Fundamentos del Derecho Administrativo: Relación, Codificación, Servicio Público y Funciones del Estado

  1. Relación entre el Derecho Administrativo y el Derecho Fiscal

Su relación radica en que tanto el derecho administrativo como el derecho fiscal tienen un objeto de estudio en común: ambos se relacionan con las funciones del Estado. El derecho administrativo establece las funciones importantes del Estado, mientras que el derecho fiscal se ocupa del estudio y la regulación de la imposición y percepción de los tributos y demás ingresos del Estado.

  1. Criterios sobre la Codificación del Derecho Administrativo

Existen tres criterios en cuanto a la codificación del derecho administrativo:

  • Criterio Negativo: Un sector de la doctrina, incluyendo a Enrique Silva Cimma, considera que el derecho administrativo no debe ser codificado, ya que esto sería una labor inútil e inconveniente. Llegan a esta conclusión basándose en: a) la variedad y multiplicidad de normas administrativas, b) la inestabilidad de las disposiciones administrativas, y c) la falta de orden entre las normas administrativas.
  • Criterio Positivo: Otro sector de la doctrina considera que el derecho administrativo debe ser codificado por ofrecer grandes ventajas, tales como: generalidad, método, certeza, técnica y claridad de las disposiciones administrativas.
  • Criterio Ecléctico: Este criterio sostiene que hay normas administrativas que no deben codificarse y otras que sí. Las primeras versan sobre tópicos inherentes a instituciones administrativas flexibles, variadas y cambiantes, lo que haría un trabajo arduo, inestable e inútil. Las segundas deben recaer sobre materias administrativas con naturaleza de permanencia, generalidad y certeza, de modo que la codificación ofrezca ventaja, claridad y flexibilidad a las disposiciones administrativas.
  1. Criterios sobre la Noción de Servicio Público

Para determinar la noción del servicio público, la doctrina ha seguido tres criterios:

  • Criterio Subjetivo u Orgánico: Lo característico del servicio público es lo relativo al sujeto, órgano o ente que lo administra y presta. Así, servicio público es aquella actividad atendida por órganos del Estado, directa o indirectamente.
  • Criterio Formal: El servicio público es aquel que nace de una ley (normas constitucionales, legales o reglamentarias), normando al mismo tiempo el respectivo procedimiento, los órganos que lo administran y explotan, y los tribunales administrativos competentes.
  • Criterio Material, Dinámico o Funcional: Este no atiende a la naturaleza del sujeto u órgano, ni al criterio formalista, sino a la naturaleza de la actividad, cuyas características propias son el interés público, su generalidad, continuidad, regularidad y uniformidad.
  1. Características del Servicio Público

Estas características son:

  • Generalidad: Implica una actividad del Estado que es sentida y que alcanza a un número indeterminado de personas, independientemente del nivel social al que pertenezcan.
  • Regularidad: Implica el ajustarse o amoldarse a reglas de conducta o comportamiento. Aquí, el servicio público es regular en cuanto está normado por el Estado, lo que circunscribe la fijación de tarifas del servicio público.
  • Uniformidad: Implica que se trata de una actividad que debe prestarse del mismo modo, sin variaciones sustanciales, de acuerdo con las programaciones correspondientes.
  • Continuidad: Implica que se trata de un servicio de momento a momento, sin interrupción sustancial.
  1. Modos de Prestar los Servicios Públicos

Estos modos son:

  • En forma directa por el Estado.
  • En forma de administración delegada.
  • Mediante concesión de servicios públicos.
  • Mediante concesión de ejecución de obra pública.
  • Mediante el servicio público impropio.
  1. Concesión de Ejecución de Obra Pública

Consiste en:

  • Siempre habrá una construcción de obra pública inmueble.
  • Esta obra pública es construida a costo y riesgo del particular. El Estado no paga un precio.
  • Sin embargo, el constructor tendrá derecho a la administración y explotación de un servicio público, como una concesión de servicio público.
  • Al término del contrato, todo revierte al Estado.

La ventaja de esto es que el Estado no eroga un solo centavo y se satisface una necesidad colectiva.

  1. Servicio Público Impropio

Son los servicios públicos que prestan directamente los particulares: servicio de taxis, autobuses, etc. Los particulares administran y explotan directamente el servicio público, pero la tarifa es establecida por el Estado (según el artículo 284 de la Constitución Nacional).

  1. Funciones Básicas del Estado

El Estado materializa su actividad a través de sus cuatro funciones básicas:

  • Función Legislativa: Su actividad principal es la emisión de leyes del país. Esta función puede ser ejercida por la propia administración pública erigida en el órgano legislativo por delegación o en situaciones especiales o de emergencia, concretándose en leyes materiales y sus determinaciones pueden ser decreto ley o decretos de gabinete.
  • Función Jurisdiccional: Consiste en dirimir los conflictos jurídicos y se contiene en las sentencias o resoluciones de los jueces y tribunales de justicia, normales u ordinarios o especiales.
  • Función Política: Adscrita a los tribunales y órganos de jerarquía superior, cuya actividad se concreta en las medidas y decisiones que desde un plano superior fijan los caminos y metas del Estado, tales como: la suspensión de garantías constitucionales, la dirección de las relaciones exteriores del país, la dirección de las fuerzas armadas, etc.
  • Función Administrativa: Se concreta en la actuación de la administración pública, objetiva y subjetiva, configurándose así el acto administrativo como acto jurídico que crea, extingue o modifica situaciones jurídicas individuales.
  1. Criterios que Definen la Función Administrativa
  1. Criterio Formal: Considera al órgano que la desarrolla, atribución que materializa el Estado a través del poder ejecutivo y el poder descentralizado de la administración pública.
  2. Criterio Material: Considera el contenido mismo de la función administrativa, a través de la cual el Estado crea, extingue, modifica o declara situaciones jurídicas concretas o particulares.
  3. Criterio del Fin: Atiende a la finalidad del Estado al concretar la función administrativa, que consiste en la ejecución de la ley, en los servicios públicos o simplemente en la concesión de un acto administrativo en pro del interés público.
  4. Criterio sobre la Actitud del Estado: La administración pública es la acción del Estado, contraponiéndola a la legislación que es la voluntad y la jurisdicción que es el pensamiento del Estado.
  5. Criterio de los Efectos Jurídicos: Distingue los actos que concreta el Estado a través de sus funciones básicas, de acuerdo con la naturaleza de las consecuencias jurídicas que origina.
  1. Definición de Función Administrativa

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Es la realización de ciertas actividades o deberes al tiempo que se coordinan de manera eficaz y eficiente en conjunto con el trabajo de los demás.

  1. Normas de Organización Política

Hay una clara diferencia entre las formas de la organización política y las formas de organización administrativa. La primera se refiere al cúmulo de elementos del Estado: territorio, población, soberanía y gobierno; mientras que la segunda es únicamente uno de los elementos constitutivos, como lo es el gobierno.

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  1. Formas de Organización Administrativa

Se han uniformado criterios respecto a que las formas de organización administrativa abarcan los modos de centralización, desconcentración y descentralización administrativa.

Centralización Administrativa: Es el vínculo de subordinación que se mantiene entre los órganos superiores e inferiores, en atención al principio de jerarquía que existe entre ellos.

Desconcentración Administrativa: Implica, dentro de un estadio federal o centralista, la creación de un ente público dentro de otro ya existente del cual forma parte, a efecto de que lleve a cabo actos de competencia propia del cual pertenece, otorgándole por ley o norma reglamentaria, autonomía técnica dentro del principio de la división de las tareas, buscando que estas se realicen de forma oportuna, económica y eficaz.

Descentralización Administrativa: Consiste en el nacimiento y existencia de un nuevo ente público, con personalidad jurídica, funciones y autonomía propia, separado de la administración pública centralizada, cuya estructura y funcionamiento lo determina la Constitución y la ley.

Aspectos que Caracterizan la Centralización Administrativa

* Facultad de nombramiento.

* Poder de mandato.

* Facultad de fiscalización.

* Poder disciplinario.

* Facultad de revisión.

Clasificación de los Hechos Jurídicos Humanos

Se clasifican en:

  • Actos Jurídicos: Son aquellos sucesos, eventos o fenómenos que se dan en la realidad, generados por el hombre, sin la intención de producir efectos de derecho y, no obstante, producen consecuencias de derecho. Cuando la voluntad de la persona no es la de producir efectos de derecho y estos se generan, estamos en presencia de un acto jurídico.
  • Negocio Jurídico: Son aquellos actos, sucesos o eventos ocasionados por el hombre, con la intención de producir consecuencias jurídicas, que se dan en la realidad y producen consecuencias de derecho.

Cuando la voluntad de la persona que origina el acto o fenómeno es la de producir efectos de derechos y estos se generan, estamos en presencia de un negocio jurídico. No basta con la participación de la persona, se requiere la intención o voluntad de generar las consecuencias de derecho y estos se producen.

Definición de Acto Administrativo

Desde el punto de vista objetivo, se trata de una actividad intelectual o declaración de la voluntad, con la intención de generar efectos jurídicos, de la administración pública.

Desde el punto de vista subjetivo, es todo acto jurídico emanado de un órgano administrativo, o sea, de la administración pública subjetiva.

Y desde el punto de vista material: el acto administrativo son los productos de la función administrativa, desarrollada esta por la administración pública objetiva y subjetiva, que crea, modifica o extingue relaciones jurídicas determinadas.

Elementos Esenciales del Acto Administrativo

También llamados elementos constitutivos, son:

  1. El o los sujetos.
  2. El objeto.
  3. El motivo.
  4. La finalidad.
  5. La voluntad.
  6. Las formas o solemnidades.

Clases de Objeto como Elemento Esencial del Acto Administrativo

  • Objeto Expreso o Natural: Es el tipo más importante, es el que permite distinguir un acto de otro y, además, tiene que constar en el acto de manera expresa. Ejemplo: los contratos públicos. El objeto natural es el que permite diferenciar una obra pública de una compraventa. Por mandato legal, el objeto natural debe constar por escrito, en el caso del contrato.
  • Objeto Tácito: Es aquella realidad que forma parte del acto administrativo por mandato de la ley, independientemente de que se exprese o no en el respectivo acto, siempre forma parte del acto. Son las condiciones a las cuales se sujetan las partes. Puede extinguirse por el incumplimiento de la otra parte o contratista. El código fiscal establecía que el incumplimiento del contrato por parte del contratista es causal de extinción del contrato, aunque las partes no lo hayan estipulado. El contratista que incumple un contrato con el Estado no puede contratar más con el Estado mientras dure la inhabilitación, también será penalizado con la pérdida de la fianza de cumplimiento de contrato y puede ser sancionado penalmente.
  • Objeto Eventual: Es la realidad, parte del objeto del acto administrativo, que de manera transitoria, los sujetos participantes del mismo han determinado y así lo concretan en el respectivo acto. Son modalidades del objeto eventual: las condiciones, los modos y los plazos. Con relación a los modos, constituyen la forma como el Estado paga el precio, que varía de acto a acto. La forma de pago se pacta entre el Estado y el contratista, siendo una de las cláusulas del contrato.

Vicios del Sujeto como Elemento Esencial del Acto Administrativo

Los sujetos en el acto administrativo son quienes participan en el acto y tienen la intención de generar efectos de derecho y estos se generan, ya sea en forma unilateral, bilateral o multilateral.

Tratándose del Estado como sujeto, el Estado como un todo, o una de sus partes, requiere de competencia (facultad, atribución, actividad, función) y la competencia es el primer elemento básico del principio de legalidad.

Cuando se trata de actos administrativos bilaterales, se requiere de otros sujetos: los particulares. No se requiere hablar de competencia, sino de capacidad jurídica. Si hablamos de un nombramiento en el sector público y lo que se requiere materializar es un nombramiento como acto administrativo, estos supuestos de la incapacidad de obrar, inherentes a los contratos públicos, se dan cuando el particular está en mora con el Estado, ha faltado a una obligación con el Estado, o está incapacitado por mandato de la ley y la Constitución.

El Motivo en el Acto Administrativo

El motivo del acto administrativo lo constituyen las circunstancias de hechos y de derecho que fundamentan el acto. Las circunstancias de hechos son registradas en el acto administrativo a través de los considerandos. Cualquier resolución administrativa debe ir motivada con considerandos que son circunstancias de hechos. Los motivos son las circunstancias de hecho. Ejemplo: que el funcionario fulano de tal salió a su trabajo en… Luego viene la parte resolutiva, en donde se toma la acción administrativa. También existen motivos de derecho, usualmente se ubican al final del acto administrativo.

Niveles de Responsabilidad del Servidor Público

Los servidores públicos son sujetos de responsabilidad por los actos u omisiones que realicen derivadas de sus funciones.

  • Responsabilidad política.
  • Responsabilidad penal.
  • Responsabilidad civil.
  • Responsabilidad administrativa.

Responsabilidad Administrativa:

Es aquella en la que incurre un servidor público por realizar actos u omisiones que afecten la honradez, legalidad, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

Responsabilidad Civil:

Para algunos juristas, la responsabilidad civil se considera como: “la obligación que tiene una persona de indemnizar los daños y perjuicios que le han causado”.

Responsabilidad Política:

Es la que se hace valer a través del juicio político de responsabilidad, en contra de los servidores públicos.

Responsabilidad Penal:

Aplicada a la materia de los servidores públicos es: “aquella en la que una vez que el Congreso de la Unión ha valorado la existencia y la gravedad de los actos u omisiones del servidor público y estos tienen el carácter delictuoso, la establece la legislación penal respectiva.

Formas de Clasificación del Acto Administrativo

Son múltiples y variadas las clasificaciones que se han dado del acto administrativo.

  1. De acuerdo con la naturaleza del acto administrativo, este se clasifica en actos jurídicos y actos o hechos materiales.
  2. En atención a la voluntad o voluntades que intervienen en la formación del acto, este se clasifica en: actos simples, colegiales, complejos, de unión y el contrato.
  3. Por razón de la relación que guarda la voluntad que crea el acto administrativo con la ley: reglado, vinculado u obligatorio y acto administrativo discrecional.
  4. Por el radio de acción de los actos administrativos, estos suelen clasificarse en internos y externos.
  5. Según la finalidad, los actos administrativos se clasifican en instrumentales, principales y de ejecución.
  6. Por su contenido, los actos administrativos se clasifican en tres categorías: actos que amplían la esfera jurídica de los gobernados, actos que restringen o limitan la esfera jurídica de los particulares y los actos administrativos que se limitan a declarar o hacer constar un estado de hecho o de derecho.

Clasificación del Acto Administrativo en Atención a su Finalidad

Según la finalidad, los actos administrativos se clasifican en instrumentales, principales y de ejecución.

  • Actos Administrativos Instrumentales: También denominados preliminares o de procedimiento, son aquellos que sirven de medio o camino para producir un acto administrativo principal. Ejemplo: el anuncio, la reunión previa de postores y homologación del acto de licitación pública.
  • Actos Administrativos Principales o de Decisión: Son aquellos actos que contienen afectación a la propia administración pública o a la esfera jurídica de los particulares y que ponen fin o deciden un asunto administrativo. Ejemplo: la resolución que adjudica un acto de licitación pública para un contrato administrativo.
  • Actos Administrativos de Ejecución: Son aquellos que, utilizando mecanismos de fuerza exterior o física, concretan el cumplimiento de un acto administrativo principal. Ejemplo: una resolución de la Dirección General de Ingresos, dentro del proceso de jurisdicción coactiva, que ejecuta o hace cumplir un tributo.

Clasificación del Acto Administrativo en Atención a su Contenido

Por su contenido, los actos administrativos se clasifican en tres categorías: actos que amplían la esfera jurídica de los gobernados, actos que restringen o limitan la esfera jurídica de los particulares y los actos administrativos que se limitan a declarar o hacer constar un estado de hecho o de derecho.

Actos que Amplían la Esfera Jurídica de los Gobernados:

  • Admisión: Son los actos administrativos que dan acceso a los gobernados para el disfrute de un servicio público.
  • Aprobación: Es el acto en que el superior del ente público da su consentimiento para que el acto del inferior tenga validez y eficacia.
  • Dispensa o Condonación: Es el acto en virtud del cual se exonera o exime al gobernado del cumplimiento de un requisito legal.
  • Autorización, Licencia o Permiso: Es el acto que levanta un obstáculo para el ejercicio de un derecho.
  • Concesión: Es un acuerdo de voluntades celebrado entre el Estado y los particulares para la administración y explotación de un bien o servicio público.

Actos Administrativos que Restringen la Esfera Jurídica de los Particulares:

  • Sanción: Es el acto en que se contiene una consecuencia jurídica desagradable impuesta a su sujeto infractor de una norma jurídico administrativa.
  • Orden: Es el acto administrativo que impone una obligación de dar, hacer o no hacer. En los dos primeros supuestos se configura el acto de mandato. El acto de no hacer constituye el acto de prohibición.

Principio de Presunción de Legitimidad del Acto Administrativo

El acto administrativo, una vez perfeccionado, goza del principio de presunción de legitimidad. Este principio tiene dos elementos básicos: ejecutividad del acto y ejecutoriedad del acto, los cuales explicamos a continuación.

  1. Ejecutividad del Acto Administrativo:

Implica que una vez emitido el acto administrativo y dado a conocer a los sujetos a los cuales se les aplica, se supone jurídicamente que ese acto es válido y eficaz, por lo que los sujetos a quienes encausa están obligados a cumplir, salvo prueba en contrario como principio universal.

  1. Ejecutoriedad del Acto:

Este elemento básico implica que, si los sujetos a quienes regula o se les aplica o afecta el acto administrativo no lo acatan voluntariamente, la administración puede utilizar mecanismos de fuerza exterior o física para su cabal cumplimiento. Este es el aspecto coactivo del acto administrativo.

Recursos que Pueden Interponerse Contra un Acto Administrativo en la Vía Gubernativa

La prueba en contrario se provoca mediante los siguientes recursos en vía gubernativa:

  1. Recurso de Reconsideración: Se interpone, conoce y decide ante la misma autoridad que emitió el acto administrativo que se impugna.
  2. Recurso de Apelación: Es conocido, procesado y decidido por la autoridad jerárquicamente superior a la que emitió el acto objeto de la impugnación.
  3. Recurso de Hecho: Tiene por objeto que se admita el recurso de apelación si este no ha sido concedido o que se conceda dicho recurso en el efecto que la ley determina.
  4. Recurso de Revisión: Este es conocido, procesado y decidido por el máximo órgano de gobierno de las instituciones públicas, en atención a las causales determinadas en la ley 38 de 2000 y según algunas causas.

Recursos que Proceden en la Vía Contencioso Administrativa Contra un Acto Administrativo

En la vía contenciosa administrativa proceden los siguientes recursos:

  1. Recurso de Nulidad o Acción Pública: Con el objeto de erradicar de la esfera jurídica un acto administrativo.
  2. Recursos de Plena Jurisdicción: Además de solicitar la ilegalidad de un acto administrativo, tiene por objeto el reclamo de salarios caídos, devolución de bienes, reintegro al trabajo, etc.
  3. Interpretación: Para que se declare sobre el alcance o recto sentido de un acto administrativo.
  4. Validez: Para que se declare sobre la validez o no de un acto administrativo.
  5. Viabilidad Jurídica: Para que se determine si la Contraloría General de la República debe o no refrendar un acto administrativo que afecta o puede afectar bienes, fondos o recursos públicos.
  6. Defensa de los Derechos Humanos: Para que se dictamine y decida sobre la violación o no de los derechos humanos.
  7. Advertencia de Ilegalidad: Para que se pronuncie la Corte Suprema de Justicia sobre la legalidad o ilegalidad de una norma jurídica previo a su aplicación a un caso en concreto.