La Acción Exterior de la Unión Europea: Subjetividad Jurídica, PESC y Operaciones de Defensa

Subjetividad Jurídico-Internacional de la UE y Competencias Exteriores

1. Subjetividad Jurídico-Internacional de la UE y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE)

Sin negar la especificidad y originalidad de las Comunidades Europeas, no hay que olvidar que constituyen una creación jurídica internacional y el fundamento de su existencia reside en el Derecho Internacional. Si nos centramos en las Comunidades Europeas como fenómeno asociativo dentro del Derecho Internacional, su personalidad internacional implícita ha sido reconocida por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, con base en determinadas disposiciones de los tratados constitutivos y en las funciones asignadas que exigen una presencia internacional.

La personalidad jurídica de la Comunidad supone que, en las relaciones exteriores, goza de capacidad para establecer vínculos contractuales con los Estados terceros en toda la extensión del campo de los objetivos definidos en la primera parte del tratado. Habida cuenta del carácter evolutivo de las competencias comunitarias y de la extensión material de su ámbito de acción, la presencia internacional de la Comunidad Europea ha ido creciendo de forma paralela. En este sentido, la realización de la Unión Económica y Monetaria, por ejemplo, ha tenido una traducción exterior en la participación comunitaria en foros económicos internacionales y en la conclusión de acuerdos en este terreno.

Por otra parte, la Comunidad Europea dispone de una personalidad objetiva, no ya por la amplitud de sus competencias, sino porque cuando un Estado tercero desea actuar en territorio de un Estado miembro en un campo de competencia comunitaria no puede desconocer su existencia y la del Derecho Comunitario. Por lo demás, su personalidad internacional puede considerarse subjetiva en la medida en que se manifiesta a través del reconocimiento de terceros; reconocimiento generalizado por parte de los Estados de la comunidad internacional y plasmado en el establecimiento de relaciones con la mayoría de ellos. La falta de reconocimiento limita el ejercicio de los derechos derivados de la subjetividad internacional.

El carácter indiscutible de la personalidad jurídica internacional de las Comunidades Europeas no implica que el contenido y alcance de esa personalidad no plantee problemas jurídicos debido a la singularidad de aquellas como modelo de organización, que se manifiesta particularmente en el ámbito de las relaciones exteriores.

El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE)

El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) es un órgano creado por el Tratado de Lisboa para aplicar la política exterior de la Unión Europea (UE). El SEAE está sometido a la autoridad del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Le apoya en la ejecución de sus mandatos relativos a:

La dirección y la elaboración de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la UE, incluida la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD).
La presidencia del Consejo de Asuntos Exteriores.
La vicepresidencia de la Comisión en el ámbito de las relaciones exteriores.

El SEAE también asiste a la Secretaría General del Consejo, la Comisión y los servicios diplomáticos de los Estados miembros, con el fin de garantizar la coherencia de la acción exterior europea. Por último, el SEAE apoya a la Comisión en la elaboración y aplicación de los programas e instrumentos financieros de la acción exterior de la UE.

2. La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC): Ámbitos y Adopción de Decisiones

La PESC no viene regulada en el TFUE, solo en el Capítulo V del TUE. Se regula por primera vez en el Tratado de Maastricht. No formaba parte de las CCEE y se introduce, pero como cooperación intergubernamental. Con el Tratado de Lisboa, esto se rompe formalmente, pero en realidad todavía sigue siendo en la práctica de ámbito intergubernamental.

Procedimiento para la Conclusión de Acuerdos Internacionales

El artículo 218 establece un procedimiento para la conclusión de acuerdos internacionales, siendo el mismo artículo para cualquier política. El procedimiento sigue los siguientes pasos:

El Consejo decide o da el visto bueno al inicio de la negociación e identifica al interlocutor que puede ser bien la Comisión o bien el Alto Representante.
El Parlamento Europeo, según la materia, podrá ser consultado o tiene que dar un dictamen conforme.
Finalmente, firma el Presidente del Consejo el acuerdo internacional.

Los artículos 220 y 221 establecen la voluntad de la Unión de mantener, a través del principio de solidaridad, relaciones con terceros Estados. Con Lisboa, lo que antes eran las delegaciones de la Comisión en terceros Estados pasan a denominarse Delegaciones de la Unión Europea y, junto a estas Delegaciones de la UE, también las delegaciones de los Estados miembros. Y todo esto se va a convertir en el Servicio Europeo de Acción Exterior, que es el futuro cuerpo diplomático europeo. La cláusula de solidaridad establece la posibilidad de que, frente a un ataque terrorista a un Estado miembro, el resto de Estados puedan ofrecerle todo el apoyo necesario, incluidos medios militares.

La PESC adopta decisiones, ya que no existen otros actos típicos en este ámbito. La adopción de dichas decisiones puede adoptarse por: como regla general, por unanimidad, y por excepción, por mayoría cualificada.

Estructura Institucional de la PESC

El Consejo: Su institución principal es el Consejo, ya que se dice que es el motor de la PESC y siempre nos vamos a encontrar con decisiones del Consejo. Además, puede nombrar representantes especiales de la UE, pero dependen del Alto Representante.
La Comisión: Se dice que está asociada, recibiendo información a través del Alto Representante, por lo que ni siquiera tiene iniciativa legislativa.
El Parlamento Europeo: Únicamente va a ser informado, aunque no siempre será informado de todo.
El Consejo Europeo: Por encima de los anteriores, va a adoptar objetivos y orientaciones generales que, en el momento de establecerlos, actúa como el órgano ideológico de la PESC.
El Alto Representante: Tiene una cierta iniciativa, ya que es el representante de la política exterior.
El Comité Político y de Seguridad: Es un órgano gestor dependiente del Consejo.

Los actos, que son las decisiones (y no son las decisiones como actos típicos, ya que no siguen el procedimiento legislativo normal), son adoptados por unanimidad por regla general o por mayoría cualificada de manera excepcional. Dentro de la PESC hay un ámbito específico: una Política Común de Seguridad y Defensa, aunque hoy día no hay defensa común en Europa, se establece que puede darse en el futuro.

Financiación de la PESC

Se financia por los presupuestos generales, salvo aquellas acciones en materia militar y defensa donde se crea un fondo previo de actuación.

3. Operaciones Militares de la UE: El Mecanismo Athena

El presupuesto de la Unión Europea (UE) no asume las operaciones militares realizadas en el marco de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). Dichas operaciones son financiadas por contribuciones de los Estados miembros. La presente decisión crea un mecanismo para gestionar la financiación de los costes comunes de las operaciones. Este mecanismo, dotado de capacidad jurídica y denominado Athena, se refiere sobre todo a dos tipos de operaciones:

Operaciones militares de la UE.
Acciones de apoyo militar decididas por el Consejo en apoyo de Estados terceros u organizaciones terceras y que no se sometan a la autoridad del cuartel general de la Unión Europea.

Estructura del Mecanismo Athena

El Comité Especial es el órgano de decisión de Athena y está compuesto por un representante por Estado miembro participante. Los representantes de los terceros Estados contribuyentes y los comandantes de las operaciones podrán participar en los trabajos del Comité, pero no podrán tomar parte en sus votaciones. El Comité Especial es el órgano encargado de examinar la financiación de las operaciones militares por parte de Athena. De este modo, aprueba por unanimidad todos los presupuestos y decisiones financieras de Athena.

Por otro lado, Athena está compuesta por tres órganos de gestión, todos sometidos a la autoridad de un Comité Especial:

El Administrador: Representará a la autoridad permanente ejecutiva de Athena. Establecerá y presentará al Comité Especial los proyectos de presupuesto y velará por la buena aplicación de las decisiones del Comité.
El Comandante de la Operación: Ejerce en nombre de Athena sus atribuciones respecto de la financiación de la operación bajo su mando. Deberá, en particular, hacer llegar al Administrador las propuestas de presupuesto para la sección «ingresos y costes operativos comunes» y ejecutará como ordenador los créditos relativos a la financiación de la operación.
Un Contable: Se encargará de la contabilidad de Athena. Será responsable de la buena ejecución de los pagos, la recaudación de los ingresos y el cobro de los créditos devengados.

Financiación de los Costes Comunes de las Operaciones

El Anexo I de la decisión enumera los costes comunes de las operaciones que correrán a cargo de Athena, independientemente del momento en que se generen.
El Anexo II de la decisión enumera los costes comunes que correrán a cargo de Athena solo durante la fase preparatoria de la operación.
El Anexo III de la decisión enumera los costes comunes que pueden correr a cargo de Athena durante la fase activa de la operación.

Elaboración del Presupuesto de Athena

El Administrador presentará cada año al Comité Especial un proyecto de presupuesto para el ejercicio anual siguiente, redactado con la participación de cada comandante de operación para la sección «costes comunes operativos», que incluirá:

Los créditos necesarios para cubrir los costes comunes generados para preparar o continuar las operaciones.
Los créditos para los costes comunes operativos de las operaciones en curso o previstas.
Una previsión de los ingresos necesarios para sufragar los gastos.

En el caso de las operaciones militares de respuesta rápida de la UE, se prevén determinados procedimientos de prefinanciación flexibles con el fin de cubrir todo el importe de referencia establecido por el Administrador.

Contexto Histórico de Athena

En 2002, el Consejo acordó un primer documento sobre la financiación de las operaciones de gestión de crisis por parte de la UE. El 23 de febrero de 2004, la Decisión 2004/197/PESC creó el mecanismo Athena. Dicha decisión se modificó en sucesivas ocasiones hasta ser sustituida por la Decisión 2008/975/PESC. La presente decisión sustituye y deroga por su parte la Decisión 2008/975/PESC.