armadas y tienen funciones tanto civiles como militares, son los cuerpos estatales. En cuanto a las Policías sectoriales, encontramos la Guardia di Finanza, vinculada al Ministerio de Economía y Finanzas y también al Ministerio del Interior en seguridad financiera; la Polizia Penitenziaria, bajo el Ministerio de Justicia, encargada del control penitenciario; el Corpo Forestale dello Stato, tradicionalmente una fuerza civil con responsabilidades medioambientales, que se integró en los Carabinieri en 2017; y la Guardia Costiera, con competencias marítimas y costeras, además de funciones judiciales.