Gestión Presupuestaria y Control Financiero Público: Un Enfoque Integral

El Ciclo Presupuestario

Conjunto de fases por las que atraviesa el documento presupuestario:

Preparación (Administración o Ejecutivo): 6 meses.
Discusión y Aprobación (Legislativo): 3 meses.
Ejecución (Administración): 1 año.
Control (Tribunal de Cuentas – Judicial) y Descargo del Ejecutivo (Legislativo): 1 año y 3 meses.

Duración total del Ciclo Presupuestario: 3 años.

1. Elaboración

Cada departamento ministerial elabora su anteproyecto en función de los objetivos y programas que tenga definidos, y que en la mayoría de los casos tienen una perspectiva plurianual. En esta fase se llevan a cabo múltiples negociaciones entre los responsables de la elaboración y los ministerios y órganos del Estado para asignar las partidas presupuestarias. En España, el proceso comienza hacia el mes de abril. En esta fase de elaboración pueden distinguirse dos grandes etapas:

Se elabora una memoria que describe las líneas de acción de cada programa (estados de gastos e ingresos).
Se procede a cuantificar los gastos que ocasionará.

2. Discusión y Aprobación

Tanto en el Congreso como en el Senado, el Proyecto de Ley de Presupuestos goza de preferencia para su tramitación respecto de otras normas legales, debido a la brevedad de los plazos (tres meses, desde el 1 de octubre al 31 de diciembre habitualmente). Los trámites que se siguen para su aprobación son los siguientes:

A) En el Congreso de los Diputados:

Publicación del proyecto de ley en el Boletín oficial de las Cortes Generales.
Presentación de enmiendas a la totalidad o articulado (no pueden aumentar ni disminuir el gasto) por parte de los grupos parlamentarios.
Debate de totalidad en el Pleno cuando existan enmiendas a la totalidad. Si la enmienda es rechazada se remite a la Comisión de Presupuestos.
Debate en la Comisión de Presupuestos donde intervienen los enmendantes y los miembros de la comisión, y se elabora un dictamen que se remite al presidente del Congreso.
Debate del proyecto en el Pleno donde pueden intervenir los grupos parlamentarios para defender su voto, así como las enmiendas defendidas en la Comisión que no se hayan incorporado al dictamen.
Votación y Aprobación del Texto y Remisión al Senado.

B) En el Senado:

Publicación y distribución del proyecto enviado.
Presentación de enmiendas.
Debate de las enmiendas en la Comisión y en el Pleno (si se aprueban las enmiendas, el proyecto ha de remitirse nuevamente al Congreso, quien incorporará estas enmiendas si se obtiene mayoría simple).
Votación y aprobación del proyecto.
Comunicación al Gobierno y al Congreso de los Diputados.

Una vez que ambas Cámaras aprueban la Ley de PGE, esta es sancionada por el Rey y publicada en el BOE, con vigencia a partir del comienzo del ejercicio siguiente. En el caso de que no se aprueben los Presupuestos Generales del Estado con anterioridad al 1 de enero, el artículo 134.4 de la Constitución establece la prórroga automática de los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

3. Ejecución

Realización de los gastos públicos y de los ingresos. Esta ley entra en vigor el 1 de enero y está vigente a lo largo de todo el año natural. A lo largo de la ejecución presupuestaria pueden alterarse, en determinados casos y bajo concretos procedimientos, las cifras de gastos inicialmente aprobadas: créditos extraordinarios, ampliaciones, suplementos, transferencias e incorporaciones de créditos.

Las fases de ejecución del presupuesto de gastos se concretan en:

Determinación de la situación del crédito: Se trata de comprobar que hay crédito disponible, reteniéndose ese crédito para no contar con él más adelante.
Autorización del gasto: Una vez aprobado el expediente de gasto, la autorización del mismo es una decisión del Órgano Administrativo competente para realizar una actividad que implique gasto.
Disposición y compromiso del gasto: Es el acto mediante el cual la autoridad competente acuerda la realización de obras, prestación de servicios, etc., previamente autorizados.
Reconocimiento de la obligación (de pagar): Es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad competente acepta formalmente, con cargo al Presupuesto del Estado, una deuda a favor de un tercero como consecuencia del cumplimiento por parte de éste de la prestación a que se hubiese comprometido.
Propuesta de pago: Es el acto por el que el representante del centro gestor que ha reconocido la existencia de una obligación a pagar, en favor de un acreedor, solicita del director general del Tesoro, como ordenador general de pagos, que, de acuerdo con la normativa vigente, ordene su pago.
Ordenación del pago: Acordada por el director general del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda.
Realización material del pago e ingreso: El Tesoro Público es el encargado de recaudar los derechos y de pagar las obligaciones del Estado.

El procedimiento de ejecución es un control interno realizado a través de órganos especializados del propio poder ejecutivo. Etapas:

Autorización o compromiso: consiste en el acuerdo del órgano competente para la realización de un gasto. Requiere el cálculo de su cuantía aproximada y la reserva de una parte del crédito que tiene asignado para cubrir el gasto que se compromete.
Disposición o liquidación: Supone el nacimiento de una obligación firme del Sector Público frente a terceros al valorarse el importe del gasto previamente comprometido. En esta etapa se reconoce la deuda del Sector Público y se fija su cuantía, una vez que el servicio se ha realizado.
Obligación u ordenamiento: Esta fase consiste en dar la orden de pagar en nombre de la Administración al pagador competente. Esta etapa se materializa en el ámbito competencial del Tesoro Público.
Pago: Es la entrega de dinero que realiza el pagador al acreedor del Sector Público.

4. Control

El control presupuestario se realiza a través de una triple modalidad: control interno, control judicial y control político o parlamentario.

El control interno corre a cargo de órganos especializados de la propia Administración y se realiza simultáneamente a la fase de ejecución en cada una de sus fases.

El control externo, que tiene dos vertientes:

Control judicial: que se lleva a cabo por el Tribunal de Cuentas vigila la regularidad contable de la administración y el destino de las cantidades gastadas.
Control político: corre a cargo del Parlamento, que verificará finalmente si se cumplió el mandato presupuestario que encargó al poder ejecutivo.

Control Interno

Puede presentar dos vertientes:

Control interno no dependiente de las unidades gestoras: son aquellos tipos de control que son efectuados por órganos del propio Sector Público, pero externos a las unidades responsables de la gestión de los programas de gasto público (Intervención General de la Administración del Estado y la Inspección General de Servicios). Entre las funciones de estos Órganos se recogen: Control previo de legalidad, Control financiero, Controles de eficacia y eficiencia, Otros controles.
Control Interno dependiente de las Unidades Gestoras: control ejercido dentro de las unidades gestoras bajo su propia responsabilidad, es prácticamente inexistente. Inspecciones de Servicios (órganos dependientes, en general, de la Subsecretaría de cada ministerio), su importancia dentro del sistema de control es muy escasa. Una novedad en este ámbito está constituida por la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

Control Externo

A través del Tribunal de Cuentas y del propio Parlamento (control político).

El Tribunal de Cuentas es el órgano supremo fiscalizador de la actividad financiera del Sector Público. Constituye la principal institución de control externo, depende del Parlamento directamente (Artº 136 C.E.). El Tribunal de Cuentas tiene dos funciones: la fiscalización externa y permanente de la actividad económico-financiera del Sector Público y el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que pudiesen incurrir quienes manejen caudales o efectos públicos.

Control Político

Lo ejerce el Parlamento Durante la discusión y aprobación del Presupuesto. Durante su ejecución. Después de la ejecución, sobre la Cuenta General del Estado, que vuelve al Parlamento para su revisión final (Descargo del Ejecutivo).

El Presupuesto Participativo

Modelo más reciente de intervención de los ciudadanos en el proceso presupuestario del ámbito municipal. Tiene dos variantes: por áreas territoriales (barrios y distritos) y temáticas (materias urbanísticas, sociales, culturales, etc.) Tuvo su origen en la ciudad brasileña de Porto Alegre, en el año 1989.

Los principios en que se basa este modelo son: Participación de los ciudadanos (directa y representativa) y Combinación de criterios políticos y técnicos en la toma de decisiones.

Justificación y Ventajas

Políticas: Fomenta el espacio de participación pública de los ciudadanos y contribuye a la ética económico-presupuestaria.
Administrativas: Mejora la coordinación entre las necesidades ciudadanas y los Ayuntamientos, aproximando las peticiones de los ciudadanos a las áreas técnico-administrativas municipales.

Soporte Legal en España: Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local.

Etapas del Presupuesto Participativo

Celebración de asambleas por barrios o distritos para determinar las prioridades de gasto, rendir cuentas y elegir a sus representantes.
De entre estos representantes se eligen los consejeros del presupuesto; definen la estrategia del municipio.
Discusión de la propuesta final del proyecto de presupuesto y envío al gobierno municipal para que se apruebe en el pleno.

Condicionamientos

Controversia entre democracia directa y representativa.
Necesaria solidez de las organizaciones ciudadanas para el buen funcionamiento del modelo.
Eficiencia administrativa del Gobierno Local.

La aplicación real de las nuevas técnicas presupuestarias

El incrementalismo como técnica de elaboración presupuestaria: Esta mala práctica presupuestaria se manifiesta de dos maneras diferentes:

En los incrementos que sufren los créditos inicialmente aprobados cada año sobre los presupuestados en el ejercicio anterior.
En los aumentos que los créditos ya aprobados sufren a lo largo del año debido a las modificaciones de que suelen ser objeto en el transcurso del ejercicio.

Los gastos comprometidos del sector público: El gasto comprometido o «incontrolable» es aquel que al elaborar el presupuesto de un año determinado, viene impuesto por decisiones adoptadas con anterioridad. Existe una «Comisión Encargada de Elaborar una Política de Gasto Público.

Estructura del Impuesto

Elementos cuantitativos de la estructura tributaria

Objeto imponible: es la capacidad económica que fundamenta el establecimiento o la existencia de cada impuesto. Sería la capacidad económica a gravar.
Hecho imponible: es el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria principal.
Supuestos de no sujeción: aquellos supuestos que no resultan afectados por la aplicación del impuesto, aunque sean fronterizos con el hecho imponible.
Exenciones: definen un ámbito que, inscribiéndose en los supuestos de sujeción del impuesto, queda exceptuado del régimen jurídico general del respectivo tributo. Son supuestos de exención aquellos en que, a pesar de realizarse el hecho imponible, la ley exime de la obligación tributaria principal. Puede hablarse de tres tipos de exenciones:
- Exenciones objetivas: las establecidas para el logro de objetivos económicos o sociales al servicio de fines de utilidad pública o interés colectivo. Exenciones por inversiones o por creación de empleo en el IRPF o IBS.
- Exenciones subjetivas: se fundamentan en situaciones objetivas de las que son titulares personas o entidades concretas. Concedidas en favor de familias con personas minusválidas.
- Exenciones técnicas: Se aplican como instrumentos para racionalizar el sistema, tratando de evitar toda clase de superposiciones o duplicidades impositivas sobre una misma capacidad impositiva.
Base imponible: es la magnitud que permite cuantificar la capacidad económica del contribuyente por cada impuesto objeto de la exacción, a partir de ella se determinará la prestación tributaria concreta. Bases impositivas no dinerarias (las expresadas en unidades de peso, volumen, superficie, etc., tales como las que se aplican en los aranceles aduaneros). Bases dinerarias serían la expresión monetaria del resultado de la medición del objeto imponible; a ellas se les habría de aplicar el tipo o los tipos de gravamen que proceda para determinar la cuota o la deuda tributaria. Base liquidable «es la magnitud resultante de practicar, en su caso, en la base imponible las reducciones establecidas en la ley».

Cálculo de la base impositiva

Determinación directa: Consiste en establecer la base impositiva de una manera precisa, real y efectiva. Se consigue a través de los datos disponibles en soportes contables y de su posterior comprobación por los servicios administrativos y de gestión de la Hacienda Pública. Este es el método más preciso.
Estimación objetiva: mediante índices y módulos de carácter objetivo que se consideran representativos de la respectiva capacidad tributaria. Por eso se habla de estimación frente a determinación.
Estimación indirecta: Se utiliza solo con carácter excepcional en los casos en que la falta de colaboración o la negativa de los sujetos impidieran la determinación o estimación de la base por los métodos normales.

El tipo de gravamen

Es el elemento principal para cifrar la prestación tributaria del sujeto pasivo. La cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica a la base liquidable para obtener como resultado la cuota íntegra. Serán de carácter proporcional o progresivo.

Objetivos o Funciones Principales de la Hacienda Pública

Asignación: Se puede denominar función de asignación de la Política Presupuestaria o de la Hacienda Pública a la provisión de bienes sociales. Más concretamente al proceso por el cual el uso total de los recursos económicos se divide entre bienes privados y bienes sociales, y por el que se elige la proporción adecuada de bienes sociales que debe proveerse para atender de manera eficiente las demandas de la sociedad.
Distribución: Se denomina función de distribución al ajuste de la distribución de la renta y la riqueza para asegurar su adecuación a lo que la sociedad considera un estado «equitativo» o «justo» de distribución. La equidad constituye, junto con la eficiencia, el eje esencial de la teoría normativa de la Hacienda Pública.
Estabilización: La utilización de los instrumentos de la Hacienda Pública (Política Presupuestaria) como un medio de mantener un alto nivel de empleo, la estabilidad de precios y una tasa apropiada de crecimiento económico que considere los efectos sobre el comercio internacional y la balanza de pagos, constituyen los objetivos concretos que integran la función de estabilización.

Bienes Públicos o Bienes Sociales

Estos bienes sociales o públicos se igualan a los privados por cuanto que ambos son demandados y necesitados de forma individual por los consumidores. Las necesidades y preferencias por estos bienes se sienten de forma individual por los particulares, no por la sociedad como un todo. La diferencia entre bienes públicos y privados surge de los beneficios que producen estos bienes.

Los públicos no limitan su beneficio al consumidor concreto que adquiere el bien sino que su disponibilidad alcanza también a otros consumidores. En cambio, los privados sólo benefician a quien adquiere el bien. Así, rivalidad y exclusión son los principios que guían el consumo de bienes privados y, por ende, el funcionamiento del mercado, que sólo de acuerdo con esos principios asigna adecuadamente los recursos productivos bajo el sistema de precios. Su consumo no es rival; es decir, la participación de una persona en sus beneficios no impide la de los demás, no reduce el beneficio de los demás (no exclusión): un consumidor no puede excluir a otros de lo que él consume y paga.

Si la función de consumo privado tiene forma de suma: Cx + Cy + Cz = C Total, la función de consumo de un bien público adopta la forma de una identidad: Cx = Cy = Cz = C Total.

La oferta de bienes públicos es una oferta conjunta; es decir, el mecanismo de los precios no logra excluir de la utilidad o el uso de los bienes a quien no paga por ellos.

Por otra parte, pueden generar efectos externos o externalidades. En síntesis, como el mercado requiere todas esas exigencias para asignar eficientemente los recursos productivos, es un hecho que ante la producción de esos bienes públicos el mercado no funciona correctamente. De ahí la necesaria intervención del sector público para asignar eficientemente los recursos ante estos fallos del mercado. Veamos seguidamente otros supuestos en los que falla el mercado en el ámbito de la asignación de recursos:

Necesidades Preferentes

Tampoco en este supuesto funciona adecuadamente el mercado y se hace precisa la intervención de Sector Público. En efecto, se trata de unos bienes de consumo cuya importancia es tan destacada (según los juicios de valor socialmente dominantes) que se han de imponer a los consumidores por encima de sus preferencias. En estos casos también falla el mercado aunque no de una forma tan radical como en el caso de los Bienes Públicos. No obstante, a través de medidas del sector público se impone el consumo de los bienes que satisfacen estas necesidades preferentes: sanidad, educación obligatoria…

Necesidades Indeseables

Se sitúan en una posición diametralmente opuesta a la anterior: el mercado provee en exceso los bienes que satisfacen estas necesidades. El fallo del mercado también se produce y así mismo la necesidad de la intervención del Sector Público. En este caso tal intervención se llevará a cabo desincentivando el consumo de esos llamados «bienes indeseables» a través de impuestos, campañas que desincentivan su consumo (tabaco o alcohol) o prohibiciones legales (drogas).

Efectos Externos

Un bien puede ser generador de efectos externos si su producción o su consumo son susceptibles de afectar a los beneficios o al bienestar de agentes distintos (terceros) de sus productores o consumidores originales, sin que esta interdependencia pueda tener reflejo en los precios.

Si esos efectos externos son positivos se hablará de economías externas (en la producción o el consumo de unos bienes que serán beneficiados desde el sector público). Si los efectos fueran negativos se hablaría de deseconomías externas (contaminación) y serán limitados a través de impuestos, regulaciones o prohibiciones.

Clasificación de los Impuestos

Según la categoría económica de la materia gravada:
1. Impuestos que afectan a la renta:
  - Subjetivos o personales (IRPF e Impuesto sobre el Beneficio de Sociedades).
  - Objetivos o reales (Antiguo Impuesto sobre los Rendimientos del Trabajo Personal, Cotizaciones sobre las nóminas, etc.).
2. Impuestos que afectan al patrimonio o riqueza:
  - Impuesto sobre el Patrimonio Neto.
  - Impuesto sobre el valor de la tierra o la propiedad inmueble (Impuesto sobre Bienes Inmuebles).
  - Impuestos sobre transmisiones de la propiedad (onerosas: Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales; gratuitas: Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones).
3. Impuestos que afectan al gasto en consumo:
  - Personales (Impuesto sobre el Gasto Personal).
  - Generales (Impuestos sobre el volumen de ventas).
  - Específicos (Impuestos especiales).
  - Sobre las importaciones (Aranceles).
Impuestos directos e indirectos:
Otra clasificación clásica y bien conocida de los impuestos es la que los presenta divididos en directos e indirectos. Para distinguir estas categorías se utilizan, con un carácter meramente aproximativo, los siguientes criterios:
- Administrativo: se distinguen unos de otros atendiendo a la forma en que se recaudan. Los directos a través de listas nominativas, con publicidad y en un período determinado (IRPF), los indirectos se pagan anónimamente y de forma más irregular y dispersa (Impuestos especiales sobre el tabaco o los hidrocarburos).
- Capacidad de pago: si esta se aprecia de manera individualizada, mediante cálculos concretos, liquidaciones, etc., son impuestos directos. Si esta capacidad sólo se aprecia de manera indirecta o aproximativa serán impuestos indirectos.
- Traslación: según que el pago sea directamente soportado por el sujeto legalmente obligado a pagarlo (directo) o pueda éste trasladarlo o repercutirlo a otro sujeto pagador (indirecto).
- Contabilidad Nacional: Ésta distingue la Renta Nacional «al coste de los factores» o «a precios de mercado». Los impuestos que se incluyen en la Renta Nacional «al coste de los factores» son los directos, en tanto que los incluidos en la Renta Nacional «a precios de mercado» son indirectos.