Marco Competencial y Evolución de la Ordenación del Territorio en España

1º) Competencias en la Ordenación del Territorio

Carácter concurrente de la competencia sobre la Ordenación del Territorio

Hoy en día es indiscutible la obligada participación de distintos niveles administrativos en la formulación de la Ordenación del Territorio (O.T.). La O.T. resulta de una actuación compartida en la planificación integral de un mismo territorio donde se localizan simultáneamente distintas competencias materiales de diferentes Administraciones Públicas.

Ello nos lleva a la necesidad de un replanteamiento del contenido del art. 148.1.3º y del propio art. 56.5 del Estatuto de Autonomía para Andalucía que clasifican a la O.T. como una competencia exclusiva de las CCAA. Se trataría en todo caso de una competencia exclusiva no plena de las regiones sobre O.T.

Situación de la O.T. como competencia de las CCAA dentro del contexto de la CE donde el Estado también posee competencias propias con proyección territorial. Carácter concurrente. Intensificación de los mecanismos de comunicación, colaboración e información.

La Competencia sobre O.T. por parte de las CCAA no puede suponer un desapoderamiento del Estado en la materia.

  • STC 149/1998 de 2 de julio: La O.T. es un título competencial de muy amplio contenido que no puede incluir el total de las actuaciones del resto de los poderes públicos con incidencia territorial. La O.T. de las CCAA no puede desconocer el contenido específico de otros títulos competenciales atribuidos al Estado sobre su territorio.

Las competencias del Estado con proyección Territorial

El Estado tiene constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión territorial (poder de localización):

  • Incidencia directa en la O.T. de las CCAA.
  • Hay que tenerlas en cuenta en la configuración de la O.T. por las siguientes razones:
    • Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
    • Art. 149.1 CE: Competencias Exclusivas del Estado: Defensa, puertos y aeropuertos de interés general, ferrocarriles y carreteras.
    • Legislación básica sobre Medio Ambiente.
  • Necesidad de Cooperación Interadministrativa como mecanismo de solución.

La complejidad descrita en la distribución de competencias sobre O.T. implica la necesidad de establecer un sistema de cooperación voluntaria de todas las instancias de poder partícipes (deber de cooperación interadministrativa del art. 103 CE).

Propuestas de un procedimiento general de Coordinación y Armonización de Competencias Administrativas de Incidencia Territorial

  • Establecimiento de un gran órgano colegiado con participación del Estado, CCAA y Corporaciones Locales.
  • Aprobación de una Ley de Armonización de la Política de O.T.: Principios de Observancia obligatoria en la salvaguarda del interés general.
  • Aprobación de una Ley Marco del Estado.
  • En caso de concurrencia total existiría según la CE una prevalencia del Derecho Estatal.

Las Corporaciones Locales y la O.T.

Tanto el Estado como las CCAA deben garantizar a las Corporaciones Locales la participación en las decisiones sobre los asuntos que afecten a sus intereses y Competencias (Garantía Institucional de la Autonomía Local), entre las que se encuentran obviamente las Territoriales dentro de sus correspondientes circunscripciones (Vid. Arts. 8.3, 13.2 y 15 de la LOTA).

La Ley de Bases del Régimen Local 7/1985 no contiene ninguna competencia directa de las Corporaciones Locales sobre O.T.

Sin embargo, en este sentido, es de subrayar la enorme trascendencia que ha tenido históricamente la relación del Urbanismo como competencia esencialmente local con la competencia autonómica sobre O.T.

Recordemos que según la CE el Urbanismo y la O.T. son dos niveles interrelacionados y complementarios a la hora de ordenar el espacio físico desde dos escalas distintas, esto es, la local y la supramunicipal.

Otra cosa bien distinta son las disfunciones que se puedan dar en esa interrelación necesaria, es decir, que ambas disciplinas se dediquen a sus correspondientes ámbitos sin establecer los obligados mecanismos de coordinación e integración.

De ese modo, no es posible el desconocimiento de las competencias locales sobre urbanismo a la hora de ejercer las CCAA sus competencias sobre O.T., ni tampoco una anulación de las previsiones sobre O.T. por los correspondientes Planes Urbanísticos. Como consecuencia de esta afirmación, las Leyes Urbanísticas y de O.T. han venido ensayando diversas técnicas de relación de los instrumentos urbanísticos a los objetivos de la O.T.:

La propia Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) (Ley 7/2002 de 17 de diciembre) contiene numerosas previsiones acerca del sistema de integración de la planificación urbanística en la O.T.:

  • Así, a lo largo de su articulado presenta a la O.T. como referencia y marco del urbanismo.
  • Señala como el primer objetivo de la Ley desarrollar los instrumentos de relación, coordinación e incardinación entre la ordenación territorial y la urbanística.
  • Especial referencia se hace a la hora de marcar las determinaciones de los planes de O.T. que la planificación general urbanística tienen que integrar. Arts. 8 y 9.
  • Importante resulta la previsión del art. 45 en el sentido que los planes de O.T. pueden determinar que algunos terrenos se excluyan del proceso urbanizador o establecer criterios de ordenación de usos, de protección o mejora de éstos por razones paisajísticas, culturales o ambientales incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable.

Por su parte, la LOTA (Ley 1/1994 de 11 de enero de Ordenación del Territorio de la CCAA de Andalucía) contiene varias alusiones a la relación del urbanismo y la O.T.:

  • El art. 10 indica que los planes de O.T. de ámbito subregional serán el marco de referencia para el desarrollo y coordinación de las políticas, Planes, Programas y Proyectos de todas las Administraciones y Entidades Públicas.
  • El art. 11 indica que los planes de O.T. de ámbito subregional tendrán como contenido las determinaciones de los planes urbanísticos vigentes en su ámbito que deban ser objeto de adaptación.
  • El art. 23 expresa que los Planes de O.T. subregionales serán vinculantes para los planes urbanísticos y establecerá los plazos para la adaptación de éstos a sus determinaciones.
  • El art. 37 establece la paralización de actividades de intervención singular, muchas de ellas relacionadas con el urbanismo, que no se ajusten a las previsiones de los planes de O.T.
  • El art. 38 establece la vinculación directa de las declaraciones de interés autonómico para el Planeamiento urbanístico.

2º) Efectos Vinculantes de los Planes

Efecto vinculante para la Administración Pública y administrados.

Comporta una declaración de utilidad pública.

Comporta la necesidad de ocupar terrenos y edificaciones a fines de expropiación e imposición de servidumbre y que se destinen al fin para el que se hicieron, pues si no entraría en juego el derecho a la reversión del acuerdo, salvo en determinados supuestos justificados adecuadamente.

Al ser un instrumento público, todo ciudadano tiene derecho a acceder a su contenido y a ser informado por la Administración competente por escrito del régimen aplicable a una finca determinada.

Para la transparencia del tráfico inmobiliario, en el Registro de la Propiedad, debe ser anotado en el terreno:

  • Si no es edificable.
  • Si su destino es una vivienda de protección oficial.
  • Los compromisos contraídos por el propietario sobre su urbanización.

Si no está inscrito y el propietario del terreno lo vende, el comprador en 4 años puede rescindir el contrato y pedir indemnización por daños y perjuicios.

3º) Órganos Territoriales y Evolución Histórica de la Ordenación del Territorio

Origen y Evolución Histórica de la O.T.

Experiencia de la O.T. en Derecho Comparado

Pocos antecedentes importantes antes de la Segunda Guerra Mundial. No sería sino a partir de los años 50 cuando se ponen en práctica modelos planificadores de carácter general e integrador en Inglaterra, Francia y Alemania.

Los modelos europeos de Implantación histórica de la O.T.

  • Regional Planning: integración en el espacio de las diversas actividades ejecutadas por las distintas Administraciones; Especial consideración a la protección de los recursos naturales; Importancia de la localización de Industrias; Articulación de las Áreas Metropolitanas. Modelo inglés.
  • Aménagement du Territoire: redistribución de la riqueza nacional. Reparto económico espacialmente equilibrado. Cruzamiento del planeamiento físico con los instrumentos de ordenación económica. Idea rectora: O.T. = Proyección Geográfica de la Planificación Económica. Modelo francés.
  • Raumplanung: principal preocupación por la protección de los recursos naturales. La O.T. se construye como una técnica planificadora que opera en un escalón distinto al urbanismo. Modelo alemán.

La Evolución de la O.T. en la Legislación Española

Posible antecedente en los Planes de Desarrollo Económico de los años 50-60:

Para muchos autores se trataría sólo de una experiencia parcial de la O.T. llevada a cabo no tanto con una planificación integradora sino con un conjunto de Políticas Públicas tendentes a reducir los efectos negativos producidos por los desequilibrios regionales tras la II Guerra Mundial y la Guerra Civil española:

  • Importancia de la localización industrial en zonas subdesarrolladas.
  • Tras la crisis mundial de la energía y la transición política en los años 70, este tipo de Planificación perdió todo su potencial unitario y coordinador.

La O.T. en la Legislación Urbanística Preconstitucional

Si hay que destacar un dato constante de la evolución de la O.T. en nuestro Derecho, éste ha sido sin duda la inserción, a veces forzada, de la problemática de la O.T. en la legislación urbanística.

Ley del Suelo de 1956
  • Primer ensayo de Sistema de Planificación Extramunicipal (Exposición de Motivos: Ordenación Urbanística de todo el territorio nacional).
  • Planes Territoriales: nacional, provincial y comarcal.
  • Incipiente idea de coordinación de las políticas sectoriales en el ámbito de un Plan.
  • Conexión con planificación económica y social.
Ley de Reforma del Suelo de 1975
  • Tendencia más acusada hacia una política de O.T.
  • Aparición por primera vez del término O.T.
  • Construcción a partir de superación de la planificación municipal.
  • Conexión con economía, carácter directivo y coordinador.

O.T. = Competencia Exclusiva del Estado

Creación de los Planes Directores Territoriales de Coordinación como instrumento típico de O.T. aunque no se le sacó toda su potencialidad práctica.

La O.T. en la Constitución de 1978

  • Art. 148.1.3º. Asentamiento definitivo de la O.T. en nuestro Derecho mediante su reconocimiento al más alto nivel normativo.
  • Establecimiento de las bases concretas para la elaboración de una Teoría General sobre la Ordenación del Territorio.
  • Consagración de la O.T. como una función pública distinta del Urbanismo y de ámbito eminentemente regional.
  • Asunción del concepto estricto de O.T.

Objetivo del constituyente: distinción de dos grados de decisión en la Ordenación y Planificación del Espacio Físico, dos escalones interrelacionados y complementarios:

  • el municipal, centrado en el fenómeno urbano (Urbanismo).
  • El regional omnicompresivo de todas las actuaciones en el territorio (O.T.).

La asunción de competencias exclusivas por las CCAA sobre O.T. no significa el desconocimiento de ciertas facultades del Estado en la materia.

La O.T. es una función pública que ha de construirse con todas las Administraciones Públicas afectadas según el grado de intervención resultante de la distribución de competencias de la CE.

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