Fundamentos del Derecho Presupuestario y la Financiación Estatal

Ingresos Públicos No Tributarios

La Deuda Pública

Conjunto de créditos que el Estado y entes públicos conciertan para financiar gastos cuando los ingresos ordinarios no bastan. El Estado actúa como prestatario: recibe dinero y devuelve capital más intereses.

  • Naturaleza Jurídica: Contrato de préstamo o empréstito (Estado = deudor / acreedores = ciudadanos o instituciones).
  • Finalidad: Obtener liquidez inmediata y distribuir el esfuerzo financiero en el tiempo.

Modalidades de la Deuda Pública

  1. Deuda General o Singular:
    • General: Emitida en masa para el público (bonos, obligaciones).
    • Singular: Contrato con acreedor concreto (préstamos bancarios).
  2. Según el Ente Emisor:
    • Estatal: Administración Central.
    • Autonómica: Comunidades Autónomas (CC. AA.).
    • Local: Ayuntamientos, Diputaciones, etc.
  3. Según el Lugar de Emisión:
    • Interior: Mercado nacional.
    • Exterior: Mercados internacionales.
  4. Según el Plazo:
    • Corto plazo: Letras del Tesoro (menos de 18 meses).
    • Medio plazo: Bonos.
    • Largo plazo: Obligaciones (hasta 30 años o más).

Régimen Constitucional y Financiero

  • Constitución (art. 135 C.E.): Principio de estabilidad presupuestaria y límite al endeudamiento.
  • Reforma de 2011: Prioridad al pago de intereses y capital de la deuda frente a otros gastos. Objetivo: sostenibilidad financiera del Estado.
  • CC. AA.: Pueden endeudarse si respetan la coordinación con Hacienda estatal y los límites de endeudamiento. El Estado autoriza emisiones que afecten a la política crediticia.
  • Entidades Locales: Pueden endeudarse solo si cumplen: equilibrio presupuestario, límites de gasto e inversión, y reglas de estabilidad financiera. Requieren autorización previa y su deuda tiene los mismos beneficios y garantías que la del Estado.

Los Avales del Estado

Ingreso crediticio distinto de la deuda pública. El Estado no recibe dinero, sino que garantiza con su crédito deudas ajenas (particulares o entes públicos). Si el deudor no paga, el Estado responde.

  • Ingreso: Comisión o prima cobrada por conceder el aval.
  • Autorización: Requiere ley expresa que indique: identidad del avalado, importe máximo garantizado y plazo o duración.
  • Límite Anual: Lo fija la Ley de Presupuestos Generales del Estado (LPGE).
  • Ejecución del Aval: Si el Estado paga por el avalado, se genera un crédito de naturaleza pública, con privilegios (preferencia, inembargabilidad, procedimiento ejecutivo).
  • Función: Instrumento de apoyo financiero para sectores estratégicos o crisis económicas, sin gasto público directo inicial.

Los Ingresos Patrimoniales

Provienen del aprovechamiento, explotación o venta del patrimonio público.

  • Patrimonio Público: Conjunto de bienes y derechos de las Administraciones Públicas (AAPP).

Tipos de Bienes

  1. Bienes de Dominio Público (Demaniales):
    • Afectos a uso general o servicio público (carreteras, playas, ríos, edificios…).
    • Régimen especial: inalienables, imprescriptibles, inembargables.
    • Pueden explotarse mediante concesiones o autorizaciones.
  2. Bienes Patrimoniales (Dominio Privado):
    • No afectos a uso o servicio público.
    • Pueden venderse, arrendarse o explotarse.

Origen de los Ingresos Patrimoniales

  • Arrendamientos de bienes públicos.
  • Venta o cesión de terrenos o edificios.
  • Explotación directa (bosques, minas, instalaciones…).

Régimen Jurídico e Importancia

  • Régimen Jurídico: Derecho público (concesiones o autorizaciones) o Derecho privado (contratos civiles o mercantiles).
  • Importancia: Fuente complementaria y flexible de financiación, útil para entidades locales y organismos autónomos.

Los Ingresos Monopolísticos

Ingresos por explotación de monopolios de derecho, es decir, actividades reservadas por ley al Estado o entes públicos.

  • Monopolio de hecho: Falta de competencia.
  • Monopolio de derecho: Norma que otorga la exclusiva al Estado.

Contexto y Base Constitucional

  • Ejemplos Históricos: Monopolio de Tabacos, de la Sal y de Loterías.
  • Actualidad: Con la Unión Europea (UE) y la libre competencia, casi desaparecieron, salvo en sectores estratégicos (juego público, defensa, telecomunicaciones reguladas…).
  • Base Constitucional (art. 128.2 C.E.): Permite reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, por interés general.
  • Situación Actual: Tienen poco peso económico, pero conservan valor histórico y jurídico como forma especial de ingreso público.

El Derecho del Gasto Público y el Presupuesto

El Derecho del Gasto Público

El gasto público parte del presupuesto, pieza clave del sistema financiero del Estado. El presupuesto es el acto del poder legislativo que aprueba un plan anual de gastos públicos y fija límites a la actuación del poder ejecutivo, encargado de ejecutarlo.

Funciones Esenciales del Presupuesto

  1. Autoriza al Gobierno a gastar dentro de límites concretos.
  2. Controla su actuación financiera, garantizando el uso legal y adecuado del dinero público.

Normativa Principal

  • Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP) en el ámbito estatal.
  • Estatutos de autonomía y leyes de Hacienda pública autonómicas en las CC. AA.
  • Título VI del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) en el ámbito local.

Finalidad: Gestionar la asignación de recursos públicos, regular la ejecución del gasto y su control posterior, garantizando eficacia y legalidad en el uso del dinero.

Concepto, Naturaleza y Contenido del Presupuesto

El presupuesto organiza la actividad financiera pública, ordenando ingresos y gastos dentro de un marco económico planificado. Jurídicamente, los gastos públicos deben estar autorizados en el presupuesto: el Gobierno solo puede gastar lo previsto.

  • Función Política: Principal instrumento de control parlamentario sobre el Gobierno (aprobar o rechazar los presupuestos puede cambiar el rumbo político).
  • Naturaleza Jurídica: El presupuesto estatal se aprueba mediante ley, y su tramitación tiene limitaciones al debate parlamentario, aunque conserva plena fuerza jurídica.

Contenido del Presupuesto

  1. Estados de Gastos e Ingresos: Autorizan y limitan los gastos y prevén los ingresos del Estado.
  2. Articulado o Parte Dispositiva: Incluye normas sobre retribuciones, pensiones, endeudamiento, contratación o tributos (solo si una ley sustantiva lo autoriza).

Tipos de Presupuestos (LGP)

  1. Presupuestos Administrativos: Ingresos y gastos del sector público administrativo. Son limitativos en gastos y estimativos en ingresos.
  2. Presupuestos de Explotación y Capital: Cuentas de entidades públicas empresariales y fundaciones.
  3. Presupuestos de Beneficios Fiscales: Estimación de ingresos que el Estado deja de percibir por exenciones o bonificaciones.

El Tribunal Constitucional exige que las normas incluidas en la ley de presupuestos tengan conexión directa con su contenido. El Ejecutivo puede presentar “leyes de acompañamiento” con medidas fiscales o sociales, válidas mientras respeten la seguridad jurídica y el procedimiento legislativo.

Efectos Jurídicos y Estructura del Presupuesto

Efectos Jurídicos

  • Los ingresos son una previsión contable sin valor limitativo.
  • Los gastos son vinculantes y limitativos: no se puede gastar más de lo autorizado.
  • El crédito presupuestario es requisito indispensable para un gasto público exigible. Si se aprueba un gasto sin crédito, solo podrá pagarse cuando exista crédito disponible.

Estructura del Presupuesto

  1. Estado de Ingresos:
    • Orgánica: Distingue ingresos de la Administración General del Estado (AGE), Seguridad Social y otros organismos.
    • Económica: Corrientes (impuestos, tasas, cotizaciones), de capital (transferencias, ventas de inversiones) y financieros (endeudamiento).
  2. Estado de Gastos:
    • Orgánica: Por órgano ejecutor.
    • Por Programas: Por objetivos (educación, sanidad, cultura…).
    • Económica: Operaciones corrientes, de capital, financieras y Fondo de Contingencia.
    • Territorial: Reparte inversiones por comunidades y provincias, midiendo la solidaridad interterritorial y la reducción de desequilibrios regionales.

Los Principios Presupuestarios

  1. Principio de Competencia: El Gobierno elabora; las Cortes aprueban. (En CC. AA.: parlamento autonómico. En ámbito local: pleno municipal).
  2. Principio de Unidad: Un único documento con toda la información financiera del sector público. Centraliza recaudación y pagos a través del Tesoro Público.
  3. Principio de Universalidad: Incluir todos los ingresos y gastos (regla del presupuesto bruto).
  4. Principio de Especialidad: Los fondos se destinan al fin previsto (cualitativa), no superan lo autorizado (cuantitativa) y se ejecutan en el ejercicio correspondiente (temporal).
  5. Principio de Anualidad: Vigencia anual coincidente con el año natural. Si no se aprueba a tiempo, se prorroga el anterior.
  6. Principio de Estabilidad Presupuestaria: Equilibrio o superávit, evitando déficits. Art. 135 C.E. y Ley Orgánica 2/2012, que obliga a finanzas equilibradas, crea la AIReF y somete a España al control del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE.

El Ciclo Presupuestario

El ciclo presupuestario comprende cuatro fases: elaboración, aprobación, ejecución y control. A nivel estatal, los Presupuestos Generales del Estado (PGE) recogen todos los ingresos y gastos del sector público y son un instrumento esencial de política económica. En CC. AA. y ámbito local, el proceso es similar con ajustes normativos propios.

Elaboración del Presupuesto

  1. El Ministerio de Hacienda actualiza el Programa de Estabilidad y el Programa Nacional de Reformas, enviados a la UE.
  2. La Comisión Europea emite recomendaciones que aprueba el Consejo de la UE.
  3. El Gobierno fija los objetivos de estabilidad y deuda pública y el límite máximo de gasto no financiero (“techo de gasto”).
  4. Cada ministerio elabora su anteproyecto conforme a las directrices del Ministerio de Hacienda.
  5. La Dirección General de Presupuestos consolida todo en un anteproyecto, remitido al Consejo de Ministros antes del 15 de septiembre.
  6. Antes del 1 de octubre, el Gobierno envía el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado a las Cortes Generales.

Aprobación del Presupuesto

Solo el Gobierno puede presentar el proyecto. El Parlamento (Congreso y Senado) puede debatirlo y modificarlo, con límites:

  • No se pueden tocar créditos consolidados (pago de deuda pública).
  • Las enmiendas que aumenten gasto o reduzcan ingresos requieren autorización del Gobierno.

Procedimiento Parlamentario

  1. En el Congreso, se publican y abren 15 días para enmiendas.
  2. Si hay enmiendas a la totalidad, se debaten en Pleno.
  3. Si se rechazan, el texto pasa a la Comisión de Presupuestos, que elabora dictamen.
  4. Se vota en Pleno y pasa al Senado, que puede modificarlo.
  5. Regresa al Congreso para aprobación definitiva.
  6. Se sanciona por el Rey, se publica en el BOE y entra en vigor el 1 de enero. Si no se aprueba, se prorroga automáticamente el anterior.

Ejecución del Presupuesto

Se centra en los gastos, ya que los ingresos son solo previsiones.

Fases de Ejecución del Gasto (LGP)

  1. Aprobación del Gasto: Autorización formal.
  2. Compromiso: Acuerdo concreto de realizar el gasto.
  3. Reconocimiento de la Obligación: Se declara la deuda exigible.
  4. Ordenación del Pago: El órgano competente ordena el pago al Tesoro.
  5. Pago Material: Abono efectivo y liberación de la deuda.

El pago debe hacerse en 3 meses desde el reconocimiento. Si se retrasa, se pagan intereses de demora desde la reclamación escrita del acreedor.

Control del Presupuesto

Objetivo: Garantizar que la gestión financiera se ajusta a la ley, a la eficiencia y a los fines públicos.

Control Interno

Realizado por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), dependiente del Ministerio de Hacienda.

  • Fiscalización Previa: Controla la legalidad antes de aprobar actos (gasto o pago).
  • Control Financiero Permanente: Supervisión continua mediante intervenciones delegadas.
  • Auditoría Pública: Revisión a posteriori de las cuentas.

Control Externo

A cargo del Tribunal de Cuentas y el Parlamento.

  • Tribunal de Cuentas: Revisa la Cuenta General del Estado, verificando legalidad, eficiencia, economía, transparencia, sostenibilidad e igualdad de género. También ejerce función jurisdiccional por responsabilidades contables.
  • Parlamento: Realiza control político y financiero.

La Cuenta General la elabora la IGAE consolidando todas las cuentas del sector público estatal. El Tribunal de Cuentas la examina en seis meses y emite informe a las Cortes Generales, donde se debate y se aprueba o se formulan observaciones.