Gestión del Agua en América Latina y el Caribe: Desafíos y Perspectivas
Resumen
En los años recientes en América Latina y el Caribe han ocurrido una serie de cambios, sin precedentes, en las estructuras legales, institucionales, financieras y operacionales a cargo de la gestión del agua, tanto a nivel de cada sector usuario como en materia de gestión integrada del agua.
Todos estos cambios se caracterizan por su inestabilidad y variedad, producto de la existencia de planteamientos divergentes sobre cómo debe procederse para lograr metas cada vez más holísticas como resultado de la gestión del agua.
De una fase de aprovechamiento del agua con fines estrictamente de uso sectorial —solo matizada en la década de los setenta por la formulación de planes nacionales de ordenamiento del agua que en su mayoría no fueron aplicados— los países de la región han buscado, a partir de los años noventa, dar un salto súbito y cualitativo hacia la gestión integrada del recurso.
Frases como incorporar la dimensión ambiental, tomar en consideración el género, los indígenas y los más pobres (combatir la pobreza y generar empleo), velar por los derechos humanos, combatir la discriminación, incorporarse a la globalización y otra serie de aspiraciones en bien de la humanidad se expresan fácilmente pero son muy complejas de lograr si se carece de estrategias de largo plazo.
Concepto de Gestión Integrada del Agua
Según una reciente definición de la Asociación Mundial para el Agua (Global Water Partnership — GWP), la gestión integrada del agua es un proceso que promueve la gestión y el aprovechamiento coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales (GWP, 2000).
Por otro lado, un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) centra la atención en un aspecto ligeramente diferente y dice que la gestión integrada de los recursos hídricos implica tomar decisiones y manejar los recursos hídricos para varios usos de forma tal que se consideren las necesidades y deseos de diferentes usuarios y partes interesadas (Van Hofwegen y Jaspers, 2000).
Según este estudio, la gestión integrada del agua comprende la gestión del agua superficial y subterránea en un sentido cualitativo, cuantitativo y ecológico desde una perspectiva multidisciplinaria y centrada en las necesidades y requerimientos de la sociedad en materia de agua.
Si uno analiza estas y otras definiciones, se puede llegar a la conclusión de que la gestión integrada del agua puede entenderse como al menos cuatro formas distintas de integración:
- La integración de los diferentes componentes del agua o de las diferentes fases del ciclo hidrológico (por ejemplo, la integración entre la gestión del agua superficial y del agua subterránea);
- La integración de los intereses de los diversos usos y usuarios de agua, con el objetivo de reducir los conflictos entre los que compiten por este escaso recurso, tanto en cantidad como en calidad y tiempo de ocurrencia;
gobiernos locales, universidades, organismos de cooperación multilateral y bilateral, y organismos internacionales, que intervienen en la gestión del agua. Un solo tramo de un río, sin hablar de su cuenca, puede ser fácilmente intervenido por más de 150 actores diferentes (municipios, secretarías regionales, ministerios, empresas públicas, superintendencias y varios usuarios), sin que ellos se comuniquen entre sí o coordinen sus acciones.
Desafíos Institucionales y Legales
Dispersión Institucional
La carencia de entidades de agua por cuenca implica que todos estos usuarios no tienen foros donde resolver conflictos, generándose externalidades negativas no sancionadas ni prevenidas.
Los de las tierras también lo hacen pero rara vez las asignaciones que se hacen para el uso del territorio o la instalación de industrias, por parte de gobiernos locales, toman en cuenta los temas de agua y de su protección.
Por ejemplo, en Argentina, en «En términos generales se puede afirmar que la dispersión es, sin lugar a dudas, la característica más dominante de la trama institucional de nuestro país en lo referente a la gestión de sus recursos hídricos.
Razones históricas, como el tratamiento institucional independiente de los distintos tipos de actividades relacionadas con el agua …, razones de diversidad de enfoques académicos o corporativos …, razones de neto corte coyuntural … han determinado la creación y desarrollo de un sinnúmero de organismos públicos con injerencia en la gestión de los recursos hídricos … La proliferación de instituciones vinculadas al sector ocasiona, inevitablemente, superposiciones de misiones y funciones que involucran, frecuentemente, a más de dos organismos dependientes de Ministerios o Secretarías diferentes, con las consecuentes incertidumbres que se originan en las tramitaciones de temas concretos.
La atomización de responsabilidades genera el que no exista claridad en cuanto al nivel de responsabilidades de cada entidad, ni su ámbito de competencia, llevando esto a duplicaciones, vacíos y contraposiciones institucionales, que tratan de ser resueltas mediante la expedición de nuevas leyes y normas, que sin cumplir su cometido, complican más el panorama.
La definición de políticas, estrategias, programas y proyectos de las diferentes instituciones responde a una visión sectorial, pero cuya sumatoria no promueve una solución integrada a la problemática de los recursos hídricos» (Ballestero, 1999).
En Panamá, «Se ha puesto en evidencia la falta de una política nacional integral sobre el agua, con la existencia de un gran número de instituciones o partes involucradas que no cuentan con una planificación integral de sus áreas de competencia.
Instrumentos Preconcebidos y Gobernabilidad
En más de una ocasión, las propuestas para mejorar el uso del agua parten de ideas preconcebidas e «importadas», tales como la aplicación de instrumentos económicos y de mercado, la privatización de servicios públicos vinculados al uso del agua, las propuestas de reorganizar instituciones, fomentar la participación masiva, hacer un plan maestro de gestión integrada del agua o en su defecto, ojalá de gestión ambiental integral, o de construir ciertas obras hidráulicas o hacer proyectos pilotos.
Es necesario crear aun capacidades de gobernabilidad sobre espacios delimitados por razones naturales, como cuencas, lagos, humedales, franjas costeras y ríos, que no coinciden con las formas tradicionales de gobierno sobre límites político-administrativos, como estados, provincias, regiones y municipios.
Se destaca que entre estos cinco factores, por lo menos en estos momentos, la razón dominante que impulsa los debates y los cambios legales e institucionales es la aplicación de instrumentos y medios preconcebidos.
La búsqueda de la participación del sector privado, tanto nacional como internacional, en el aprovechamiento de los recursos naturales y en la prestación de servicios públicos basados en el uso de dichos recursos, en particular el agua, domina el escenario junto con las ideas de aplicar instrumentos económicos y de mercado (CEPAL, 1997).
Por un lado, la estabilidad de los derechos de agua es un importante elemento para incentivar la inversión en el desarrollo del potencial económico del recurso y promover su uso eficiente (CEPAL, 1995a).
Hecha esta afirmación es fundamental recordar que la participación privada, así como el uso de instrumentos económicos y de mercado, requiere de condiciones y reglas de juego claras, tanto para incentivarla donde sea útil y necesaria como para regularla a efectos de evitar daños económicos, sociales y ambientales.
De tanto hacer énfasis en la importancia de la participación privada y en los roles económicos del agua se ha estado dejando de lado vitales consideraciones sociales y ambientales en la formulación de ciertos anteproyectos de leyes de agua.
Muchas veces es ilusorio pretender vincular directamente el resultado de las conferencias internacionales sobre el agua con las decisiones que toman los gobiernos para mejorar la gestión de los recursos hídricos.
Por estas razones, no se puede desconocer la influencia que también ejercen los efectos de una serie de eventos internacionales y tratados firmados por los países de la región —como, por ejemplo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, Brasil, 3 al 14 de junio de 1992) y más recientemente el Segundo Foro Mundial del Agua (La Haya, Holanda, 17 al 22 de marzo de 2000)—, así como la activa participación de organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en general, hacia una progresiva toma de conciencia respecto del imperativo de mejorar la gestión y el aprovechamiento del agua, sobre todo en relación a demandas sociales y ambientales.
Estas posiciones ideológicas han originado los extensos e inacabables debates que están ocurriendo en varios países de la región sobre la formulación de nuevas leyes de agua o para modificar las leyes existentes.
El conglomerado de macro objetivos, aunado a una escasa capacidad operativa para aplicar las reglas de juego con el fin de alcanzar metas de gestión integrada del agua, ha causado y causa lamentablemente un enorme desconcierto legal e institucional en los países de la región.
Producto de esta gran cantidad de metas asociadas a ideologías e intereses — generalmente contradictorios entre sí—, y las situaciones existentes en los países de la región en materia económica, social y ambiental, se ha desatado, en casi todos los países, una crisis de gobernabilidad en la gestión del agua.
Dilemas en la Definición de Roles
Entre los dilemas más visibles se encuentran:
- Las dificultades para definir leyes de agua, sobre todo en lo que respecta a su mayor o menor énfasis en el rol del Estado o, por ejemplo, en el rol del mercado en la asignación del agua;
- La dificultad de definir los roles que deben tener los ministerios o secretarías de medio ambiente con relación al rol de las entidades nacionales de agua (agencias, comisiones nacionales, direcciones generales, etc.);
Por ejemplo, se quiere convertir las entidades de gestión del agua por cuenca en entidades de gestión de cuencas (encargadas de gestionar todos los recursos naturales de la cuenca), y las entidades de cuenca en entidades de gestión ambiental integrada y holística, y las entidades ambientales se las quiere transformar en entidades de desarrollo regional.
Gestión del Agua vs. Manejo de Cuencas
En la literatura convencional sobre temas vinculados a la realización de actividades de gestión dentro del ámbito de una cuenca hidrográfica es frecuente que no se haga mayor distinción entre gestión del agua y manejo de cuencas.
La gestión del agua dentro del ámbito de una cuenca, o de cuencas interconectadas, se centra casi exclusivamente en captar, regular, controlar, aprovechar y tratar dicho recurso haciendo uso de obras hidráulicas y auxiliares.
Sus principales objetivos son normalmente balancear la oferta con la demanda de agua, así como controlar o mitigar los efectos extremos con que se presenta el agua en épocas de sequías o de inundaciones.
La gestión del agua era un área de trabajo que fue y es aun tradicionalmente dominada por la ingeniería civil hidráulica con sus múltiples variantes formativas ligadas a la construcción, la hidrología superficial y subterránea, así como otras ramas de ingeniería afines y otras especialidades complementarias, como la economía y el derecho.
El avance conceptual y práctico de los especialistas en estas áreas los ha llevado en algunos pocos casos, y solo recientemente, a ampliar su forma de actuar, primero de un enfoque de uso sectorial a uno de enfoque de uso multisectorial, y actualmente a la gestión integrada del recurso.
Es bajo este último enfoque que se pasa a considerar a las cuencas hidrográficas como territorios donde se pueden concertar acciones entre los múltiples usuarios con el fin de alcanzar no solo metas para administrar la oferta en conjunción con la demanda del agua, si no también tratar aspectos ambientales y de equidad.
El conjunto de acciones que conforman un proyecto de manejo de cuencas —no existe un proyecto de manejo de cuencas, si no un conjunto de acciones, «cluster» o proyectos que sumados dan un efecto de
En unos casos se busca convertir los suelos en esponjas absorbentes de agua y así regular la descarga de agua en cantidad, calidad y tiempo retardando la descarga superficial y aumentando el flujo base.
En otros casos se busca controlar la deposición de nieve en zonas sombreadas para que se derrita más lentamente, siempre buscando retardar y reducir la escorrentía superficial y aumentar la infiltración.
Algunos proyectos de manejo de cuencas también podrían tener el fin contrario al anterior, es decir buscar que el agua no se infiltre para poder captarla en algún receptáculo o si se infiltra impedir que las plantas freatofitas actúen como bombas de extracción de agua subterránea.
En todos los casos estos objetivos se orientan a usar la cuenca como captadora («catchment area») de agua para diferentes fines, principalmente para consumo humano (cuencas municipales) y para reducir el impacto de la escorrentía protegiendo así zonas vulnerables cerca de pendientes o cauces.
Al igual que la gestión del agua evolucionó de un enfoque de uso sectorial a uno multisectorial y luego al de gestión integrada de la cuenca, también los alcances de manejo de cuencas evolucionaron de un enfoque orientado puramente a la captación de agua a otros niveles más complejos como los de protección de recursos naturales y mitigación del efecto de fenómenos, los de control de erosión, el control de la contaminación y luego conservación de suelos y rehabilitación y recuperación de zonas degradadas, para luego pasar a los de mejoramiento de la producción, primero forestal y de pastos, y luego agrícola y/o agroforestería o agrosilvopastoril en forma combinada.
En épocas más recientes esta expansión del concepto original de manejo de cuencas lo ha hecho extensivo al manejo integrado de los recursos naturales de una cuenca, y por último a la gestión ambiental integrada.
Algunos de estos enfoques privilegian aspectos estructurales menores, como terrazas y otras formas de conservación de suelos, otros privilegian aspectos participativos y así sucesivamente cada proyecto enfatiza algo más que el otro.
Dado que los proyectos de manejo de cuencas requieren mucho mayor involucramiento de la población local que los de hidráulica, también se encuentran especialistas en manejo de cuencas en las áreas de sociología y antropología.
Tal como se puede deducir de las explicaciones anteriores, la gestión del agua por cuencas y el manejo de cuencas son dos actividades complementarias que tienen forzosamente áreas comunes de acción.
Las actividades de gestión del agua, sean sectoriales, multisectoriales o integrales, se realizan bajo esquemas de entidades de aguas en el ámbito de cuencas (a veces llamadas simplemente entidades, agencias, autoridades o consejos de cuencas, sin mencionar que son de gestión del agua en dichos ámbitos).
En algunos países se encuentran bajo el mandato de programas de medio ambiente, en otras bajo esquemas de programas forestales, en otras bajo sistemas de manejo de recursos naturales y en otras bajo programas de desarrollo local o comunal, por citar solo algunas de las múltiples variantes que tiene la institucionalidad a cargo de conducir programas llamados todos de manejo de cuencas, pero con variantes significativas, en los países de la región.
En general, se recomienda que en cada país exista un programa nacional de manejo de cuencas o equivalente, que podría depender de los ministerios o secretarías de medio ambiente o de agricultura o de alguna organización forestal, el cual debería coordinar sus actividades con las autoridades de agua por cuencas (agencia, consejo, autoridad o como se llame en cada país).
Ambas instituciones, una de carácter horizontal, nacional y otra de tipo vertical, local o regional, podrían así complementar sus intereses y sobre todo servir de base para financiar los servicios ambientales que prestaría un buen manejo de las cuencas de captación a los usuarios aguas abajo y a las franjas costeras donde desembocan los ríos.
Problemas Operativos y Falta de Información
A niveles operativos también hay una serie de aspectos no resueltos, ni legal ni institucionalmente, como por ejemplo, cómo mejor regular los servicios públicos privatizados, las formas de cobrar a los usuarios informales por el valor del agua, cómo calcular y cobrar por servicios ambientales, o cómo aplicar la fórmula contaminador-pagador, sin disponer a veces ni siquiera de un registro de usuarios y mucho menos de registros de contaminación por empresa.
En muchos países se carece inclusive de suficientes registros de calidad del agua, de explotación de agua subterránea, de contaminación de lagos, de erosión y transporte de sedimentos, de registros de usuarios de agua, de procesos de salinización y otra serie de elementos indispensables para realizar una buena gestión de este recurso (véase la página 39).
En varias situaciones los organismos públicos carecen de suficientes especialistas inclusive para la sola formulación de marcos de referencia para hacer estudios integrados de aguas por cuencas y sobre todo para realizar trabajos interdisciplinarios.
Esto conlleva a situaciones de desconcierto en todos los niveles de gobierno, desde los congresos encargados de aprobar las leyes de agua hasta los de los propios usuarios, generando extensos debates, aun no resueltos, que originan modificaciones constantes en los sistemas de gestión del agua sin rumbos claros.
La pobre gestión del agua se manifiesta en el incremento casi constante del mal uso y degradación del agua superficial y subterránea, sus cuencas de captación y cauces fluviales, así como en el incremento del efecto desastroso de sequías e inundaciones, además de la multiplicación y agudización de conflictos entre los usuarios.
La gestión del agua es gestión de conflictos y los conflictos solo pueden resolverse con sistemas estables y confiables, con reglas de juego claras y con buenos sistemas de información y participación para tomar decisiones adecuadas.
Es en tal sentido que se hace hincapié en que los éxitos no se logran por solo utilizar nombres nuevos (tales como gestión ambiental integral, combate a la desertificación, holístico, participativo, integrado, sustentable y muchas otras denominaciones de gran amplitud) para realizar lo poco de siempre, sino que realizando acciones consistentes, paso por paso, respetando los tiempos para —en un proceso continuo— tender y eventualmente alcanzar tales metas cubriendo la totalidad de los territorios de los países (véase el Recuadro 2).
La Directiva Marco Europea como Referente
Un referente para trazar un rumbo que permita salir del actual desconcierto y crisis consiguiente en los sistemas de gestión del agua en los países de la región se encuentra en la directiva marco para una acción conjunta en la gestión del agua aprobada el 30 de junio de 2000 por el parlamento europeo.
Esta directiva marco —conocida en idioma inglés como «Water Framework Directive» y elaborada luego de doce años de largos debates que se iniciaron en 1988— introduce nuevos estándares, criterios y procesos para la gestión del agua bajo un enfoque integrado y basado en gestión por cuencas.
En el trabajo se consideraron los costos involucrados (administrativos, de monitoreo y de implementación) con nuevas obras sobre todo para mejorar el tratamiento de agua, así como otras medidas para recuperar y conservar la calidad del agua y los ecosistemas.
Los componentes principales de estos costos son los siguientes:
- 0.007—0.009 miles de millones de dólares para la administración;
- 0.05—0.08 para el proceso de planificación;
- 0.2 para el monitoreo y evaluación;
- Costos relacionados con la contaminación puntual causada por la industria;
- 1.5—7.3 para el control de la contaminación puntual causada por empresas de agua potable y alcantarillado;
- 1.5—5.1 para el control de la contaminación difusa; y
- 0.2—1.4 para la remediación (mejorar el hábitat de los ríos, aliviar los problemas de caudales bajos, etc.).
En general, se espera que los programas de monitoreo requieren seis años para implementarse, los planes por cuencas y su inicio unos nueve años, la aplicación de los planes unos doce años y el alcance de los objetivos por lo menos quince años.
La aprobación de la directiva marco tiene importantes implicaciones para la gestión del agua entre los cuales se destacan las siguientes:
- La institucionalización de objetivos basados en la protección de ecosistemas como criterio principal en políticas hídricas y adopción de decisiones (es decir, el medio ambiente se considera como un usuario del agua con esencialmente los mismos derechos que otras actividades económicas humanas);
Las acciones deberían pasar sucesivamente por las etapas de ejecución de estudios por cuencas, para planificar el ordenamiento del uso del territorio y del uso múltiple del agua y de la cuenca de captación, conjuntamente con las acciones tendientes a la equidad en el uso del agua y la protección del recurso y el ambiente;
Estas acciones deben ser necesariamente complementadas y respaldadas con la creación de organismos o entidades de cuencas encargadas de la gestión de las obras hidráulicas con fines de uso múltiple del agua y del manejo de las cuencas de captación, así como del control de la demanda de agua para que se haga un uso eficiente de la misma.
Experiencias de Planificación y Entidades de Gestión
Planes Nacionales de Ordenamiento
El mayor avance hacia la gestión integral del agua y de las cuencas se ha logrado, sin dudas, en la etapa de estudios, cuando se hicieron evaluaciones y planes de desarrollo por cuencas, sobre todo por la Organización de Estados Americanos (OEA), así como planes nacionales de ordenamiento de los recursos hídricos (véase el Recuadro 3).
Hasta poco antes de los años setenta no existían planes de carácter nacional que tenían la manifiesta intención de aprovechar los recursos hídricos para servir a usos múltiples y al mismo tiempo manejar las cuencas de captación, controlar fenómenos extremos y controlar la contaminación del agua.
Los partidarios de la planificación de los recursos hídricos sostienen que es el único medio de lograr un enfoque integrado del aprovechamiento y ordenamiento de un recurso que puede satisfacer varios objetivos y utilizarse con fines múltiples.
La planificación permite que se tomen en cuenta las influencias recíprocas a largo plazo entre sistemas físicos y socioeconómicos, y de este modo proporciona las bases de un ordenamiento flexible para hacer frente a la incertidumbre y reducir los efectos externos (repercusiones ambientales) a fin de obtener beneficios económicos mayores y sostenidos del sistema de agua y recursos conexos.
Por otra parte, los escépticos opinan que los planificadores del uso del agua desconocen las realidades político-institucionales y socioeconómicas que sirven de orientación a las decisiones actuales en materia de asignación de recursos públicos y a la manera como se utiliza el agua.
En los últimos años, aunque algunos países han iniciado el proceso de planificación de desarrollo de los recursos hídricos o han manifestado su intención de elaborar tales planes, en otros este importante instrumento de gestión lamentablemente ha caído en desuso.
Un análisis comparativo de algunos planes de ordenamiento de los recursos hídricos formulados en los países de la región en los años setenta y ochenta señala que, aunque existe una apreciable diferencia en los avances logrados en cada país, todos ellos han seguido una metodología de trabajo bastante similar.
Dicha metodología incluye una regionalización hidráulica del territorio, el cálculo de la oferta y la demanda de agua por regiones, y la formulación de estrategias técnicas y administrativas para compatibilizar las necesidades y las ofertas del recurso.
El análisis indica que en general el ejercicio de formulación de planes nacionales de ordenamiento de recursos hídricos ha sido útil en los países que lo han emprendido sobre todo durante el proceso de elaboración
Entre los principales beneficios logrados durante el proceso de elaboración de los planes se cuentan:
- Un mejor conocimiento de la disponibilidad de agua en los países y en sus respectivas regiones;
- Una mejor coordinación interinstitucional en el campo del agua previamente inexistente en varios países;
- Un mejor conocimiento y generación de alternativas de compatibilización de oferta y demanda de agua;
- Una mejor percepción de los conflictos actuales y potenciales de aprovechamiento del agua;
- Una mejor perspectiva para incorporar consideraciones ambientales que usualmente son dejadas de lado; y, en forma casi inmediata,
- Una mayor cantidad de alternativas para mejorar la operación de los sistemas hídricos ya construidos.
Todo ello puede servir potencialmente para que los países desarrollen políticas hídricas acordes con sus metas de desarrollo socioeconómico, aun cuando indudablemente, ello no garantiza ni obliga a que estas se lleven a la práctica o se tomen como elementos de decisión.
Evolución de las Entidades de Gestión
Anteriormente, desde la década de los cuarenta, cuando se crearon algunas comisiones y corporaciones para el desarrollo integral de cuencas (desarrollo regional a nivel de cuencas), existían algunas de estas entidades que apuntaron, en parte, a tratar el tema del uso múltiple del agua en forma integrada.
Sus enfoques iniciales fueron, sin embargo, más sectoriales que integrales, sustentándose en la construcción de obras hidráulicas para abarcar extensos territorios bajo su jurisdicción y realizar inversiones en múltiples sectores.
La mayoría de las corporaciones nacieron con un fin específico: controlar inundaciones o construir hidroeléctricas o hacer proyectos de riego o abastecer de agua a poblaciones o manejar cuencas altas y microcuencas de donde captan el agua.
En el presente, el fuerte empuje hacia la creación de nuevas entidades de gestión del agua por cuenca, tal como los Comités de Cuencas y las Agencias de Aguas en Brasil y los Consejos de Cuenca en México, por citar solo dos iniciativas de nivel nacional que ya fueron aprobadas y están siendo implementadas —además de iniciativas de gestión integral para muchas otras cuencas y microcuencas en casi toda la región— crea nuevas instancias de gestión del agua orientadas a su uso múltiple, que parten por un renovado interés en formular planes maestros o directores por cuencas, así como en incorporar en los directorios de estas entidades a actores de múltiples sectores, tanto privados como públicos.
entidades de gestión del agua para resolver conflictos entre usuarios del agua, y controlar la contaminación que alcanza niveles insoportables y visibles de muchos ríos y lagos, la salinización de extensas zonas de tierras agrícolas, grandes inundaciones o la colmatación violenta de reservorios, por citar algunos casos más relevantes.
Significa más bien que los responsables, tanto del Estado como los propios usuarios, no le prestaron la atención debida a los efectos de largo plazo de una mala gestión o que expresamente ignoraron las posibles externalidades negativas de un proyecto, como la salinización de tierras o la posible colmatación de un embalse, para hacerlo aparecer más rentable o que simplemente se tenía un enfoque o roles exclusivamente sectoriales.
Cabe preguntarse también qué pasó y qué pasaría de seguirse con la misma actitud pasiva o fatalista frente a una serie de pérdidas y acontecimientos no deseados, producto de la carencia de medidas de prevención de conflictos por el uso del agua y donde solo sobreviven o ganan los más fuertes.
Causas de la Deficiente Gestión Actual
Falta de Información y Entendimiento
Al parecer el más importante es la falta de información y entendimiento, entre los tomadores de decisiones a nivel gubernamental y entre los propios usuarios del recurso, sobre las pérdidas ocasionadas debido a la improvisación o a la omisión de acciones con fines de una adecuada gestión del agua y un buen ordenamiento del uso del territorio.
Deficiencias Sectoriales e Inoperancia Institucional
Otra causa es la persistencia de graves deficiencias a nivel sectorial —por ejemplo, se estima que en los países de la región todavía hay 78 millones de personas sin acceso a servicios de abastecimiento de agua potable y 117 millones carecen de servicios de saneamiento (OMS/UNICEF, 2000) —, las cuales hacen que la atención de los políticos, así como de la sociedad en general, se distraiga de la gestión integrada del agua.
En este aspecto entra a jugar la inoperancia de las instituciones encargadas de la gestión del agua por falta de personal calificado y de presupuesto y excesivos cambios en sus estructuras y desconcierto entre centralizar y descentralizar acciones, entre los muchos factores que crean la inestabilidad, lo cual elimina la posibilidad de construir poco a poco un sistema eficiente de gestión del agua.
Por ejemplo, una evaluación reciente de la situación de gestión del agua en Ecuador llegó a la siguiente conclusión: «los problemas asociados al agua … son … atribuibles … también a la baja capacidad institucional en el manejo y gestión del agua, los cuales tienen que ver entre otros puntos, con la inestabilidad de los más altos niveles de dirección de los organismos relacionados con el agua, las dificultades financieras que las entidades encargadas del manejo y gestión de los recursos hídricos pasan debido a la crisis económica nacional, una débil y desarticulada gestión institucional en materia de recursos hídricos, una falta de coordinación entre las entidades encargadas del manejo y gestión del agua, un inadecuado sistema de recolección de datos hidrometeorológicos, una falta de personal altamente capacitado y una existencia mínima de operación y mantenimiento de los sistemas de recursos hídricos, especialmente en el sector riego» (Galárraga-Sánchez, 2000).
La posibilidad de transferencia de sistemas de riego y drenaje en sus fases operativas y, sobre todo, de mantenimiento y reparación de obras hidráulicas mayores a los usuarios sigue siendo materia de debate.
Falta de Responsabilidad de los Usuarios
En general, los usuarios del agua no se responsabilizan directamente de su gestión integrada, ni de controlar efectos extremos, como sequías e inundaciones, ni de las externalidades negativas de sus propias acciones, como la contaminación.
Los habitantes de la región, sin embargo, no desconocen el desastroso efecto económico, social y ambiental que han producido, por ejemplo, las sequías en la generación de hidroelectricidad capaces de paralizar el crecimiento de un país, como sucede hoy en Brasil y antes ocurrió en Colombia, Ecuador, Perú y algunos países de América Central, de la colmatación de reservorios de gran importancia en períodos increíblemente más cortos que los pronosticados, de las inundaciones que originaron catástrofes o tragedias de gran magnitud, de ríos contaminados hasta la pestilencia absoluta (CEPAL, 2000b), y que atraviesan centros urbanos, y muchos otros casos ampliamente debatidos y difundidos por la prensa.
Por ejemplo, en Chile, las organizaciones de usuarios, de larga tradición y reconocida actuación, «han distribuido muy bien las aguas que le corresponden a cada titular de derechos de aguas y han evitado una gran conflictividad» (Vergara, 1998), pero en general no han logrado avanzar más allá de su ámbito tradicional: ni en la resolución de conflictos intersectoriales, ni en el manejo integral de la oferta de agua superficial y subterránea, ni en el manejo de las cuencas de captación, ni en el control de evacuación y tratamiento de aguas utilizadas y mucho menos en tratar el tema ambiental en forma holística (Dourojeanni, 1995).
Sin embargo hasta la fecha… se mantienen casi exactamente iguales, a pesar de existir hoy situaciones diferentes en los ríos, en que se producen usos compartidos con otros sectores distintos al riego… En general se observa que los regantes… son casi sus únicos integrantes» (Puig, 1998).
Si bien algunas de estas organizaciones tienen una gran capacidad técnica en términos relativos, muchas de ellas enfrentan serios problemas, tanto en aspectos técnicos y legales, como administrativos y contables.
Impacto de Desastres Naturales
De acuerdo con una reciente evaluación del impacto de los desastres naturales en el desarrollo de los países de la región, «el efecto acumulativo… mostraría una tendencia a que los efectos directos alcancen valores crecientes con el paso del tiempo…, pero de manera mucho más significativa, se han expandido extraordinariamente los valores de los efectos secundarios.
La elevación considerable de los efectos indirectos en el período más reciente parece asociarse a la gravedad y mayor frecuencia de los fenómenos y a la existencia de una mayor infraestructura y un crecimiento de la actividad humana, conforme avanza el proceso de desarrollo… Las magnitudes de daños registrados, por su parte, evidencia que el proceso de desarrollo seguido en la región —los modelos de asentamientos humanos, distribución espacial de actividades y patrón de uso del territorio y los recursos— no ha asumido con la debida prioridad y fuerza los criterios de mitigación y gestión adecuada del riesgo» (Rómulo y Zapata Martí, 1999).
Lo más fácil ha sido plantear la transferencia de servicios públicos a empresas privadas y sistemas de riego a los usuarios, y proponer la creación de entidades de cuenca y la descentralización de acciones desde el nivel central a nivel de estados, provincias, regiones y municipios.
Muchas propuestas de creación de tales entidades actualmente no vienen acompañadas de un estudio que establezca la relación entre el costo (financiero) de operar una entidad de cuencas y la renta o ahorros que puede generar su accionar al tomar decisiones que eviten o solucionen conflictos entre los usuarios.
Avances y Tendencias en la Creación de Entidades de Cuenca
Tanto en las leyes de aguas aprobadas en la última década, así como en propuestas de modificación de leyes de aguas de muchos otros países de la región, aparece por primera vez en forma explícita la intencionalidad de crear o mejorar las capacidades de gobernabilidad orientadas a la gestión integrada del agua, tanto a nivel nacional como a nivel de cuencas (véase el Recuadro 4).
Este interés se manifiesta en la importancia que se le asigna a la creación de entidades de gestión del agua por cuencas (como, por ejemplo, los Comités de Cuencas y las Agencias de Aguas en Brasil (véase el Recuadro 5), los Consejos de Cuenca y sus organizaciones auxiliares en México (véase el Recuadro 6), las Autoridades Autónomas de Cuencas Hidrográficas (AACH) en Perú (véase el Recuadro 7) y las Corporaciones Administradoras de Cuencas en Chile (véase la página 24)), en el proceso de diseño y construcción de algunos proyectos hidráulicos de gran envergadura (como el Proyecto Especial Chavimochic en Perú) y en algunos programas de descontaminación de lagos, como de los lagos Maracaibo y Valencia en Venezuela, y a veces en el ámbito de proyectos circunscritos a pequeñas cuencas en zonas de montaña.
El Criterio de Cuenca Hidrográfica
Un elemento común de las políticas hídricas de casi todos los gobiernos de los países de la región es el renacimiento de la consideración de la cuenca hidrográfica como la unidad más idónea para la gestión del agua.
Como consecuencia, ya en muchos países, diversas actividades relacionadas con la gestión y el aprovechamiento del agua se realizan a través de alguna entidad que funciona a nivel de cuencas o existen planes en tal sentido.
En este caso, como los límites de territorios de los gobiernos locales, provinciales, estaduales o regionales normalmente no coinciden con los límites físicos de las cuencas, la gestión de los recursos hídricos resulta más factible y sencilla
Una característica común de entidades pertenecientes a este grupo es que, por lo general, se les otorgan poderes para decidir sobre materias estrictamente técnicas y para cumplir programas acordados entre las partes.
Esto se debe al hecho de que, en general, los que tienen jurisdicción sobre las aguas normalmente se muestran renuentes a delegar atribuciones en un órgano interjurisdiccional o internacional que no está plenamente subordinado a ellos.
En los países de la región es todavía muy poco frecuente que las funciones sustantivas y la autoridad de tomar decisiones relevantes en materia de gestión del agua se descentralicen a nivel de cuencas.
Sin embargo, el criterio de cuenca hidrográfica es solo uno entre varios para determinar la jurisdicción física de estas organizaciones, ya que esas corporaciones integran las entidades territoriales que constituyen geográficamente un mismo ecosistema o configuran una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica.
Instancias de Concertación y Coordinación
Para superar esos problemas, en muchos países de la región se han creado, o se debate la necesidad de crear, instancias de concertación y coordinación a nivel de cuencas, mientras que las funciones sustantivas de gestión del agua se retienen en manos de gobiernos centrales.
También es habitual que ciertos tipos de problemas relacionados con el agua, como la contaminación hídrica, figuren en los mandatos y funciones de una gran cantidad de instituciones, sin que ninguna de ellas se haga efectivamente responsable de los mismos.
En ese caso podrían encontrarse también las asociaciones de municipios, como los consorcios intermunicipales de cuencas existentes en Brasil, que se crean para tratar problemas específicos que interesan a varios municipios en una misma cuenca.
Cabe agregar que, en casi todos los países de la región, aun cuando las entidades de cuencas se crean en base a legislación general, como en México, es muy común que muchas de dichas entidades sean «virtuales» y no cuenten ni con el apoyo ni con los recursos necesarios para desempeñar sus funciones, limitándose las pocas entidades «reales» a cuencas de atención prioritaria.
En un extremo se encuentran las típicas organizaciones de los usuarios del agua, como las juntas de vigilancia en Chile, que se crean a nivel de cuencas, corrientes naturales o sus secciones, para distribuir las aguas a que tienen derecho sus miembros y explotar las obras de aprovechamiento común.
En otro extremo se sitúan entidades con composición mixta y alcances más amplios, como los Comités de Cuenca en la provincia de Santa Fe en Argentina, cuyas funciones se relacionan con la ejecución de los trabajos de mantenimiento y conservación de obras hidráulicas.
Ejemplos Regionales (Brasil, México, Perú, Chile)
Se crean en cuerpos de agua de dominio federal por decisión del Presidente de la República y están conformados por los representantes del Gobierno Federal, de los estados y del Distrito Federal, de los municipios, de los usuarios del agua y de las organizaciones civiles relacionadas con los recursos hídricos.
En México, además de la desconcentración de las funciones de la CNA hacia las Gerencias Regionales y la descentralización hacia los gobiernos estatales y municipales y los usuarios organizados (véase la página 36), las reformas del sector hídrico incluyen la creación y desarrollo de los Consejos de Cuenca, cuya misión consiste en promover la gestión integrada del agua en sus respectivas cuencas.
A nivel local, se observa una tendencia a formar consorcios intermunicipales de cuencas o asociaciones de municipios para tratar problemas relacionados con el agua que interesan a varios municipios en una misma cuenca.
Existen además las asociaciones de cuencas, que se crean normalmente a partir de iniciativas de miembros de la sociedad civil, y que buscan resolver problemas relacionados principalmente con la contaminación del agua.
Los Consejos de Cuenca tienen la siguiente composición:
- El Director General de la CNA, quien lo preside y tiene voto de calidad en caso de empate;
- Organizaciones a nivel de subcuenca, microcuenca y acuífero, denominadas respectivamente Comisiones de Cuenca, Comités de Cuenca y Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS), que se crean en donde sea necesario concentrar la atención a la resolución de problemas específicos o propiciar la participación en territorios de menor tamaño al definido para el Consejo.
En Perú, en Decreto Legislativo N° 653, Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, del 30 de julio de 1991, se establece la creación, en las cuencas que disponen de riego regulado o en las que existe un uso intensivo y multisectorial del agua, de las Autoridades Autónomas de Cuencas Hidrográficas (AACH), como máximos organismos decisorios en materia de uso y conservación de los recursos de agua y suelo en sus respectivos ámbitos de jurisdicción.
De esta manera se busca asegurar que los Consejos de Cuenca se constituyan de manera homogénea en cuanto a concepto y forma, respetando las diferencias que determinen las características físicas, socioeconómicas, políticas y financieras de sus cuencas respectivas, así como la problemática de los recursos hídricos en cada caso.
Varias limitaciones por las que atraviesan las AACHs no permiten su consolidación como instancia técnico-administrativa de planificación, supervisión y promoción integral de los recursos de agua y suelo al nivel de la cuenca hidrográfica, así como de resolución de conflictos.
Las principales razones de su pobre desempeño se relacionan con su dependencia sectorial, con una evidente falta de autonomía financiera, con que en su conformación se ha omitido la participación directa de diversos sectores productivos vinculados al uso y aprovechamiento de los recursos hídricos, y con la falta de una delimitación precisa de su ámbito de acción.
Aunque algunas de las AACHs, como por ejemplo las de las cuencas de Chancay-Lambayeque, Chira-Piura y Jequetepeque, sí llegaron a funcionar, sobre todo porque estaban asociadas a grandes proyectos de inversión en obras hidráulicas, también se dio el caso de la creación de la Autoridad Autónoma de la Cuenca Hidrográfica Chillón-Rímac-Lurín que nunca llegó a hacerlo.
Para superar los problemas que enfrentan las AACHs y en vista de que la elaboración y aprobación de la nueva Ley de Aguas puede requerir considerable tiempo, se encuentra en discusión una propuesta de crear las Autoridades Autónomas de Gestión de Agua con la misión de conservar, proteger y desarrollar los recursos de agua y suelos en el ámbito de las cuencas de influencia, para el beneficio público.
Las funciones principales de las Autoridades Autónomas serían las siguientes:
- Aprobar y mantener actualizado un Plan Maestro de aprovechamiento de los recursos hídricos en su ámbito e impulsar su ejecución coordinada con los organismos del sector público y privado;
- Impulsar una cultura del agua que considere a este elemento como un recurso vital, difundiendo su valor económico, social y ambiental y alentando la participación de la sociedad en su cuidado y uso sustentable.
Visiones, Enfoques y Debates Ideológicos
De la Gestión Sectorial a la Gestión Integral
La amplia sectorialización del sector público en la década del sesenta, que continuó hasta los setenta, permitió en varios países la creación de numerosos ministerios sectoriales.
El accionar de cada ministerio en materia de obras hidráulicas se restringió entonces a ejecutar proyectos exclusivamente vinculados a su sector: obras para riego y drenaje por el ministerio de agricultura, obras para centrales hidroeléctricas por el ministerio de energía y minas, obras para abastecimiento de agua potable y saneamiento por el ministerio de vivienda, obras de encauzamiento de ríos por los afectados (por ejemplo, circunscritos a proteger la viabilidad por el sector transporte), y así sucesivamente.
Ir más allá de las atribuciones de cada ministerio era caer en el delito de «malversación de fondos» y era penado por ley. Esto atentaba obviamente contra la posibilidad de ejecutar acciones tendientes a la gestión del uso múltiple del agua. La única forma de intentar paliar esa restricción fue formular planes nacionales de ordenamiento de recursos hídricos y estudios por cuencas con la esperanza de que los responsables ministeriales se pusieran de acuerdo y ejecutaran coordinadamente acciones de gestión del agua.
Lo más interesante es que la mejor coordinación se logró durante la formulación del plan, cuando se formaron comisiones intersectoriales y se juntaban, semanalmente en el ministerio de planificación, los directores generales de ministerios para coordinar acciones, y no cuando el plan había concluido y se disolvieron las comisiones.
Dos casos efectivos la sufrió, en Perú, uno de los autores del presente trabajo ya que siendo funcionario del Ministerio de Agricultura, en 1974, fue observado y casi llevado a juicio administrativo por utilizar fondos ministeriales, destinados a dar asistencia a comunidades campesinas para obras de riego, a diseñar pequeñas centrales hidroeléctricas.
Otro caso sufrido fue la acusación de malversación de fondos por haber utilizado fondos ministeriales para llevar a cabo el «Proyecto Reforestación en Zonas Aledañas a Lima» reforestando un área asignada al Ministerio de Vivienda utilizando las aguas servidas tratadas en San Juan de Miraflores.
Otro obstáculo importante para avanzar hacia la gestión del uso múltiple del agua es que, muchas veces, los encargados de tomar decisiones parecen creer que la gestión sectorial de los recursos hídricos es contrapuesta a la gestión del uso múltiple del agua (Gómez, 2001).
La gestión del uso múltiple del agua es un estado avanzado de la gestión sectorial y no la anula, sino que la complementa y perfecciona, pues considera en su proceso a todos los actores de la cuenca que se relacionan con los recursos hídricos.
Muchas veces puede interpretarse que al realizar la gestión del uso múltiple del agua, la gestión sectorial tendería a desaparecer, con las consecuencias que ello significa sobre los organismos que actualmente realizan la gestión sectorial.
Es importante entonces que los encargados de tomar decisiones y de llevar adelante la gestión del uso múltiple del agua reconozcan la importancia de mantener las funciones y actividades existentes de gestión a nivel sectorial, de manera que, por una parte, se avance hacia la gestión del uso múltiple con bases sólidas, y por otra, se evite así el posible rechazo que surge cuando se vislumbra la desaparición de las actividades en los organismos existentes.
Como parte de esta situación se crearon muchas condiciones adversas y en cierta forma irreversibles para facilitar el uso múltiple del agua y su conservación, y en otros se dejó cierto espacio para hacerlo.
Así muchas obras de transvase destinadas solo a hidroenergía contribuyeron a aumentar la dotación de agua para usos urbanos sin que este beneficio fuera acreditado a las hidroeléctricas.
A la inversa muchas obras han anulado la opción de hacer varios usos, como cuando las hidroeléctricas dejan prácticamente secos extensos tramos de ríos (como en el río Rímac en Perú) o los desagües urbanos anulan el uso de antiguos canales de riego antes no contaminados o los agricultores por razones de transvases o captaciones de agua para usos de alta rentabilidad fuera de la cuenca pierden su acceso al agua.
En algunos casos se logró «introducir», como parte de obras hidráulicas destinadas a un solo fin, otros usos mediante la construcción posterior de obras de hidroenergía y abastecimiento de agua potable a lo largo de los canales destinados casi exclusivamente para riego, así como captaciones para agua potable para ciudades.
Lamentablemente en este último caso muchos centros urbanos terminan anulando las zonas agrícolas y no pagan en general por las obras construidas, con otros propósitos, de las cuales se sirven. A la inversa, cuando las empresas de agua potable pretenden recargar la napa de agua subterránea o financiar transvases muchos de los que se benefician no pagan por la ventaja adquirida.
La zona receptora se beneficia de agua adicional pero es común que los intereses económicos, financieros, sociales, culturales y ambientales de la zona de origen no sean adecuadamente protegidos.
En cambio, en los Estados Unidos de Norteamérica, la preocupación por la pérdida de esa agua por la zona de la que procede ha llevado a muchos estados a adoptar políticas específicas para proteger los intereses y salvaguardar las necesidades de las comunidades exportadoras (MacDonnell y Howe, 1986;
Varios estados permiten recaptar parte del agua transferida en una fecha ulterior mediante un sistema de prioridad sustitutiva que puede utilizarse para satisfacer las necesidades futuras del área de origen.
Algunos estados adoptan el método de equilibrar los beneficios y perjuicios previsibles derivados de una transferencia, autorizándola solo si los beneficios globales para el estado y la cuenca importadora superan los perjuicios para la cuenca originaria.
En algunos casos, se requiere un permiso especial para exportar agua fuera de cuencas específicas y esta agua puede solo arrendarse por un período máximo de 50 años.
Las responsabilidades principales en cuanto a la gestión del agua e implementación del Código de Aguas se concentran en la Dirección General de Aguas (DGA), un servicio dependiente del MOP, que es un ente no sectorial e independiente de los sectores usuarios y que no ejecuta por sí obras de aprovechamiento, lo cual ha permitido que se pueda tener una visión multisectorial del uso del agua.
En otros planos en Chile, la privatización de empresas de servicios públicos vinculados al agua, en particular hidroelectricidad y abastecimiento de agua potable —sin establecer antes cuál sería el compromiso de las empresas privatizadas en el manejo del agua con fines de uso múltiple— ha creado una nueva dificultad para fomentar el uso múltiple del agua.
Esto ha suscitado ya varios conflictos, por ejemplo entre uso para hidroenergía y usos para el riego (caso de la cuenca del Maule) e hidroenergía y recreación (caso del lago artificial Rapel) (Dourojeanni y Jouravlev, 1999a).
Para superar esos problemas, en Chile se delibera actualmente sobre la conveniencia de crear un nuevo mecanismo, entidad o instancia de conversación y coordinación a nivel regional o de cuencas (véase el Recuadro 8).
En Chile, se delibera actualmente sobre la conveniencia de implementar la gestión a nivel de cuencas como un medio para administrar el uso múltiple del agua y solucionar los problemas que causa la ausencia de una gestión integrada del recurso.
Esta iniciativa se fundamenta en que la legislación actual (Código de Aguas de 1981) solo regula las organizaciones de usuarios tradicionales, como las comunidades de aguas, las asociaciones de canalistas y las juntas de vigilancia (las dos primeras son relativas a los canales o embalses y la última relativa a los cauces naturales).
En una primera etapa, cuya implementación no implica la necesidad de modificar el marco legal vigente, se pretende abordar el tema a través de la elaboración e implementación de Planes Directores para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, los cuales tienen como objetivo delinear una acción coordinada entre el sector público y el sector privado, a través de las señales que se les entregan a los sectores usuarios en relación con los efectos de acciones que importan el uso del agua o respecto de la conveniencia del desarrollo de iniciativas de uso múltiple del recurso.
El plan director se define como un instrumento de planificación indicativa que contribuye a orientar y coordinar las decisiones públicas y privadas con el fin de maximizar la función económica, ambiental y social del agua con una perspectiva de mediano y largo plazo.
un procedimiento de consulta a los actores representativos de la cuenca, se propone establecer, a nivel local, un grupo de trabajo ad hoc de composición mixta, pública y privada (Comité de Recursos Hídricos), con el objeto de lograr su efectiva implementación como instrumentos de la estrategia de desarrollo regional.
En una segunda etapa, cuya implementación requiere modificar la legislación actual lo que ahora está siendo debatido, se propone en el mediano plazo la creación de Corporaciones Administradoras de Cuencas, como una alternativa descentralizada, participativa y autónoma desde el punto de vista financiero para la gestión de las externalidades presentes a nivel de las cuencas y para el desarrollo de las iniciativas de interés común.
Desde el punto de vista del financiamiento se plantea una estrategia abierta que permita a la organización de cuencas establecer mecanismos de acceso a distintas fuentes de financiamiento, entre ellos, la tarificación, multas de carácter ambiental y otros instrumentos similares, además de recibir recursos provenientes del presupuesto del sector público central, regional y municipal.
Áreas Críticas y Contaminación
En todo este proceso han habido zonas de gestión de aguas consideradas como grises o tierra de nadie dado que no son netamente sectoriales: la contaminación del agua, el manejo de las cuencas altas de captación de agua que abastecen a centros urbanos, el drenaje urbano, el control de erosión y el transporte de sedimentos en ríos y canales, la ocupación de zonas inundables, el control de vertimientos de basura en cauces secos por temporadas, el control de la sobreexplotación de agua subterránea, y varios temas de interés general no asignados específicamente a algún sector han sido sistemáticamente relegados en la agenda de cada ministerio que no quería hacerse responsable de los mismos ya que irrogan más costos que beneficios tanto económicos como políticos.
Sus escasos recursos compiten con otras demandas políticamente mucho más urgentes como son atender dispensarios y hospitales públicos como para estar distrayendo fondos para medir la calidad del agua.
Otra limitación importante son la debilidad y falta de jerarquía institucional de entidades encargadas de control de la contaminación del agua ante los diferentes estamentos de desarrollo económico, especialmente, sectores productivos usuarios del recurso.
El tema de los puntos negros o áreas grises en la gestión del agua es uno de los más sensibles ya que evade los roles de entidades sectoriales encargadas de la gestión del agua.
Contaminación del Agua
La contaminación es muy grave en muchos ríos y lagos, sobre todo en aquellos que pasan por áreas de gran concentración urbana, centros que convierten los ríos en cloacas y los lagos en zonas con acelerado proceso de eutroficación (CEPAL, 2000b;
En zonas alejadas de centros poblados la contaminación también es grave y es común encontrar lagos y lagunas que son hoy en día depósitos de relaves, como el lago de Junín en Perú, o los receptores de las cloacas de las zonas urbanas e industriales que los rodean.
Visiones, Enfoques y Debates Ideológicos
De la Gestión Sectorial a la Gestión Integral
El último decenio ha sido testigo, en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, de una mezcla de intenciones y realizaciones de cambios en las leyes y formas de conducir los procesos de gestión del agua, dentro de los cuales la gestión integrada del agua a veces ha sido considerada.
Los pocos casos de excepción se encuentran donde se han creado o se están creando entidades de gestión del agua por cuenca o los lugares donde se han debido enfrentar conflictos existentes entre usuarios del agua lo que obligó a tomar medidas, por lo menos temporales, para solucionarlos.
En los lugares donde hay mayor percepción de los problemas causados por una deficiente gestión del agua, a veces las propuestas se han ido al otro extremo y se desea, saltando todas las etapas requeridas para alcanzar metas más complejas, lograr hacer «gestión ambiental integral».
Pretender que, de un día para otro, se pueda pasar de hacer una gestión sectorial del agua por cuenca —muchas veces en forma deficiente aun— a una gestión ambiental integral es más una ilusión que un programa factible.
Esta afirmación, sin embargo, no es compartida por muchos que ven, por ejemplo, en la creación de entidades a nivel de cuenca, la oportunidad de pasar a crear entidades con funciones múltiples de gestión territorial y ambiental y hasta de fomento del desarrollo sustentable y sostenido.
La Cuenca como Unidad de Gestión Ampliada
Partiendo de la utilización del territorio de una cuenca, tradicionalmente empleado solo como unidad hidrológica y con metas limitadas a balancear la oferta con la demanda de agua vía la construcción de obras hidráulicas —generalmente con fines de uso sectorial y en algunos pocos casos multisectorial—, se pretende evolucionar de golpe hacia el uso de la cuenca como base de participación de sus habitantes, como base de gobernabilidad intermunicipal, como base de ordenamiento de uso territorial, como base de gestión y conservación de los recursos naturales, como base de programas de control de sequías, inundaciones y deslizamientos, como base para aplicar programas de saneamiento y descontaminación del agua, como base de manejo y preservación de ecosistemas, como base de programas de manejo agrosilvopastoril y de control de erosión de suelos, como base de información y hasta como base de integración de zonas de frontera.
Esto significa que es necesario ir creando capacidades en todos los servicios y organismos del Estado en función de las necesidades de cada lugar, por ejemplo, en educación adaptada a la población de las cuencas o de asignación presupuestaria fiscal, y al mismo tiempo determinar las necesarias coordinaciones que pueda hacer la entidad de cuencas entre ministerios y sus programas, así como entre otros actores relevantes, como las organizaciones no gubernamentales, empresas y municipios, para ayudarles a llevar adelante sus actividades en forma eficiente.
A veces con cierta ligereza se plantea que deben depender de los ministerios del ambiente y, donde no existen tales ministerios, de agricultura que es el mayor consumidor de agua o de los
Roles de Ministerios Ambientales y Agencias de Agua
Lo más acertado parece ser que los ministerios del ambiente o los institutos de recursos naturales dispongan de una autoridad «ambiental» sobre el agua, es decir que lleven, entre otros, una contabilidad del recurso y supervisen la aplicación de normas ambientales entre otras funciones de carácter estadístico, proteccionista y de conservación pero no de producción.
Es a la vez necesario que en cada país exista una agencia o instituto o servicio o superintendencia de agua encargado de apoyar a las entidades de cuenca, formular proyectos, elaborar normas, estándares y procedimientos y, en general, velar por la aplicación de las leyes de aguas.
Es contrario a la lógica encargar la gestión nacional del agua a un sector usuario, sobre todo al mayor consumidor y más pobre como es el de agricultura, y peor aún, atomizar la ejecución de proyectos por sector usuario sin establecer el nexo de dichos proyectos con un plan de obras y gestión del agua con fines de uso múltiple.
Consenso sobre la Gestión Integrada
Se puede afirmar que, en la actualidad, hay consenso acerca de que los enfoques sectoriales y fragmentados del pasado, en lo que a la administración de los recursos hídricos se refiere, están llevando a conflictos crecientes, uso ineficiente y deterioro del recurso.
La piedra angular de esa reestructuración es la asignación de las responsabilidades de formular políticas hídricas, de coordinar el uso múltiple del agua, de regular su asignación y supervigilar a los usuarios a un ente regulador o coordinador no usuario, independiente y separado de los ámbitos de usuarios tradicionales — como la agricultura, la energía hidroeléctrica y el abastecimiento de agua potable y saneamiento—, que considere el recurso hídrico integralmente y en su totalidad.
La fuerza que impulsa este cambio es el reconocimiento del hecho básico de que entidades sectoriales no pueden ejercer la función de administrar y asignar adecuadamente el recurso y resolver conflictos entre usos competitivos, ya que serían juez y parte.
Los procesos de reestructuración de las estructuras institucionales encargadas de la gestión del agua van acompañados de reformas a nivel sectorial que invariablemente implican la separación de las funciones de prestación de los servicios públicos de las de su regulación, control y planificación.
Esta tendencia es sumamente positiva pues, en general, el administrador del agua debe ser un ente no sectorial, separado de estamentos administrativos con vocación sectorial, como el riego, la energía hidroeléctrica y los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento, de acuerdo con sus propios intereses sectoriales, sin propender por su uso múltiple y sin considerar ni la cuenca en su totalidad, ni la seguridad de las inversiones, ni la solidez económica de los proyectos y las decisiones.
Esas experiencias sugieren que la política de los países se oriente a crear entidades no colegiadas de administración, aunque sí pueden incorporar organismos o intereses sectoriales a efectos de consulta y participación.
En muchos casos, se pretende alcanzar dicho objetivo a través de la creación y el fortalecimiento de los ministerios u organismos autónomos de medio ambiente o de recursos naturales.
Como resultado, en muchos casos, la capacidad de los gobiernos en cuanto a la gestión del agua se ha visto fuertemente reducida por la creación y el fortalecimiento de entidades ambientales o de recursos naturales.
Por esta razón se tiende a pensar que, cuando la administración del agua sea parte del sistema general de ministerios de medio ambiente o de recursos naturales, es imprescindible que la misma tenga cierta autonomía funcional a fines de facilitar el desempeño adecuado de sus tareas.
Además es fundamental crear entidades de gestión del agua por cuencas, subcuencas y microcuencas, así como asegurar un tratamiento especial al uso y conservación de áreas sensibles como acuíferos, humedales, lagos, tramos de ríos y las áreas de recarga de las aguas subterráneas.
Las tendencias modernas en materia de legislación de aguas aconsejan además incluir, expresamente, la necesidad de formular e implementar «planes maestros» o «planes directores» para la gestión integrada de los recursos hídricos a nivel de regiones o grupos de cuencas, tomando como unidad de planificación las cuencas hidrográficas.
Debates y Posiciones Ideológicas
En general, los debates sobre gestión del agua, tanto para su uso sectorial como multisectorial, fluctúan entre posiciones ideológicas, condicionamientos impuestos (por seguir las corrientes de moda o por imposición de agencias de préstamo o de cooperación) e intereses particulares de los individuos que participan en los mismos.
El debate es compartido por grupos económicos con intereses en el uso del agua para la producción y prestación de servicios públicos basados en el agua, por ecologistas y defensores del medio ambiente y por personas interesadas en lo social, en particular la equidad en la distribución del agua, y por todos los usuarios.
Simultáneamente o a continuación, pero sin publicitarse, un reducido grupo de personas, a veces preseleccionadas por sus posiciones concordantes, redacta la propuesta final donde pueden eliminarse sin mayores problemas puntos que fueron objeto de largos debates.
Se llega a encontrar situaciones extremas en que algunas de las personas que se encuentran presentes en la redacción final de la propuesta introducen «pequeños» cambios a su criterio una vez que ya ha pasado por una serie de aprobaciones.
Las decisiones y la acción han sido usualmente dominadas más por intereses sectoriales que multisectoriales, normalmente liderados por demandas regionales convertidas en presiones políticas y por grupos económicos, situaciones en que los temas ambientales y sociales muy a menudo pasan a un segundo plano.
Hoy en día, sin embargo, el peso del tema ambiental ha surgido con fuerza y, en algunos casos, puede llegar a ser igual o mayor que el deseo de inversión en proyectos o el interés de generar empleos.
Esta forma poco balanceada y a veces sesgada con que se decide el destino del agua se ve reforzada cada vez más:
- Al haber eliminado, en la mayoría de los países de la región, la formulación de planes de ordenamiento de recursos hídricos o planes hidrológicos de nivel nacional;
- Al crearse súbitamente la obligatoriedad de pasar por controles ambientales, sobre todo estudios de impacto ambiental, pero lamentablemente con poca base de indicadores y criterios ambientales tanto por parte de los formuladores de proyectos como de los evaluadores.
Obstáculos en la Toma de Decisiones y Financiamiento
Decisiones sin Planificación
Un ejemplo es Chile, donde la Ley de Fomento a la Inversión Privada en Obras de Riego y Drenaje (N° 18.450), es un instrumento de estímulo a la construcción de pequeñas obras hidráulicas de uso agrícola que viene operando desde su promulgación, el 30 de octubre de 1985.
Contemplada originalmente para mantenerse en vigor solo durante ocho años, fue modificada en agosto de 1994, ampliando su vigencia hasta el 31 de diciembre de 1999 y, posteriormente, hasta el 1 de enero del año 2010.
Si se carece además de sistemas de planificación nacional de recursos hídricos, las decisiones sobre materia de gestión del agua se hacen sin tener un conocimiento adecuado —ni a nivel nacional, ni a nivel de cuencas— de sus efectos.
Decisiones de Funcionarios Financieros
Por ejemplo las decisiones de aceptar o no la asignación de fondos públicos o aprobar préstamos requeridos para ejecutar obras hidráulicas con fondos públicos, así como la liberación de los montos ya asignados a proyectos hidráulicos en ejecución por el Estado, recae muy a menudo en algún funcionario de los ministerios de economía, hacienda o finanzas o en algún funcionario municipal o de otro tipo de gobierno local o regional.
Dichos funcionarios, encargados de administrar los préstamos y dar las contrapartidas —sean del gobierno central o regional o municipal— en general no tienen la información necesaria para tomar decisiones sobre proyectos de inversión en obras hidráulicas, mucho menos sobre partes del mismo u obras de emergencia, porque no están informados del efecto que tendrán ni que han tenido sus decisiones en el pasado.
En consecuencia, muchos proyectos hidráulicos se ven expuestos a quedar inconclusos o incompletos o a no ejecutar obras complementarias o de emergencia por estas decisiones carentes de información.
Caso típico es no aceptar liberar fondos de préstamos para obras hidráulicas complementarias o que surgen como necesidad posterior a la ejecución de las obras principales, como construir un desarenador, revestir algún canal, ampliar un túnel, controlar el aporte de sedimentos de una cuenca o estabilizar relaves o mejorar una bocatoma, y sobre todo no financiar la instalación de la organización, sistema y equipo necesario para operar, mantener y proteger las obras construidas.
Lo más negativo de esta situación es que en general se pretende que luego de invertir, por ejemplo, mil millones de dólares en obras hidráulicas, las mismas sean operadas con personal de planta cuyo límite de sueldo mensual varía entre los 1 500 y 2 500 dólares mensuales.
En descargo de los funcionarios de finanzas, hacienda o economía cabe mencionar que muchas veces estas personas no son involucradas desde el inicio en la formulación de programas o proyectos hidráulicos.
Así súbitamente, se les aparece en el escritorio, una demanda de aprobar préstamos por 100, 500 o 1 000 millones de dólares sin haber sido informados que desde hace uno o muchos más años se estaban elaborando dichos proyectos.
por cuencas, a pesar de haberse tratado en forma recurrente en casi toda la región, no goza en casi ningún lugar de un reconocimiento legal ni de normas de elaboración y aprobación, como por ejemplo en España, que permitan la participación de la población afectada.
Participación Privada e Intereses Sectoriales
Dominio de Sectores Usuarios
Los mayores cambios ocurridos en materia de gestión del agua en los países de la región están orientados a facilitar la participación privada y el dominio cada vez mayor de sectores usuarios como el de hidroelectricidad, abastecimiento de agua potable y saneamiento y el riego, y en menor escala la minería, las industrias y la piscicultura, sobre la administración del agua.
Por ejemplo, Orellana (2000), caracteriza en los siguientes términos el proceso de la formulación de una nueva ley de aguas para Bolivia: «Existen además importantes presiones internacionales que parecen acelerar el proceso de tratamiento y aprobación del proyecto de ley.
Sin duda, un factor que inquieta al gobierno es la urgencia de inversiones que esperan en la puerta, listas para actuar con la seguridad jurídica y el marco institucional necesarios, para desarrollar operaciones industriales, entre ellas, hidroeléctricas».
Desde este punto de vista, si solo los usuarios sectoriales dominaran las decisiones políticas en materia de agua, parecería que esto conduciría inevitablemente a la negación absoluta a apoyar los esfuerzos de gestión multisectorial del agua que es compartida por todos: empresas, usuarios y población en general, y mucho menos a apoyar los esfuerzos para aportar recursos y esfuerzos para la gestión de la cuenca donde se capta el agua, ríos compartidos y zonas de desembocadura como franjas costeras, lagos y el mar.
Impacto en la Gestión Multisectorial
En el cotidiano vivir, sin embargo, esto no está ocurriendo en forma tan drástica, sobre todo en las cuencas fuertemente intervenidas por varios usuarios de igual poder económico y social y en aquellas que han sufrido grandes desastres por inundaciones, sequías o contaminación.
Cuarto, las normas ya establecidas para mejorar el uso del agua y descentralizar las acciones del gobierno central a las regiones y municipios ya no pueden ser ignoradas tan fácilmente en gobiernos democráticos.
Es inobjetable que cuando los ingresos de empresas o los negocios basados en la agricultura, especialmente de exportación, o turismo, u otro tipo de uso, se ven afectados por el deficiente uso del agua y el mal uso de las tierras de la cuenca aguas arriba, o de una fuente de agua subterránea o de un lago compartido, recién se comienza por lo menos «a pensar» que se deben tomar medidas de protección.
La baja de ingresos puede deberse a problemas de desprestigio internacional de la empresa al no cumplir normas ambientales, a la deficiente calidad del agua que captan y altera sus procesos productivos, a protestas públicas y boicot contra una empresa contaminadora, a la contaminación de productos agrícolas que pierden mercados de exportación, a efectos desastrosos causados por inundaciones o sequías u otro efecto adverso.
Entonces y solo entonces se toman medidas, lamentablemente muchas veces solo temporales mediante «comités de emergencia» que se disuelven cuando la población y el periodismo pierde interés como noticia que vende, para enfrentar los problemas sufridos.
Por ejemplo, si solo hay una empresa poderosa usuaria del agua con descargas altamente contaminantes, que alteran el uso del agua en la parte alta de una cuenca aislada en alguna parte, en general no se siente presionada en contribuir a reducir la contaminación ni en la ejecución de un plan de gestión integrada de la cuenca.
Otro caso, que parte de una situación a la inversa de la anterior, es cuando hay muchos actores con reducido poder económico que contaminan el agua que comparten, como una serie de municipios pequeños a lo largo de un río que botan al agua residuos sólidos, industriales, domésticos, pesticidas y otros por igual pero, por ser tantos y relativamente de poco poder financiero, no llegan a ponerse de acuerdo ni tienen suficiente conocimiento para elaborar proyectos y mucho menos obtener financiamiento.
En todos los casos, los usuarios afectados por terceros o que se afectan entre sí, sienten que debería haber «alguien», una autoridad, que sea capaz de tomar iniciativas, proponer soluciones colectivas y obligar a que se apliquen («enforcement»), o hay fatalismo.
En general, tampoco hay solidaridad con los usuarios rurales pobres aguas arriba en una cuenca, a quienes se les exige preservar la cuenca de captación, de parte de los usuarios con alta rentabilidad comparativa, ubicados en grandes centros urbanos aguas abajo, que no quieren pagar por el servicio ambiental que podrían prestar los primeros.
Intereses Creados y Presiones
Entre muchas de las personas que debaten el tema del agua hay una serie de intereses creados y grupos de personas que tienen muy claro sus objetivos particulares sobre cómo aprovechar el agua para cierto proceso productivo.
Algunas personas, con conocimiento de la rentabilidad de los servicios vinculados al agua, presionan precisamente para reformular las leyes para revitalizar o iniciar lo que se puede llamar «la industria del agua» permitiendo una mayor intervención del sector privado y las leyes del mercado en los procesos de gestión del agua.
En general, los grupos con estas orientaciones, privados y públicos, no son ignorantes de sus intereses pero sí lo son, muchas veces, de las externalidades negativas económicas, sociales y ambientales que conlleva su forma de acción. En otras también «aparentan» que no conocen o no saben los efectos que causan, al menos mientras el Estado no los obligue a cumplir las normas.
En Chile, por ejemplo, todas las propuestas de modificación del Código de Aguas han provocado reacciones extremas contrarias a los cambios por parte de personas y grupos que ya poseen los derechos o representan dichos intereses (Dourojeanni y Jouravlev, 1999a).
Por ejemplo, que las modificaciones propuestas atentan contra la constitución, que la obligación de justificar la cantidad de agua solicitada en un derecho de agua y el uso o destino que se dará a este recurso «no corresponde a un concepto moderno de la utilización» del agua, que considerar la interacción de las aguas superficiales y subterráneas en la concesión de derechos de agua «traerá muchos más inconvenientes que ventajas», y otra serie de argumentos poco sólidos.
El Debate sobre el Mercado del Agua
A lo anterior se suma el hecho de que la información empírica sobre los efectos económicos, sociales y ambientales del mercado del agua en Chile es sumamente limitada y la gran mayoría de los estudios disponibles sobre el tema son de tipo ideológico o político, sin ninguna o con muy pobre sustentación empírica.
La abrumadora mayoría de los estudios efectuados hasta ahora se limitan a analizar los precios y las tendencias en las transacciones, pero, con algunas pocas excepciones, no prestan ninguna atención a la cuantificación de efectos económicos, sociales y ambientales de las transacciones para la sociedad en su conjunto (véase la página 64).
Otras personas, con un carácter más ecologista y social, presionan para que las leyes y las organizaciones se orienten más a aspectos de preservación, recuperación y conservación de los recursos hídricos en general y gestión ambiental en general.
Grupos Ambientalistas y Sociales
Si bien es vital tomar en consideración este aspecto, es aparente que ni los formuladores de proyectos hidráulicos, ni los «revisores» de impacto ambiental tienen experiencia en cómo enfrentar el desafío que representa incorporar la llamada «dimensión ambiental».
En esta línea hay mucha labor por desarrollar para agilizar los procesos de evaluación de impactos ambientales y, al mismo tiempo, mejorar el diseño de los proyectos hidráulicos y el ordenamiento del uso del territorio.
Los grupos ambientalistas en general no son lo suficientemente fuertes económicamente para ofrecer opciones alternativas a los grandes usuarios rentables del agua y a la ocupación no planificada del territorio.
Aportan y enriquecen sobre todo los debates y trabajan usualmente con escalas relativamente contenidas, como parcelas y microcuencas, cubriendo el territorio de áreas piloto, parcelas piloto, cuencas piloto, que se encuentran por todas partes, de los cuales se obtienen tesis y ponencias para seminarios raras veces utilizadas en las decisiones de gobierno.
La razón fundamental por la que se ha decidido elaborar este libro es la constatación de que resulta necesario promover un esfuerzo sosegado y colectivo de reflexión común, de unificación de vistas, de integración, que coadyuve a aclarar la confusión actual y que, sin el carácter de un texto formal normativo o reglado, sino abierto y flexible, con voluntad de rigor, de diálogo y de acercamiento, proporcione elementos de juicio útiles a la sociedad e informe con los datos técnicos más fiables y actualizados de situaciones, criterios y problemas del agua frecuentemente desconocidos o, al menos, no reunidos de forma sistemática y crítica en un texto para el debate, de amplia difusión pública.
Los temas analizados comprenden el marco físico y biótico, la población y el turismo, el regadío, el marco institucional, la situación actual y los problemas existentes, la calidad de las aguas, los usos y demandas, el aprovechamiento del agua, el sistema de utilización actual, la experiencia de trasvases, la economía del agua, la administración pública del agua, la protección y recuperación del dominio público hidráulico, las infraestructuras hidráulicas, las sequías, las avenidas e inundaciones, el contexto internacional, los fundamentos para una nueva política del agua, la planificación hidrológica, entre otros.
A diferencia de otras áreas de debate, donde las personas no se atreven a opinar por temor de equivocarse o hacer el ridículo, en el tema del agua interviene y puede intervenir prácticamente cualquier persona, con o sin formación en hidrología, legislación o economía del agua o cualquiera de las ciencias que estudia este recurso.
Esto origina discusiones estériles en las que se pretende hacer prevalecer alguno de los roles del agua —ecológico, económico o social— sobre los otros, o algunos usos sobre los demás, sin percatarse que estos diferentes objetivos se deben conciliar, y tiene como resultado que, en muchos casos, los debates sobre leyes de agua se plantean en términos ideológicos.
Un debate sobre la mejor forma de administrar el agua con fines de uso múltiple, basándose solo en términos económicos reduce, sin embargo, el público decisor e interesado o afectado por las decisiones y excluye, sobre todo en la región, a prácticamente todo el sector informal.
Para dialogar con los tomadores de decisiones se ha optado entonces por utilizar términos comprensibles para economistas —sobre todo para quienes trabajan en ministerios de economía y finanzas, y deciden sobre los préstamos para proyectos hidráulicos—, tales como:
- Considerar el agua como un bien privado transable en mercados, subastado al mejor postor, con entregas desvinculadas de su uso;
- Asignar el agua a los usos de mejor rentabilidad económica sin considerar ni los tiempos ni los costos sociales y ambientales que se asocian a dicha rentabilidad —como hacer competir la rentabilidad del uso del agua en minería para una explotación de 30 años versus la «rentabilidad» perdida que significa destruir el ecosistema del cauce, que se deja seco, del cual se extrae el agua para la mina y que tiene miles de años—;
- Aplicar instrumentos económicos, calcular servicios ambientales y desarrollar la economía ambiental y la economía ecológica, esta última como una forma de catarsis para los economistas más conscientes pues su aplicabilidad es más teórica que práctica (CEPAL, 1994b).
Hay muchos motivos en América Latina y el Caribe que contribuyen a perpetuar la falta de búsqueda de soluciones para crear y mejorar las capacidades de gobernabilidad orientadas a la gestión integrada del agua, así como a prevenir, solucionar y evitar conflictos.
Algunas razones son endógenas al sector hídrico, es decir son roles y capacidades del Estado, de los usuarios y de la sociedad civil directamente relacionados con el uso y gestión del agua, y otras son exógenas a estos grupos y tienen relación con la situación económica e instituciones del país, la cultura y educación de la población, la efectividad y credibilidad del aparato público en general y otros factores vinculados a los ingresos, capacidades y compromisos de la población.
El desconocimiento no es solo sobre la fase hidrológica e hídrica de la situación sino también sobre la fase operativa: leyes, organizaciones, responsabilidades, programas y proyectos en ejecución, efectos en la salud de la población, efectos en el ambiente y efectos en la producción y en los asentamientos humanos ubicados en zonas vulnerables.
La mayor ingenuidad radica en querer lograr en poco tiempo lo que en otros países ha tomado más de un siglo, como si con solo cambiar la denominación o funciones de una dependencia dedicada a la «gestión del agua para la agricultura» por el de oficina o dirección de «gestión integrada del agua» esto se lograse.
Este énfasis se extiende a intentos de tratar de alcanzar formas y logros de gestión ambiental integral, participativa, holística, democrática, incluyendo el género, etc.
Puede decirse que, en general, los debates sobre el tema del agua son problemáticos dada la enorme variedad de actores con distintos y muchas veces divergentes intereses que intervienen tomando decisiones sin conocimiento sobre la complejidad del sistema hídrico, aun cuando tengan la mejor de las voluntades.
Información, Investigación y Capacitación
Pérdida de Personal Calificado e Inestabilidad
Un factor que atenta contra la adquisición de nuevos conocimientos para la gestión integrada del agua, y la conservación del conocimiento adquirido, es la pérdida muy significativa de personal calificado en recursos hídricos en la administración pública y su inestabilidad por cambios constantes en la organización estatal.
No se supo, en muchos lugares, transitar y transferir sin sobresaltos la capacidad profesional establecida por sectores productivos —sobre todo agua y energía, como por ejemplo en Argentina y Brasil, y agua y riego, como en Perú— a la construcción de una «nueva» administración del agua.
La visión puramente ambiental para la gestión del agua, sin embargo, no es acertada y es esencial que exista, además de una visión del agua ambientalista, una visión del agua como elemento de producción.
Cuando se piensa que el medio ambiente es vital en la gestión del agua y, por ejemplo, se crea un ministerio del ambiente, inmediatamente se le asigna la autoridad sobre las aguas, sin percatarse que el agua, siendo sin duda parte esencial del ambiente, también es un insumo que debe administrarse con fines productivos que pueden ser contrarios al interés ambiental.
Cabe señalar al respecto que una de las lecciones importantes que han dejado las reformas privatizadoras de los años noventa en los países de la región es que la definición del marco normativo y regulatorio, así como el diseño e implantación institucional de los entes encargados, debe necesariamente preceder el proceso mismo de privatización (CEPAL, 2000a).
Si esto no se hace, las reformas pueden ser inestables, dar lugar a transferencias patrimoniales y de ingresos injustificadas, algunas veces de elevada cuantía, y no asegurar ni la eficiencia en la prestación de los servicios ni atraer nuevas inversiones al sector.
En estas transiciones y reformas México, muy acertadamente, mantuvo su Comisión Nacional del Agua (CNA) en forma casi independiente y vigente a pesar de ser asignada a la secretaría que se ocupa del medio ambiente (véase el Recuadro 10).
Esa reubicación obedece a la importancia que concede el Gobierno Federal a la protección del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales, y fortalece el ejercicio de la autoridad de la CNA al no estar ya relacionada con los usos sectoriales del agua.
Tradicionalmente, la CNA ha realizado funciones normativas, financieras, operativas, de construcción y de promoción del desarrollo hidráulico, desde una estructura conformada de acuerdo con la división política del país.
Los principales aspectos del proceso son que la CNA se transforma de ser una organización con fuerte énfasis en la construcción y operación directa de grandes obras, en una estructura cuya función predominante sea de carácter normativo en materia de administración del agua, así como de apoyo técnico especializado a las autoridades locales para que estas ejecuten las acciones de tipo operativo, dentro de un esquema de organización por cuencas y regiones hidrológicas.
Las Gerencias Regionales organizan y coordinan el manejo del agua, tomando en cuenta la naturaleza regional del recurso, mientras que las gerencias estatales —dependientes de la Gerencia Regional respectiva— trabajan en contacto pleno con los usuarios y con el sistema hidrológico.
Se transfiere de manera gradual a las autoridades locales y a los usuarios, la responsabilidad de construir y operar la infraestructura hidráulica de riego, de abastecimiento de agua potable y
Se transfiere a los gobiernos estatales las funciones y los programas de tipo operativo, para consolidar y concentrar a la CNA en la atención de aspectos normativos, de apoyo técnico y de promoción del desarrollo hidráulico.
y (ii) creadas las Comisiones Estatales de Agua (CEA) u organismos equivalentes como organismos públicos descentralizados de los gobiernos de los estados, que atiendan todo lo relacionado con el sector hídrico y que por tanto también tendrán a su cargo la administración, ejecución y operación de las funciones y recursos transferidos por la CNA.
Se crean los Consejos de Cuenca, como instancias de coordinación y concertación entre la CNA, las dependencias y entidades de los gobiernos federal, estatal o municipal y los representantes de los usuarios de la cuenca respectiva, con objeto de formular y ejecutar programas y acciones para la mejor administración de las aguas, el desarrollo de la infraestructura hidráulica y de los servicios respectivos y la preservación de los recursos de la cuenca (véase el Recuadro 6).
Otros factores a ser considerados en la evolución de los procesos de gestión integrada del agua son los procesos de descentralización de funciones y transferencia de roles de gestión del agua y de gestión ambiental a gobiernos regionales, estatales, provinciales, municipios y juntas de usuarios del agua, en muchos casos sin proveerlos de los medios necesarios para asumir nuevas responsabilidades.
Investigación y Consultorías
La evaluación de los recursos hídricos consiste en determinar, en forma continua y sin interrupciones, las fuentes, la cantidad, la fiabilidad y la calidad de los recursos hídricos y de las actividades humanas que inciden en esos recursos.
En los países de la región, la importancia de una evaluación adecuada de los recursos hídricos radica en los siguientes hechos:
- La región es la que posee los recursos hídricos más abundantes en todo el planeta;
A partir de la segunda mitad de los años ochenta, la evaluación de los recursos hídricos —tarea en la cual los países de la región habían logrado importantes avances a partir del decenio de 1960— sufrió un retroceso notorio.
La crisis económica y los procesos de ajuste incidieron fuertemente en la asignación de recursos para esta actividad, que fue relegada a un distante segundo plano, ante la magnitud de la recesión y las presiones generadas por la necesidad de estabilizar la economía.
Los presupuestos asignados a las actividades de evaluación sufrieron drásticos recortes que obligaron a racionalizar los gastos, reducir los programas de trabajo, despedir personal, suspender programas de mantenimiento y abandonar muchas estaciones.
La información disponible sigue siendo insuficiente y hay cuencas hidrográficas respecto de las cuales ni siquiera se conocen los antecedentes básicos necesarios para calcular el balance hídrico.
Otros problemas importantes son la fragmentación de los servicios y la orientación sectorial de los programas de evaluación, tendencias que hacen difícil contar con información integrada acerca de los recursos hídricos.
En algunos casos, el acceso a los datos sigue siendo poco expedito debido tanto a que en general los mecanismos de coordinación e intercambio de información son deficientes o bien no existen como a atrasos significativos en el almacenamiento y procesamiento de datos.
Aunque los recursos humanos, la tecnología, las técnicas y los métodos de explotación a la disposición de los servicios meteorológicos e hidrológicos de los países de la región varían considerablemente, el aspecto común en todos ellos es la presencia de deficiencias operativas que limitan su capacidad de proporcionar los servicios que les demandan los usuarios.
La atención a los usuarios se ve muy a menudo afectada por la escasez de personal especializado, la falta de integración de las diversas bases de datos y la escasa capacidad de las oficinas regionales para atender las solicitudes locales.
La mayor parte de las redes están constituidas por estaciones no automatizadas, y la mayoría de los países tiene un largo camino por delante para llegar a una automatización completa en el procesamiento de su información y en la elaboración de pronósticos.
En la mayoría de los países no existe un sistema de predicción y alertas de inundaciones, pocos cuentan con una red de monitoreo de las aguas subterráneas, y todos sienten la necesidad de reforzar las actividades de evaluación de la calidad del agua.
En muchos países las redes de monitoreo de las aguas subterráneas no han sido establecidas a nivel nacional e incluso en las regiones que dependen de esas aguas parece haber escasa información acerca de su cantidad y calidad.
En general, las actividades de monitoreo de aguas subterráneas se realizan en forma dispersa, se orientan hacia intereses sectoriales y la información disponible al respecto es muy escasa y de carácter puntual.
La información disponible, además de ser insuficiente e inadecuada, muchas veces es poco confiable debido a deficiencias de las técnicas de muestreo, el procesamiento de datos o el trabajo de laboratorio.
La ausencia de personal nacional calificado en un gobierno y la carencia de fondos para contratarlos del sector privado local obligan muchas veces a los gobiernos a contratar o solicitar asesores externos.
Cuando no hay líderes en materia hídrica aceptados y respetados por la comunidad local y priman intereses particulares e ideologías, algunos de los debates sobre modificaciones de leyes de aguas (véase el Recuadro 13) llegan a ser tan largos que literalmente se congela la promulgación de una nueva ley por encontrar que no hay forma de ponerse de acuerdo (como ha sucedido en Chile con los múltiples intentos de modificar el Código de Aguas) o se afecta la estabilidad política (como lo fue en Perú en la década de los noventa) o se hacen más de 30 o más versiones de un mismo anteproyecto de ley sin llegar a un consenso (como sucede actualmente en Bolivia). Los debates más complejos y conflictivos se centran sobre el tema de la forma y condiciones de entrega de derechos de agua, la factibilidad de creación de mercados del agua y la aplicación de instrumentos económicos (como cobros por el uso del agua y descargas de aguas servidas), la forma de organización de la gestión pública, la participación privada, los nuevos roles del Estado, la posibilidad de descentralización, los roles que puede y debe asumir una entidad de cuenca, y otros.
Un error bastante común que se observa consiste en la tendencia de tratar de copiar, a veces literalmente, experiencias ajenas de legislación de aguas sin prestar mucha atención ni a las condiciones institucionales, geográficas, etc.
Por ejemplo, los intentos de algunos países de la región de copiar el Código de Aguas de Chile de 1981, sin un debido análisis, han causado más demoras que ventajas en la discusión de varios anteproyectos de leyes de agua (Dourojeanni y Jouravlev, 1999a).
En algunos casos, los debates han resultado en estériles discusiones teóricas e ideológicas ajenas a los problemas reales de gestión del agua existentes en los países que están reformando su legislación hídrica.
Es importante señalar que los modelos de gestión del agua no pueden exportarse o traspasarse de un país a otro de manera rígida, más aun cuando dentro de un mismo país coexisten enormes diferencias tanto en la disponibilidad del agua como en las tradiciones y capacidades para su aprovechamiento y gestión.
Lo que sí se puede hacer es adoptar los principios que inspiran un determinado modelo de gestión del agua, adaptándolos según las condiciones, tradiciones, capacidades y necesidades de cada país, región y cuenca (CEPAL, 1998a).
Las leyes de agua, en su reformulación, deben contemplar los aciertos de la anterior legislación, así como recoger los avances científicos y tecnológicos y las experiencias de otros países que tienen una reconocida trayectoria en la gestión integrada del agua, con la necesaria adaptación a las realidades de cada país.
Lamentablemente, una característica común de muchas propuestas de reformas es que las cualidades positivas de la ley vigente sean totalmente ignoradas, como también se suele ignorar las enormes diferencias en tradiciones, capacidades, disponibilidad del agua, etc.
Si bien en algunos casos hay una gran dosis de ingenuidad en las intervenciones, producto del desconocimiento del tema y su complejidad, hay otras intervenciones donde hay pleno conocimiento de las ganancias que van a obtener de aprobarse las propuestas.
En el área del conocimiento se encuentran las posiciones más complejas ya que el conocimiento y la información pueden ser muy bien utilizados para bien de los sectores privados y para la sociedad en general pero también pueden ser empleados en forma perversa y hasta corrupta para satisfacer intereses personales.
En este campo se debe regular y controlar los intereses de los actores públicos y privados para que beneficien a la mayor cantidad de población y el ambiente, además de mantener rentables las empresas, así como estimular las iniciativas tendientes a la gestión integrada del recurso.
Hay hoy en día una serie de iniciativas que se orientan a lograr una mayor participación de los usuarios del agua en el uso de la misma, sobre todo por razones económicas y financieras, aun cuando afloran cada vez más las llamadas iniciativas de manejo de cuencas («watershed initiatives») que persiguen una mayor armonía y coordinación entre las actividades de un gobierno y la comunidad local.
La idea de participación se extiende a lograr que la mayor cantidad de actores colabore y participe efectivamente en el manejo integrado de cuencas de captación de agua tanto en la adopción de prácticas adecuadas de manejo de ordenación del uso del territorio como en pagos a la entidad de cuencas y otras variantes.
Es importante señalar, sin embargo, que a pesar del clima propicio a la descentralización, poco se ha avanzado en términos reales y el centralismo todavía mantiene una gran fuerza (CEPAL, 1995b;
A ello hay que agregar que muchos gobiernos locales adolecen de importantes limitaciones en cuanto al manejo eficiente de los recursos públicos en comparación con las entidades centralizadas o el sector privado.
A pesar del fuerte énfasis en fomentar la participación privada, es sintomático y positivo observar que sigue existiendo, por parte del Estado, el fomento de la construcción de importantes obras hidráulicas sea en forma directa, por subsidios o por concesiones, inclusive en países que fomentan el accionar privado.
Esta intervención también existe y está en evolución y a veces desfasada con respecto a los procesos de privatización, en materia de regulación de los servicios públicos, así como en el cobro de tarifas y otras formas de captación de ingresos.
El tema de control de contaminación, de servicios públicos de abastecimiento de agua potable y saneamiento y el drenaje urbano siguen siendo también parte importante de la agenda de los estados, sea como responsables directos, como formuladores y aplicadores de leyes o como garantes y reguladores de un buen servicio.
A corto plazo esto es muchas veces cierto pero no lo es en el mediano o largo plazo, y este desfasamiento en el tiempo es lo que dificulta el accionar, dado que en la región la mayoría de las decisiones se toman considerando su efecto en el corto plazo.
Estos factores dan lugar a la necesidad de hacer un análisis extenso y detallado de dónde y por qué se producen estos desfases, que se evidencian en una serie de aspectos, tales como la construcción de grandes proyectos de riego que no atraen compradores de tierras nuevas, el cierre o modificación de organismos públicos que han tenido aceptación de los usuarios del agua pero no del nuevo gobierno, la imposición de sistemas de gestión del agua o de leyes que no se basan en un análisis de situación o el cobro de tarifas que no guardan relación con el tipo de usuarios (muy altas o muy bajas), por citar algunos casos.
Contribuyen a esta situación la falta de continuidad en el tipo y el personal de las instituciones públicas, así como la escasa o nula coordinación entre las mismas, tanto en el ámbito nacional como en el de cuencas, así como la carencia de sistemas efectivamente descentralizados y desconcentrados a nivel de cada cuenca.
En la elaboración de las nuevas leyes, las tendencias modernas en materia de legislación de aguas aconsejan adoptar una labor jurídica orientada a una técnica conceptual del tipo «ley marco» y vinculante con otras leyes, con criterios amplios y flexibles que faciliten su efectiva aplicación y permanente adecuación a las nuevas situaciones que se presenten en diferentes regiones del país en el tiempo (CEPAL, 1998a).
En general, existe en muchos países de la región una repetición, en casi todos los eventos sobre el agua, de los mismos mensajes que indican listas interminables de problemas y necesidades de coordinación.
Pareciera que las conclusiones de cientos de reuniones y seminarios, y de diálogos entre usuarios y nuevas autoridades y ministros se quedan en el olvido y cada vez se vuelve a discutir exactamente lo mismo.
La falta de objetivos convergentes, públicos y privados, es en parte causada por los cambios constantes en las estructuras de gestión del agua, tanto a nivel central como a nivel de cuencas, y también por falta de información sobre las situaciones de gestión del agua por ambas partes.
Una ley de aguas moderna debería ofrecer además flexibilidad para que en distintas zonas hídricas del país en donde se aplique se puedan adoptar políticas hídricas coherentes con las características de las mismas.
También es conveniente que las nuevas leyes de aguas cuenten tanto con una exposición de motivos que exprese claramente los fundamentos en que se basan, lo que es relevante a la interpretación, aplicación y el cumplimiento de la legislación, como con un glosario de términos, que evite discusiones interpretativas, y que su texto contemple solo los aspectos sustantivos, dejando las especificaciones técnicas para la reglamentación.
Por lo demás, los registros públicos están obsoletos, dándose el caso de tener, por ejemplo, registrados entre 150 y 160 usuarios y que en la práctica hay 260 (Comisión San Antonio-Río Chillón, Perú) o a la inversa, tener registrados 148 cuando solo hay una cuarentena (véase el Cuadro 1).
También hay casos donde no han permitido abrir compuertas ante la inminencia de una inundación (para no «perder» agua) y los embalses se colmataron de sedimentos, casos de sobreexplotación del agua subterránea o, a la inversa, saturación de suelos por exceso de riego y cientos de otros «des-entendidos» entre operadores estatales y usuarios.
Por ello, una de las tareas fundamentales para mejorar la gestión del agua, tanto para los sectores usuarios como para su uso múltiple, consiste en capacitar y en mantener informados tanto a los empleados y autoridades públicas como a los usuarios del agua.
Los primeros pasos los debería dar el Estado, de tal manera que todas las acciones que realice cualquier dependencia estatal en una cuenca, que afecten el balance hídrico en cantidad, calidad, lugar y tiempo, deben ser coordinadas entre sí y debidamente informados y explicados a los usuarios.
Se dieron y se dan aun casos donde las autoridades de aguas y las organizaciones cambian con una increíble frecuencia, donde se debaten simultáneamente varias opciones de modificaciones a la ley vigente, donde puede haber una entidad de cuencas de larga data, estable y con ingentes recursos, mientras otras, con la misma responsabilidad y obligaciones legales y teniendo que administrar una cuenca tanto o más compleja que las otras, apenas tienen lo básico.
Hay países, con gran tradición local indígena, donde se administra en forma simultánea el agua con sistemas de gestión comunal de miles de años combinados con unos «modernos» sistemas de gestión que no toman en consideración la estructura ancestral existente.
Otro aspecto interesante de ser tomado en cuenta es que en cada país hay múltiples iniciativas y proyectos referentes a recursos hídricos financiados por varias fuentes mayormente externas.
La lista de congresos, talleres, seminarios, redes, cursos y otros eventos es inagotable y sigue en marcha (solo en este año están programadas más de una veintena de reuniones sobre gestión de cuencas en la región).
Pocos son, sin embargo, los trabajos que recopilan y sistematizan los acuerdos logrados en estos eventos para que se pueda avanzar en la elaboración de criterios, manuales, procedimientos y otros materiales tanto didácticos como de aplicación al servicio de quienes deseen proponer crear sistemas u organizaciones orientadas a la gestión integrada del agua (CEPAL, 1998b).
En parte como resultado de esta falta de sistematización y difusión de información, en un mismo país se encuentran zonas con un destacado adelanto en varias materias de uso y gestión del agua, mientras en otras partes del mismo país estos no se conocen.
En la región coexisten eficientes sistemas y servicios de abastecimiento de agua potable y plantas de tratamiento de aguas servidas ultramodernas, así como sistemas de reutilización de aguas servidas ya tratadas, con áreas donde se utilizan en cultivos de hortalizas las aguas crudas y áreas donde se botan las aguas servidas sin tratar a los cauces y el mar.
En los países de la región:
- Hay instrumentos económicos que existen solamente en leyes pero no se aplican en la práctica (como cobros por el uso del agua o por descargas de aguas servidas que existen en leyes de muchos países, pero casi nunca se aplican o que se fijan a niveles tan bajos que no tienen efecto alguno en el comportamiento de los usuarios);
- Hay instrumentos económicos cuya introducción está fuertemente resistida por los usuarios y que, por falta de condiciones adecuadas, no pueden aplicarse (como cuando se trata de aplicar cobros por descargas de aguas servidas, pero a pesar de todos los esfuerzos, los recaudos son en la práctica virtualmente nulos);
- Hay instrumentos económicos cuya operación, por su mal diseño, tal vez produzca más daños que beneficios (como un mercado del agua cuyas operaciones, por falta de una regulación adecuada, son beneficiosas para los compradores y vendedores, pero afectan negativamente a otros usuarios del agua, al medio ambiente y a la sociedad en general);
- Hay instrumentos económicos cuya aplicación entra en conflicto con otros objetivos e instrumentos de gestión (como cuando los intentos de aplicar cobros por descargas de aguas servidas afectan la estabilidad del sistema de regulación de empresas de servicios públicos, obligando al regulador a modificar constantemente las tarifas);
- Por falta de condiciones para su aplicación, casi no funcionan en la práctica (como un mercado del agua que, en parte por falta de registros, de regularización de derechos de agua y de un sistema judicial y administrativo eficaz, casi no reasigna el agua, tardando a veces años en complementar una transacción) (Dourojeanni y Jouravlev, 1999a;
El programa de control de la contaminación del agua en base a cobros por descargas de aguas servidas, conocidos en Colombia como «tasas retributivas», se basa en:
- El establecimiento de metas de reducción de carga contaminante por cuenca (o tramo de esta), que recogen las condiciones económicas, sociales y ambientales de la zona;
- Un sistema de ajuste gradual de la tarifa, que sirve como incentivo permanente para reducir la contaminación, y que determina la tarifa necesaria para disminuir los vertimientos hasta la meta concertada de la cuenca.
Aunque el programa de tasas retributivas posee muchas características atractivas —su implementación es participativa y descentralizada y se basa en un mecanismo gradual, objetivo y relativamente sencillo, que pretende superar algunas de las dificultades comunes que han enfrentado programas similares en el pasado—, su implementación enfrenta dificultades y limitaciones.
Existe preocupación de que la aplicación de tasas retributivas a empresas de servicios públicos implique la necesidad de modificar sus tarifas frecuentemente, generando costos regulatorios adicionales muy altos, debilitando incentivos para reducción de costos y desincentivando las inversiones en el sector.
Resistencia al manejo comunitario de las metas de vertimientos por cuenca: algunas autoridades ambientales, donde los sectores productivos son muy fuertes, negociaron metas de descontaminación que tomaban en cuenta principalmente el esfuerzo individual que cada sector podía realizar y no el esfuerzo general que podía efectuarse en la cuenca.
En este caso, los sectores que alcanzan reducciones iguales a sus metas sectoriales presentan resistencia cuando el factor regional se ajusta, porque la meta no se alcanzó o porque los otros sectores no respondieron al cobro de la tasa.
Un aspecto usual es ver la enorme preocupación que despierta —sobre todo en organizaciones no gubernamentales defensoras del ambiente— la construcción de represas, preocupación del todo pertinente, pero que ignoran o no toman la misma acción con lo que ocurre en zonas alejadas, donde no se anuncia que se va a construir una represa, pero hay más daños ambientales «solapados», causados por pequeña minería,
La situación, sin embargo, es que la región avanza en una forma extremadamente dispareja en materia de gestión del agua, inclusive dentro de un mismo país y que se debe hacer el máximo esfuerzo para levantar en forma casi simultánea los niveles de capacidad de gestión.
Los datos demográficos de las entidades de cuenca denotan una altísima tasa de mortalidad, entidades hijas de «padres desconocidos» aun que bien intencionados pero pobres, como algunos municipios, de padres irresponsables, como algunos congresos que ponen «la semilla» y luego abandonan a sus hijos (entidades de cuencas creadas por ley y luego abandonadas a su suerte) en la puerta de una casa o muy jóvenes, sin financiamiento y sin legalizarlos (sin personería jurídica ni fuentes de financiamiento).
Otras nacen llenas de pretensiones y de misiones por hacer, tantas que nunca hacen nada (entidades de cuencas encargadas de hacer gestión ambiental integral u holística, participativa, democrática, interdisciplinaria y con el género incluido, la tercera edad, el binomio madre niño y los indígenas y el sector informal y el sector más pobre —por lo menos en la letra de creación cabe todo;
A la fecha no es fácil acceder a informes que clasifiquen, sinteticen y comparen los procesos de creación y consolidación de organismos de gestión del agua por cuenca con el fin de proponer mecanismos aplicables.
Por ejemplo, son dignos de destacar la facilidad de acceso a información sobre comités de cuenca y debates sobre leyes de aguas en Bolivia, Brasil, México y otros países, puestos a libre disposición en las redes electrónicas.
Obviamente en el caso de disponer de leyes específicas sobre formación de entidades de cuenca, que es el caso de Brasil y México, el camino se facilita enormemente, aun que no garantiza un apoyo incondicional de todos los miembros de la organización encargada de poner en práctica la creación de estas entidades.
La formación de un organismo de gestión del agua por cuenca tampoco garantiza su continuidad porque su consolidación requiere un apoyo continuo en asistencia técnica y recursos económicos por no menos de una década.
Además en muchas leyes de creación de estos organismos se les asigna roles poco claros, no se les dota de personería jurídica, no se les asignan fuentes estables de ingresos, no se prepara el personal, y, en general, no se prepara con anticipación métodos, criterios, estándares y procedimientos operativos para formular planes y normas con la debida legalidad.
Hay también hijos que mueren antes de nacer (se anula alguna iniciativa de crear una entidad de cuencas en el congreso), de hijos débiles y anémicos (sin normas, procedimientos, organizaciones de base, manuales), de hijos desorientados (los lanzan al mundo sin explicarle que rol podrían y deberían tener), de hijos deformes, débiles mentales o incompletos (muchas entidades no tienen idea para que vinieron al mundo y donde van), de hijos que mueren de muerte súbita por una decisión de un nuevo padre (nuevo congreso que equivale a un padrastro que no quiere el hijo del gobierno anterior), y de muchas entidades «virtuales» que no pasan de la foto de instalación, y así sucesivamente.
Este sitio web provee acceso a los siguientes servicios:
- Un conjunto de leyes, reglamentos, disposiciones, tanto vigentes como proyectos, que abordan la problemática del agua, incluyendo sus textos completos y un índice de los artículos que hacen específicamente a la temática del agua;
- Diferentes documentos de análisis sobre legislación de aguas en Bolivia, conflictos sobre el agua, el debate sobre el agua en el mundo, análisis sobre legislaciones de otros países y resúmenes de los principales contratos sobre el recurso agua en Bolivia;
- Acceso a varios foros electrónicos que buscan crear espacios de diálogo y análisis de las distintas problemáticas que hacen a la gestión integral de los recursos hídricos;
Por ello se enfatiza que sean entidades autónomas con roles claros vinculados a la gestión del agua y capacidad de influenciar en el buen uso de la cuenca de captación, pero sin sustituir las funciones de los organismos pertinentes.
En otros casos, si la formación de organismos de cuenca conduce al éxito, puede suceder que estos sean asediados por intereses políticos, ambientales, sociales y otros que tienden a tergiversar los fines, sobre todo si son poco explícitos, para los cuales fueron creados.
Un debate común que existe en la región, sobre los roles de estas entidades, es sobre si solo deben orientarse a administrar el agua con fines de uso múltiple o si también deben incluir aspectos de uso sectorial del agua (por ejemplo, encargarse de administrar sistemas de riego, agua potable y otros).
También existen prolongados debates entre personas que dicen que la cuenca debe ser la base de la gestión integrada de todos los recursos naturales de la cuenca (holística, integral, sustentable, participativa, incluir el género y cuanto tema de moda exista) versus los que sostienen que es más que suficiente, por lo menos en una etapa inicial, con hacer un buen plan del uso del territorio en función del agua y manejarla bien, como tarea de estas entidades, dejando a otras entidades cumplir con sus funciones.
Cabe mencionar, como avance sumamente positivo, la casi universal aceptación de la importancia que se le da a la participación de numerosos actores nuevos, como gobiernos locales, organizaciones no gubernamentales y usuarios del agua, antes ignorados, en la directiva de los organismos de cuenca en la mayoría de los países de la región (véase el Recuadro 15).
Brasil y México cada vez más están conformando grupos consultivos y directorios de cuencas con participación de un mayor número de actores, aun cuando aun tienen problemas para determinar la forma de legitimar los representantes de estos nuevos grupos de participantes.
En muchos casos ha sucedido que la presencia de una entidad de cuencas o un programa nacional de manejo de cuencas en una zona remota era la única presencia estatal y eso motiva usualmente que a sus representantes se le hagan una serie de pedidos que corresponden ser resueltos por otros servicios (salud, educación, transporte, etc.) y eso puede tergiversar sus roles y facilitar la politización de su accionar.
Para evitar estos problemas, la entidad debe tener objetivos definidos y precisos, para que sus acciones no se dispersen, y en su diseño se debe prever la necesaria cooperación y coordinación con otros programas y organismos que actúen en la cuenca para encauzar las acciones (por ejemplo, formando mesas de concertación con la participación de los actores locales e interventores principales).
En general, hay que tener sumo cuidado en la definición de sus funciones y atribuciones, puesto que cuanto más opciones de acción tiene una entidad, que nunca tiene suficientes recursos para hacerlo todo, más fácil es que esta se incline a ejecutar solo aquello que es políticamente rentable o que le requiere menor esfuerzo.
Una tendencia positiva en lo que a la composición de entidades de cuencas se refiere, es la casi universal aceptación de la importancia que se le da a la participación de numerosos actores nuevos, antes ignorados, como usuarios del agua, gobiernos locales y organizaciones no gubernamentales.
y (vii) dos representantes de las entidades sin ánimo de lucro, que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la Corporación y cuyo objeto sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Ley de Aguas Nacionales emitido en 1993, se definía que en la estructura de los Consejos de Cuenca participarían, además del director general de la CNA, como presidente, los gobernadores de los estados que formaran parte de cada cuenca y los secretarios de estados y directores de los organismos descentralizados del gobierno federal.
Con semejante nivel, se esperaba que los consejos cobraran una función activa en el desarrollo de sus cuencas respectivas, ya que sus planteamientos y acuerdos deberían ser considerados en los programas institucionales relacionados con el agua.
Sin embargo, al concebirse los Consejos de Cuenca como grandes organizaciones del más alto nivel político, en las que participarían prácticamente todos los secretarios de Estado, se les condenó a su inviabilidad operativa como órganos de funcionamiento regular y sistemático capaces de atender las prioridades del agua en las cuencas.
Además del compromiso de la población con las entidades de cuenca, es interesante observar la estrecha relación de supervivencia de estas entidades con su capacidad de ejecutar proyectos de inversión, en particular en obras hidráulicas, así como con su capacidad de cobrar.
Es notorio que en la región, antes del advenimiento del tema ambiental, la mayor capacidad, información y fuerza en la gestión del agua por cuenca se ha dado en el sector de agua y energía, agua y riego, y agua y abastecimiento de agua potable y saneamiento, dependiendo de la cuenca y del país.
En países donde se hizo la transferencia de gran parte de las funciones de gestión del agua por cuencas a los sectores ambientales —separando la fase productiva y de proyectos de inversión en obras hidráulicas de la fase de operación y gestión del agua— se debilitó enormemente la capacidad de gestión del agua, de lo cual aun varios no se recuperan.
En la práctica deben coexistir los enfoques productivos del agua con los enfoques ambientalistas, pero no bajo la misma institución, y si lo están, las entidades de agua deben tener la autonomía suficiente para desempeñar sus funciones.
A manera de ejemplo, puede ser útil tener en consideración que todo programa de apoyo a la gestión del agua por cuencas debe ser el promotor, incentivador y auspiciador de iniciativas de organización local a nivel de cuencas.
Para promover iniciativas de gestión integrada del agua, una entidad de cuencas debe actuar como un ente coordinador y aglutinador de las acciones de los demás servicios o programas del Estado, así como de las organizaciones no gubernamentales, programas de apoyo bilateral, y cuanta otra iniciativa exista en cada lugar.
Además debe poder ofrecer a sus usuarios algunos servicios, tales como regular concesiones de agua, apoyo técnico, organizativo, financiero, manuales, habilitar salas para informar a los usuarios sobre aspectos relevantes del funcionamiento de las obras y las cuencas, y también ofrecer incentivos que tiendan a comprometer la participación local en la gestión del agua.
Gran parte de las iniciativas de gestión integrada del agua por cuencas son provocadas por algún problema compartido —un enemigo común a los habitantes de la cuenca— y no tanto por una propuesta de proyectos de desarrollo.
Además la dirección y coordinación de las iniciativas de gestión del agua en la cuenca debería poder recaer alternativamente en los interesados que demuestren más interés y capacidad de acción en el tema seleccionado.
Para avanzar hacia la gestión integrada del agua, además de promulgar leyes adecuadas para este propósito, es conveniente propiciar estudios sobre el funcionamiento de entidades de gestión del agua por cuenca, o de cuencas en general, para extraer experiencias replicables.
Igualmente sería útil contar con métodos, procedimientos, indicadores y otros medios que permitan sistematizar las acciones de gestión integrada del agua de tal forma de facilitar incorporar la mayor cantidad de actores en estos procesos.
Una parte de esta tarea debería involucrar el mejoramiento de los programas de capacitación en gestión del agua mediante el fomento del intercambio de programas y profesores universitarios en estas áreas.
Centros de capacitación, como el ex-Centro Interamericano de Desarrollo Integral de Aguas y Tierras (CIDIAT), que a la fecha cambió de nombre (ahora es el Centro Interamericano de Desarrollo e Investigación Ambiental y Territorial) pero no de sigla, en Venezuela, el Centro de Economía y Legislación de Agua (CELA), del Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas (INCYTH) —actualmente el Instituto Nacional del Agua (INA)—, ubicado en Mendoza, Argentina, y el Departamento de Recursos de Agua y Tierra de la Universidad Nacional Agraria «La Molina» en Perú, solo por citar algunas entidades, contaban con más profesionales y presupuesto en la década del sesenta y setenta que hoy en día.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que en 1980 creó una Unidad de Recursos Hídricos, a instancias de los gobiernos y como resultado del Plan de Acción de Mar del Plata adoptado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua (Mar del Plata, Argentina, 14 al 25 de marzo de 1977), y se llegó a convocar un comité especial sobre recursos hídricos en las reuniones bianuales de la comisión, también ha visto desaparecer la unidad, el comité especial y la mitad de los puestos profesionales en el tema del agua.
Es obvio que muchos países, organismos internacionales y regionales, programas de ayuda bilateral y las universidades tenían también mucho más presente en su agenda la gestión del agua que hoy en día, agenda que ha quedado a veces sumergida bajo el tema ambiental.
La Necesidad de Centros de Logística
Se sugiere que parte de la tarea de recuperación y de avances, orientados a mejorar la gestión integrada del agua, podría realizarse si se establece un centro de estudios o de logística sobre gestión integrada del agua y gestión integrada de cuencas al servicio de las redes existentes en materia de recursos hídricos
(CEPAL, 1999a;
Dicho centro puede establecerse con el apoyo de organismos internacionales interesados en el tema, a ser ubicado en algún país o adscrito a algún organismo internacional existente en la región, que además sirva de apoyo a los centros educativos de fomento de capacitación de gerentes de organismos de cuenca y de gestión integrada del agua.
Al respecto cabe recordar que, si bien existe una serie de redes importantes sobre temas de gestión del agua, son aún muy pocos los estudios regionales que se disponen sobre el tema y mucho menos acceso a procedimientos y métodos de trabajo por cuenca.
Este centro debe asistir y facilitar salir de la situación actual de dispersión de la información, confusiones conceptuales, carencia de seguimiento de los avances logrados y, en general, de inestabilidad en que se encuentran los procesos de formación y funcionamiento de entidades de cuencas, así como de organizaciones para la gestión del agua en algunos países.
La facilidad de comunicación y la proliferación de redes de información y eventos de toda índole permite por primera vez registrar con mucha objetividad quienes son las personas e instituciones involucradas en el tema de la gestión del agua y de cuencas y la aparición de nuevos actores y redes sobre estas materias.
También permite detectar la cantidad de veces que se repiten las mismas ponencias y las mismas conclusiones, lo que comprueba la escasa captación y generación de ideas nuevas como resultado de un mayor número de reuniones.
En particular en aspectos de manejo de cuencas y de gestión del agua por cuencas el año 2001, y el que viene, en parte a raíz de su designación como el Año Internacional de las Montañas, probablemente incrementará aun más esta serie de eventos.
La organización de muchas de estas reuniones ha tenido la particularidad además de realizarse por convocatoria o asistencia de nuevos grupos cada vez más interesados en gestión del agua y de cuencas por diversos motivos.
Lo que se observa, sin embargo, es que una parte significativa de estas iniciativas de eventos y debates no se organizan teniendo como punto de partida material disponible que recopile y sistematice los acuerdos logrados en reuniones previas sobre los mismos temas o afines.
La gestión del agua y de las cuencas simplemente toca todas las disciplinas imaginables: desde loa aspectos culturales, políticos, económicos, legales y sociales, hasta los más técnicos y teóricos, pasando por los ambientales, de la seguridad de las poblaciones, de la descentralización y del ordenamiento territorial incluyendo relaciones entre países fronterizos.
Esta situación conduce inevitablemente a que muchas veces —con la misma cantidad de esfuerzos y recursos y las mismas personas participantes e inversiones— bastaría una buena organización del evento para sacarle mucho más resultados positivos que los que usualmente se obtienen.
Paradójicamente la dificultad para obtener resultados útiles, que satisfagan tanto a los organizadores como a los asistentes, no sólo ocurre con reuniones convocadas por personas o grupos que recién se inician en la temática.
Otro aspecto poco útil son las presentaciones que sólo hacen un recuento de las actividades positivas que realiza su organización o su gobierno sin mencionar ninguno de los conflictos existentes.
Por ello deben buscarse mecanismos que permitan tener una mayor eficiencia en el logro de resultados en estos eventos de tal forma de avanzar con aportes nuevos sobre esta temática.
Para eso es preciso que todos los participantes, tanto nuevos como antiguos, se preparen mejor: los nuevos deben preocuparse en saber que es lo qué ya se avanzó en la materia y los antiguos deben preocuparse en aportar algo que ya no hayan dicho muchas veces de la misma forma.
Es ciertamente muy importante incorporar nuevos grupos o personas interesadas en los temas de gestión del agua y de las cuencas, pero mejor aún sería darles los elementos para incorporarse a estos temas suministrándoles la información sistematizada sobre los avances logrados hasta la fecha del evento, así como sobre aspectos conceptuales y prácticos.
La carencia de centros de acopio y procesamiento de la información captada en machismos eventos contribuye a que ni siquiera las redes existentes sobre el tema puedan recopilarla, sistematizarla y difundirla.
En esta parte del trabajo sobre gobernabilidad para la gestión del agua se pretende señalar algunos puntos mínimos que deben considerarse cuando se convocan estos eventos, con el fin de hacerlos más efectivos tanto en la captación de nuevos aportes como en la conducción de los eventos y en el procesamiento y difusión de los resultados obtenidos.
Tal como en otras áreas vinculadas a la gestión del agua, en el tema de manejo de cuencas (en el sentido de «manipular» la superficie de la cuenca de captación de agua, véase el Recuadro 1) hay cada vez más actores involucrados debido a la mayor difusión
Entre estos se encuentran alcaldes preocupados de la contaminación del agua y del efecto de inundaciones y sequías, sociólogos y antropólogos preocupados de la situación de los indígenas frente al agua, abogados vinculados a derechos de agua y privatización de servicios públicos relacionados con el agua, diplomáticos preocupados por las cuencas transfronterizas, ambientalistas así como ingenieros y técnicos especialistas en la materia tanto del gobierno como de empresas así como académicos sin contar a los políticos y la población en general.
Lo importante es que un grupo que se va a reunir para debatir el tema o formular un plan de trabajo se ponga de acuerdo previamente sobre cual de las múltiples opciones va a trabajar.
Cada grupo puede tener su propia explicación de lo qué debe abarcar el concepto, desde lo más técnico y preciso, más bien vinculado a conceptos hidrológico—forestales, hasta lo más complejo vinculado a lo político, social, ambiental y económico, y hasta lo relacionado con el desarrollo de una región.
La falta de una precisión previa sobre el tema de debate de reuniones sobre manejo de cuencas se comprueba al verificar la enorme variedad en los trabajos que se presenta a reuniones abiertas sobre el tema de «manejo de cuencas».18 Se puede observar que, en una primera aproximación, los aportes abarcan distintos aspectos:
Aspectos políticos y sociales, como es el fomento de la participación de los indígenas y campesinos en zonas de alta montaña, las mejoras en educación, salud y vivienda, la descentralización de actividades a nivel local, el combate de la pobreza rural, la participación municipal en zonas rurales y el desarrollo rural integrado.
Aspectos de protección y conservación, como el manejo de pequeñas cuencas para captar agua para zonas urbanas, el manejo y conservación de ecosistemas en zonas de alta montaña, la protección de ciertos paisajes, la protección de zonas vulnerables (manejo de cuencas con fines de protección), el control de contaminación de fuentes de agua y la protección de ciertas especies de fauna o flora.
Aspectos productivos y económicos, como son la reforestación con fines de producción, la recuperación de andenes, la construcción de obras hidráulicas e infraestructura en general, el manejo de auquénidos, la crianza de peces, la pequeña y gran minería y su relación con las fuentes de agua.
Por ejemplo, el Seminario Internacional sobre Manejo Integral de Cuencas Hidrográficas (Rosario, Argentina, 8 al 12 de octubre de 2001) tuvo como áreas temáticas centrales el manejo integral de cuencas urbanas, el ordenamiento territorial, el manejo integral de cuencas rurales, los planes directores, el manejo de cuencas subterráneas, la planificación y gestión, el procesamiento y recolección de datos, y los modelos de evaluación de impacto ambiental.
Los orígenes y patrocinadores de la variedad de eventos sobre manejo de cuencas se relacionan con una gran variedad de motivos, personas, lugares y entidades, tanto de carácter internacional y regional, como nacional y local.
Muchas de estas iniciativas se generan a partir de algunos contextos internacionales y regionales, tanto de carácter vinculante (tratados o convenciones) como otros sin fuerza obligatoria (declaraciones, programas o planes de acción).
Entre los primeros se encuentran los acuerdos multilaterales ambientales como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 9 de mayo de 1992, el Convenio sobre la Diversidad Biológica de 5 de junio de 1992, la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación de 17 de junio de 1994, y dentro de los segundos, instrumentos como la declaración por la Asamblea General de las Naciones Unidas al 2002 como el Año Internacional de las Montañas, la Estrategia y Plan de Acción de Yokohama adoptado en la Conferencia Mundial sobre Reducción de los Desastres Naturales (Yokohama, Japón, 23 al 27 de mayo de 1994), así como los distintos capítulos del Programa 21 adoptado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Rio de Janeiro, Brasil, 3 al 14 de junio de 1992), referidos a diversos temas, que incluyen el capítulo 18 «Protección de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce: aplicación de criterios integrados para el aprovechamiento, ordenación y uso de los recursos de agua dulce».
Los actores que promueven iniciativas basadas en estos acuerdos pueden ser organismos internacionales y regionales, organizaciones no gubernamentales, bancos internacionales y regionales, redes internacionales y programas de asistencia bilateral.
También, y lo más usual, es que las iniciativas de manejo de cuencas en sus varias modalidades sean producto de acciones generadas dentro de un país para poner en práctica una política más agresiva de descentralización o de mejorar las condiciones de vida de la población rural o de conservación de sus recursos naturales y, en general, cualquier iniciativa que provenga de los gobiernos de nivel federal, central o nacional, estadual, provincial, regional, departamental o municipal.
Cualquiera que sea el origen de la iniciativa, es necesario, para que tenga éxito en sus fines, que los actores que la promueven preparen bien sus debates y reuniones para utilizar en la mejor forma posible sus recursos y no caer en debates poco productivos.
Si no lo hacen, arriesgan repetir experiencias poco felices como de una reciente reunión en un país de la región sobre la cual una de sus participantes dijo lo siguiente: «insuficiente divulgación de la reunión en los medios de comunicación, ausencia de presentación de trabajos importantes que se sabe están siendo elaborados en la actualidad en el país, poca participación de los usuarios de agua en la reunión, escasos oportunidades para un debate más profundo con los representantes de la autoridad de aguas, y dispersión de participantes en sus presentaciones con la tendencia de evitar el tema central anunciado».
¿Se han preguntado qué de nuevo esperan conseguir con el debate: una resolución avalando un plan de trabajo, nuevas ideas sobre cómo hacer un trabajo, una recopilación simple de trabajos, etc.?
Nota: esta lista de preguntas no trata de aspectos de la logística propia de organización de una reunión (selección de invitados, fechas de reunión, lugares, acomodaciones, formas de debate y otros) ya que ello corresponde a otro tipo de documento.
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La idea de escribir una lista de temas relevantes vinculados a la capacidad de gestión del agua (véase el Anexo 1) es un resultado de la preocupación que surge al observar lo lento que se avanza para resolver los problemas y superar los obstáculos que impiden alcanzar una gestión integrada del agua.
Ojalá que las ideas vertidas en este documento despierten el interés necesario en las personas e instituciones con responsabilidades de actuación, para formar equipos interdisciplinarios que investiguen, clasifiquen y sinteticen experiencias en materias orientadas a la gestión integrada del agua, con el propósito de consolidar los procesos que conduzcan a lograr dicho objetivo.
Para subsanar las pérdidas, existe hoy en día la tendencia a reemplazar al personal calificado de carácter permanente, mediante la contratación de profesionales «temporales» de la investigación, normalmente financiados con fondos externos, vía proyectos de efímera duración, con montos muy reducidos, si se comparan con otras áreas de trabajo.
Gran parte de la investigación en el campo del agua se basa hoy en día en contratar los famosos «service», tan de moda en las grandes compañías, con lo cual el presupuesto de planta se reduce al mínimo.
Así que en los organismos contratantes no queda ningún respaldo ni registro de lo que el consultor obtuvo como material para su trabajo, de sus contactos, de su metodología y de los documentos utilizados como referencia, porque no hay a quien transmitir tales conocimientos, y porque simplemente parecería ser que a nadie le interesa, ni se percata del mejor producto de una investigación: el conocimiento, los contactos y la experiencia sobre el tema estudiado.
Los estudios además no son tan neutrales como deberían ser, dado que: (i) responden obligadamente a marcos de referencia, sugeridos o elaborados por el financista del proyecto, o por los consultores recomendados por él, lo cual conduce muchas veces a condicionar lo que se debe recomendar;
y (ii) los consultores de corto plazo, al elaborar sus estudios deben siempre preocuparse de que sus conclusiones, recomendaciones, opiniones o información divulgada no perjudiquen sus futuras posibilidades de empleo en otras organizaciones o empresas.
A veces ni el contratante —léase un funcionario de alguna organización pública o de algún organismo internacional— ni el contratado, saben lo suficiente del tema a tratar, el cual puede haber sido encomendado como resultado de algún acuerdo en alguna reunión «cumbre» o haber sido solicitado directamente por un gobierno que tiene una demanda legítima frente a un problema que debe solucionar.
Al ser cada vez menos los expertos de planta con tiempo para investigar en las organizaciones internacionales y nacionales, las instituciones van perdiendo capacidades no sólo de hacer ellas mismas los trabajos sino también de contratar a consultores con un marco de referencia debidamente formulado y de evaluar adecuadamente su trabajo.
En general, los consultores no cuentan con el tiempo ni los recursos necesarios para elaborar análisis comparativos libres de ataduras, hacer síntesis de casos, construir escenarios o realizar estudios en profundidad, dado el escaso tiempo de que disponen conforme el contrato.
Un comentario bastante común sobre lo que sucede lamentablemente en los países de la región con las consultorías tanto nacionales como extranjeras es el siguiente: «Es una gran frustración ver como se contratan técnicos que hacen el mismo trabajo que podríamos realizar nosotros, están unos días, recogen la información que les proporcionamos sin generar nuevos datos, escriben un informe, cobran honorarios muy superiores a los nuestros y luego, por lo general, ni siquiera se tienen en cuenta dichos informes a la hora de su aplicación, normalmente porque cuentan más los intereses políticos que las razones técnicas».
Usualmente son personas que están en el frente de un trabajo de tipo público con grandes responsabilidades y cargas de trabajo en temas administrativos, llenos de problemas de carácter político o legal que requieren soluciones día a día en un trabajo conocido como de «bomberos», apagando «incendios» de todo tipo con salarios en varios países que en general apenas les permiten vivir con decoro.
Los profesores de planta tienen a su alcance ciertos fondos de investigación o proyectos, pero aún así son generalmente sumas muy reducidas en relación a las necesidades de investigación en el campo del uso múltiple del agua.
Un aspecto problemático es precisamente darle un carácter de interés público a las investigaciones orientadas por intereses exclusivamente privados si es que no incluyen por lo menos aspectos sociales ni ambientales además de los económicos (véase el Recuadro 17).
Tal vez el hecho de que en muchos casos la balanza de información y análisis se incline al sector privado y no necesariamente a mejorar las políticas públicas sea más evidente cuando uno revisa los estudios realizados en Chile sobre el funcionamiento del mercado del agua.
Sin embargo, una exhaustiva revisión de dichos estudios revela que, a diferencia de los estudios disponibles, por ejemplo, sobre la operación de los mercados del agua en los Estados Unidos de Norteamérica, los estudios realizados en Chile son casi exclusivamente de interés privado y no son particularmente útiles para fines de formulación de políticas públicas.
Hay estudios que «analizan» el funcionamiento del mercado del agua, pero sin ninguna información empírica, sino más bien describen las típicas y bien conocidas ventajas que tienen, en cuanto a asignación de recursos, los mercados perfectos, pero no advierten que en la vida real los mercados del agua tienen características muy diferentes en comparación con mercados perfectos y que su funcionamiento se caracteriza por varias deficiencias del mercado (externalidades, etc.).
Hay unos cuantos (pocos) estudios — realizados en muchos casos por investigadores extranjeros, de conflictos entre los agricultores y las empresas hidroeléctricas y también de las implicaciones que tiene la acumulación de derechos de agua en manos de una única empresa para el funcionamiento del mercado eléctrico.
Es útil comparar esta situación con los estudios disponibles en los Estados Unidos de Norteamérica, donde también hay, y muchos, estudios para inversionistas, pero también hay una gran cantidad de estudios empíricos que analizan los efectos que tiene la operación de mercados del agua para la economía, para el resto de los usuarios del agua, para el medio ambiente, para las zonas y cuencas desde las cuales el agua se transfiere y para la sociedad en general.
También hay muchos estudios empíricos sobre las distintas formas de regular los efectos negativos de operaciones de mercado, sobre cómo proteger a otros usuarios del agua, el medio ambiente y la sociedad de estos efectos, sobre su eficiencia relativa, sobre cómo facilitar la operación de mercados del agua, etc.
Aun cuando se disponga de buenas investigaciones académicas no significa que automáticamente se pueda establecer un nexo entre la investigación académica y las necesidades prácticas de solución en materia de gestión integrada del agua.
Las investigaciones sobre la gestión integrada del agua deben ser efectuadas por instituciones de investigación independientes, procurando unir los enfoques teóricos con las demandas cotidianas de acción práctica en un mundo cambiante.
Los organismos internacionales, como la CEPAL, realizan una parte de esta tarea y suplen en parte este enfoque pero con dificultades cada vez más crecientes para disponer de personal estable, el cual se está reduciendo cada día.
Las razones pueden ser válidas en algún lugar y por algunas situaciones, pero no deja de observarse que esta fórmula incentivaba a escribir a los funcionarios públicos vinculados a temas hídricos, y además, les ayudaba a completar sus casi siempre exiguos salarios.
Además, esta formula permitía captar información valiosa sobre la situación de la gestión del agua en los países de la región, información que ahora se pierde, y en cierta forma permitía unir a los académicos con los prácticos para potenciar los resultados.
Por la ausencia de otras opciones, muchas veces en las reuniones y eventos sobre agua, los asistentes de más alto nivel público sólo pueden limitarse a contar sus experiencias, que además, en caso de ser representantes oficiales de gobierno, están casi obligados a destacar en el discurso sólo lo bueno de lo que están haciendo, experiencias que luego, con suerte, se juntan en una memoria del evento.
Quieren saber, por ejemplo, cómo formular una propuesta para crear una entidad de cuencas —cómo organizarla, cómo legitimarla, cómo financiarla, cómo elegir y hacer participar a los usuarios—, cómo reformular una ley de aguas, o qué enseñar, como parte de cursos, a «gerentes» del agua en procesos de capacitación.
En estos casos se necesita material útil y referencias sobre lo que pasó realmente, para tomar decisiones: cosas prácticas, aplicables, con una lista de las ventajas y desventajas de cada opción de solución, con una advertencia de lo que puede pasar en caso de equivocarse, con procedimientos claros para llevarlas a cabo.
En las próximas reuniones sobre recursos hídricos en la región hay mucho que hacer para consolidar posiciones sobre lo que ya es aceptado como básico en materia de gestión del agua, es decir hacer escuela, elaborar material útil para enseñar y transmitir experiencias, y sobre todo no permitir que se vuelva a retroceder cada vez que hay algún cambio de gobierno nacional o local.
Entre muchas cosas que faltan sería útil, por ejemplo, que en cada uno de los países de la región exista un «centro de logística» (virtual o real) o como se quiera llamar, donde exista memoria institucional, donde se junte un grupo de personas que se comuniquen entre sí, pagadas adecuadamente para pensar y sintetizar la información dispersa hoy en día, generar nueva información y formular propuestas adaptables a las condiciones de cada zona del país.
Muchos de los mejores técnicos de los países de la región tienen que aceptar obligadamente (con suerte) cargos públicos de alto nivel para mejorar su sueldo si ese es el caso.
Cada país de la región tiene hoy en día una capacidad crítica de profesionales en materia de agua para elaborar material, educar, hacer memoria, pero no están empleándolos adecuadamente ni han tomado iniciativas para juntarlos en algún centro de investigación, de manera de obtener esta base de información tan necesaria.
Las redes, internacionales y nacionales, tan de moda con los correos electrónicos, tampoco disponen de secretarías técnicas con personal profesional estable o, si las tienen, este personal es muy reducido para hacer todo lo que debiera hacerse.
Por otro lado, las personas que asisten a reuniones, pero que ocupan posiciones importantes en sus países u organizaciones, apenas regresan a sus lugares de origen, son absorbidos por el trabajo diario.
Cuando se disponga de un buen sistema de gestión del agua a nivel nacional en cada país, pueda quizás finalmente financiarse a un grupo de investigadores exclusivamente dedicados a elaborar material para las redes y las reuniones.
El tema del agua por ahora, es esencialmente un tema de vocación, vocación de unos cuantos, lo que no es suficiente para enfrentar el desafío que representa crear capacidades para la gestión integrada del agua y capacidad de defensa contra el efecto desastroso de fenómenos extremos.
________ (1999b), Tendencias actuales de la gestión del agua en América Latina y el Caribe (avances en la implementación de las recomendaciones contenidas en el capítulo 18 del Programa 21), LC/L.1180, 17 de agosto de 1999, Santiago, Chile.
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Anexos 68
Lo que no se dispone es de un estudio exhaustivo de lo que podría llamarse «la demografía» de las entidades de cuenca (gestación, aborto, nacimiento, muerte prematura o súbita, roles cambiantes o cambio de sexo, deficiencia operativa, nacimiento legítimo o ilegítimo, nacimiento deforme o incompleto, sobrevivencia mutante, abandono de «padres», padres desconocidos, raptos (entidades que se formaron para hacer una cosa y en el camino fueron «raptadas» con fines político—partidistas), etc.
¿Cómo gobernar sobre territorios delimitados por razones naturales, como las cuencas, ríos, lagos, pantanales, humedales, franjas costeras y ecosistemas, desde gobiernos pensados para gobernar sobre límites político— administrativos, como municipios, provincias, estados o departamentos?
¿Cómo se relacionan los programas de manejo de cuencas más conocidos en inglés como «watershed management» (o microcuencas de zonas altas con sentido agrosilvopastoril) con el manejo del agua de grandes cuencas («river basin management» en inglés)?
¿Cómo se relaciona el manejo del agua superficial con el manejo del agua subterránea sobre todo en zonas de alta montaña (recarga en zonas de pendiente para alimentar manantiales y con ello recuperar sistemas de riego de andenes) y en zonas cercanas al mar?
¿Existe algún centro de acopio de información sobre programas, textos, manuales y material didáctico para que puedan educar expertos en gestión integrada del agua en aspectos legales, políticos, técnicos, económicos, operativos o de gestión y en general para formar un gerente («manager») de
¿Es posible calcular el servicio ambiental que presta una cuenca y además cobrar dicho servicio a los usuarios aguas abajo, por ejemplo habitantes de una gran ciudad, para pagar los servicios de conservación a los habitantes aguas arriba?
Los ministerios de medio ambiente, recursos hidráulicos y otras entidades gubernamentales con procedencia en el manejo de los recursos naturales no llevan un registro de sus documentos y mucho menos de sus prácticas y sus técnicas.
Políticas preventivas para enfrentar catástrofes producidas por fenómenos naturales extremos (mal llamados desastres naturales ya que con eso se oculta el error humano) relacionados con el agua.
¿Es enseñar, a veces a los propios gobiernos locales, que no se debe tirar basura a los cauces, que hay que cuidar la calidad del agua, los márgenes de ríos, la zonas de recarga de aguas subterráneas?
¿Por qué no se publica todos los días en el periódico los niveles de contaminantes que arroja cada fábrica al río y la calidad del agua del río que atraviesa una ciudad, como se hace con la calidad del aire?
Si no hay recursos propios para viajar a reuniones de coordinación, si cada vez están quedando menos especialistas permanentes en los organismos internacionales ¿Es entonces la coordinación un buen deseo que sólo se puede cumplir a medias y sólo por la buena voluntad y amistad entre las personas que trabajan en estas organizaciones, coordinación que puede desaparecer y de hecho muchas veces desaparece si se van?
¿Quiénes van a encargarse de hacer estudios serios y neutrales sobre todos los temas listados y muchos otros, si cada vez menos hay profesionales dedicados al tema del agua en organismos internacionales, ya que sus puestos son absorbidos por la temática ambiental?
¿O todas estas inquietudes son innecesarias y podemos confiar en que una adecuada gestión del agua se obtendrá dejando las decisiones sólo en manos del sector privado y a las leyes del mercado?