La Expropiación Forzosa: Conceptos, Procedimientos y Garantías Legales

LA EXPROPIACIÓN FORZOSA

La expropiación forzosa es uno de los poderes más intensos de la Administración: priva a los ciudadanos de sus bienes y derechos por imperativo del interés general. Su estudio parte del artículo 33.3 de la Constitución Española (CE), que establece que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes.

1. Introducción histórica: expropiación y constitucionalismo

Históricamente, en el período medieval (Partidas, 2.1.2), la expropiación se justificaba en el ius eminens del monarca: el rey tenía una titularidad superior sobre todos los bienes del reino, de modo que los súbditos solo disfrutaban de un dominio útil o secundario. Con el liberalismo, la propiedad adquirió carácter sagrado e inviolable, y la expropiación quedó condicionada a tres requisitos:

• Utilidad pública declarada por el legislador.
• Indemnización previa.
• Indemnización justa.

Además, se limitaba a la privación total de la propiedad inmueble para la realización de obras públicas.

La Constitución de 1931 añadió el interés social como causa legitimadora (junto a la utilidad pública), permitiendo expropiaciones para fines redistributivos. La Ley de Expropiación Forzosa (LEF) de 1954, de gran calidad técnica, incorporó ambos conceptos y sigue vigente hoy, con sus modificaciones. En cuanto a la distribución de competencias, el art. 149.1.18.ª CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación de expropiación forzosa. Las Comunidades Autónomas (CCAA) tienen competencias en la gestión del procedimiento y el cálculo del justiprecio, pero no pueden alterar el marco legal estatal.

2. Concepto y delimitación (art. 1 LEF)

La expropiación forzosa comprende «cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, acordada imperativamente». De esta definición se extraen varias notas esenciales:

• Privación singular: Es necesario distinguir entre la mera delimitación del contenido del derecho de propiedad (que no es expropiación) y la privación concreta de ese derecho. García de Enterría acuñó esta distinción con los términos anglosajones regulation y taking. Para que haya expropiación debe producirse un enriquecimiento del beneficiario y un empobrecimiento del expropiado.
• Adquisición a título originario: La expropiación no depende de la titularidad anterior del propietario. Aunque el expropiado no fuera el verdadero dueño (por ejemplo, si estaba incorrectamente inscrito en el Registro de la Propiedad), la expropiación será válida.
• Carácter imperativo: Es un acto unilateral de la Administración, no una compraventa forzosa. No requiere la conformidad del afectado.
• Ejercicio por Administraciones territoriales: La potestad expropiatoria solo corresponde al Estado, las CCAA y las Entidades Locales, en virtud de su supremacía general.

Sobre la posibilidad de expropiación legislativa —es decir, que sea el legislador quien expropia directamente mediante ley—, el Tribunal Constitucional la admitió en el caso Rumasa, aunque genera un debate importante porque priva al interesado del control judicial ordinario.

3. Elementos: sujetos, objeto, contenido y causa

El expropiante

Es la Administración Pública que ejerce la potestad expropiatoria: el Estado, la provincia y el municipio (y las CCAA por reconocimiento jurisprudencial, pues no existían en 1954). Es quien impulsa y resuelve el procedimiento, fija si hay derecho de reversión o retasación, y dicta los actos de imperio. En la Administración General del Estado, la competencia corresponde a los Delegados del Gobierno en las CCAA.

El beneficiario

Es quien materializa el fin de utilidad pública o interés social y adquiere la propiedad expropiada. Cuando la expropiación se funda en utilidad pública, pueden ser beneficiarios las entidades públicas y los concesionarios a quienes se les haya reconocido legalmente esa condición (art. 2.2 LEF). Cuando se funda en interés social, además puede serlo cualquier persona física o jurídica que cumpla los requisitos legales (art. 2.3 LEF). El beneficiario formula la hoja de aprecio y tiene la obligación de indemnizar al expropiado.

El expropiado

Es el titular de los derechos o intereses patrimoniales que van a ser objeto de expropiación. Se trata de una cualidad ob rem: va unida al bien o derecho expropiado y se transmite con él. La Administración se entenderá con el titular que figure en el Registro de la Propiedad; si no lo hay, con el que figure en registros fiscales (catastro); si tampoco, con quien posea el bien de forma pública y notoria. Los arrendatarios y precaristas tienen derecho a indemnización independiente.

El objeto

Puede expropiarse la propiedad privada (no el dominio público, que debe desafectarse primero) y los derechos e intereses patrimoniales legítimos. Se incluyen derechos de explotación económica de la propiedad intelectual, el derecho de uso y habitación, y el precario. No pueden expropiarse los derechos fundamentales como el derecho a la intimidad.

La causa

La expropiación debe fundarse en una declaración previa de utilidad pública o interés social (arts. 9 LEF y 33.3 CE). Existe reserva de ley: es el Parlamento quien debe habilitar mediante ley la causa concreta que justifica la expropiación. El Gobierno no puede expropiar sin esa habilitación legal, con la excepción de los planes urbanísticos, que pueden prever expropiaciones sin una ley específica.

4. Requisitos de validez y vía de hecho

Para que una expropiación sea válida, deben concurrir las tres piezas que establece el artículo 125 LEF:

1. Declaración de utilidad pública o interés social.
2. Declaración de necesidad de ocupación.
3. Pago o depósito previo del justiprecio.

Si falta cualquiera de estas piezas, o si la Administración actúa al margen del procedimiento, se produce la vía de hecho: una actuación material que priva al ciudadano de sus bienes sin seguir el procedimiento jurídico. La vía de hecho es nula y el afectado puede reclamar responsabilidad patrimonial.

5. El procedimiento expropiatorio

Procedimiento general (art. 15 LEF)

Es el procedimiento ordinario, poco utilizado en la práctica salvo en urbanismo. Las fases son: declaración de necesidad de ocupación, determinación del justiprecio, pago y, finalmente, ocupación del bien. La clave es que el bien solo se ocupa después de haber pagado.

Procedimiento urgente (art. 52 LEF)

Es el que se utiliza habitualmente. El orden se invierte: la Administración ocupa el bien antes de pagar el justiprecio definitivo. Las fases son: declaración de necesidad de ocupación, levantamiento del acta previa, ocupación con depósito de un valor de rápida ocupación, determinación del justiprecio y pago definitivo. Solo puede acordarse mediante Decreto o Real Decreto.

Procedimiento de valoración

Cabe el convenio expropiatorio (art. 24 LEF), que es un acuerdo sobre el precio. Si no hay acuerdo, el expropiado presenta su hoja de aprecio en 20 días, y después lo hace el beneficiario. Si persiste el desacuerdo, decide el Jurado Provincial de Expropiación, órgano mixto compuesto por un Abogado del Estado, un Magistrado, un Notario y dos representantes del sector privado. Sus resoluciones agotan la vía administrativa y pueden recurrirse en vía contencioso-administrativa.

6. Criterios de valoración: pago del justiprecio e intereses

Bienes inmuebles: Desde la Ley del Suelo de 2007, la valoración se hace según el estado físico del suelo, no según su clasificación urbanística. El suelo urbanizable sin servicios se valora como rústico. Los inmuebles construidos se indemnizan por su valor de reposición, siempre que sean legales (art. 35 LEF).

Bienes muebles: La regla general es el valor real de mercado (art. 43 LEF). Además, se añade un premio de afección del 5%, que reconoce el valor subjetivo para el propietario.

La valoración se hace al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio. El pago debe abonarse en un plazo de 6 meses; pasado ese tiempo, se devengan intereses legales.

7. La retasación

La retasación es una garantía frente al retraso en el pago. Consiste en el derecho a solicitar una nueva valoración si transcurren 4 años desde que se fijó el justiprecio sin que se haya pagado (art. 58 LEF). Implica un nuevo expediente actualizado al precio actual del bien.

8. La reversión

La reversión es el derecho real del expropiado a recuperar la propiedad devolviendo el justiprecio actualizado cuando el bien no se destina al fin que justificó la expropiación. Debe inscribirse en el Registro de la Propiedad para surtir efectos frente a terceros.

Se desencadena si:

• La obra o servicio no se ejecuta en 5 años.
• Se suspende la ejecución por más de 2 años.
• Existen bienes sobrantes o desafectados tras 20 años.

El derecho se extingue si el bien se afecta a otra finalidad pública o si han pasado más de 10 años de afectación efectiva al fin original.