Marco Jurídico y Actuación de la Administración Pública en la Protección Ambiental
El Papel de la Administración Pública en la Protección del Medio Ambiente
El artículo 45 de la Constitución Española encomienda a los poderes públicos «defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la solidaridad colectiva». El cumplimiento de esta disposición se realiza mediante normas de derecho público, y el papel central lo desempeña la Administración Pública.
Características de la Acción de la Administración Pública en Defensa del Medio Ambiente
La acción de la Administración Pública en defensa del medio ambiente se caracteriza por:
- Carácter Preventivo: Para llevar a cabo funciones preventivas, la Administración utiliza:
- Técnicas de Intervención: Control del ejercicio privado, sanción por incumplimiento de normativa ambiental.
- Técnicas de Incentivo:
- Positivas: Otorgar prestaciones (por ejemplo, subvenciones).
- Negativas: Crear obstáculos para que no se realicen acciones que la Administración Pública no desea.
- La Administración Pública también establece servicios públicos, como la depuración de aguas de las poblaciones.
- La Administración Pública está sujeta a normativa ambiental, aplicando técnicas de autocontrol como la Evaluación Ambiental Estratégica y la Evaluación de Impacto Ambiental.
Disciplina Ambiental
La disciplina ambiental se refiere a las potestades que la Administración Pública tiene atribuidas para proteger, inspeccionar y sancionar actuaciones en materia medioambiental.
Control Ambiental
Son los actos realizados por la Administración sobre actividades que degradan el medio ambiente.
Intervención Sancionadora
Incluye multas, sanciones rescisorias (cierre del establecimiento o cese de actividad) u otras medidas complementarias, como la privación de derechos (por ejemplo, obtener ayudas).
Responsabilidad Medioambiental: Objetiva y Subjetiva
La Ley de Responsabilidad Medioambiental (LRM) establece un doble régimen de responsabilidad en atención al potencial de riesgo de las actividades que puedan producir daños ambientales:
- Responsabilidad Subjetiva: Requiere dolo, culpa o negligencia.
- Responsabilidad Objetiva: No requiere dolo, culpa o negligencia; basta con producir el daño.
Específicamente, la LRM distingue:
- Para las actividades del Anexo III (las de mayor potencial de riesgo), se establece un régimen de responsabilidad objetiva, con independencia de que concurra o no dolo, culpa o negligencia. Además, para estas actividades se establece una presunción de causalidad de la actividad, por lo que será el presunto autor del daño quien tendrá que probar que él no lo ha producido.
- Para las actividades excluidas del Anexo III (las de menor potencial de riesgo), se establece un régimen de responsabilidad subjetiva, requiriendo dolo, culpa o negligencia.
Tributación Ambiental
Entre los medios de intervención administrativa para la protección del medio ambiente, se encuentra la intervención económica, que opera en dos direcciones:
- La que se orienta a incentivar o premiar determinadas actuaciones: subvenciones en dinero o en especie, desgravaciones fiscales, etc.
- Y la que acaba concretando un gravamen económico sobre determinadas actividades con efecto medioambiental negativo: sanciones (multas) o tributos ambientales.
Nos centraremos en estos últimos, cuya finalidad principal es desincentivar actuaciones contaminantes para el medio, haciéndolas particularmente onerosas.
Modalidades de Tributos Ambientales
Distinguimos dos tipos de tributos según su finalidad:
- Tributos de Modificación de Conducta: Cuya finalidad es desincentivar actividades contaminantes.
- Tributos de Recuperación de Costes: Orientados a financiar obras y servicios para el medio ambiente. En estos, la finalidad es proteger o recuperar el medio ambiente.
Tributos de Modificación de Conducta
Se imponen con independencia de la capacidad económica del sujeto gravado y gravan las actividades o instalaciones que tienen un negativo impacto ambiental, como:
- Vertidos
- Generadores de energía
- Materias primas utilizadas en procesos industriales
Tributos de Recuperación de Costes
Estaríamos hablando de tasas que son tributos por la utilización privativa del dominio público, como pueden ser:
- Las concesiones para agua.
- Las autorizaciones de vertidos.
Protección Ambiental de Aguas Continentales
El Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA) tiene como objeto la regulación del dominio público hidráulico, del uso del agua y del ejercicio de las competencias atribuidas al Estado en las materias relacionadas con dicho dominio en el marco del artículo 149 de la Constitución Española. También tiene como objeto fijar la normativa básica de protección de las aguas continentales, costeras y de transición.
La protección del dominio público hidráulico gira en torno a:
- La necesidad de utilización de este recurso.
- La necesidad de conservación de este recurso en buen estado.
Es imprescindible vigilar la calidad del agua y su caudal. Tanto las aguas continentales superficiales como las aguas subterráneas renovables constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público hidráulico.
El dominio público hidráulico está constituido por:
- Las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas renovables, con independencia del tiempo de renovación.
- Los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas.
- Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos.
- Los acuíferos y las aguas procedentes de la desalación de agua de mar.
Debemos tener en cuenta que si los ríos, desde su origen, atraviesan solo fincas de dominio particular, serán de dominio privado.
Organismos de Cuenca
En las cuencas hidrográficas que excedan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, se constituirán organismos de cuenca con las funciones y cometidos que se regulan en esta Ley, que pueden resumirse en la administración y preservación de las aguas nacionales.
Con la denominación de Confederaciones Hidrográficas, los organismos de cuenca son Organismos Autónomos (OOAA) de la Administración General del Estado (AGE), con personalidad jurídica propia, adscritos al Ministerio de Medio Ambiente.
A efectos medioambientales, los organismos de cuenca son los encargados de otorgar las autorizaciones y concesiones sobre el dominio público hidráulico, así como la inspección y vigilancia del cumplimiento de las condiciones establecidas en dichas autorizaciones y concesiones.
Estrategias Marinas
Las estrategias marinas son el pilar central de la Ley de Protección del Medio Marino (LPMM) porque son los instrumentos de planificación vinculante de cada demarcación marina que persiguen los siguientes objetivos:
- Proteger el medio marino.
- Reducir los vertidos al medio marino.
- Garantizar que las actividades y usos en el medio marino sean compatibles con la preservación de su biodiversidad.
Para conseguir dichos objetivos, se sigue un proceso que incluye:
- Evaluación del estado ambiental de las aguas marinas.
- Definición de las características correspondientes a un buen estado ambiental.
- Fijación de los objetivos ambientales.
- Evaluación del estado ambiental del medio marino.
- Logro del buen estado ambiental.
Pero estas actuaciones se circunscriben a unos determinados ámbitos espaciales denominados demarcaciones marinas, que son las subdivisiones de las distintas regiones y subregiones en que se divide el medio marino español.
La Contaminación Atmosférica
La lucha contra la contaminación atmosférica abarca tres planos:
- Involucrando en la conservación del ambiente atmosférico no solo a los poderes públicos, sino a la sociedad en su conjunto. En este sentido, la ley entiende que, si los ciudadanos tienen derecho a exigir a los poderes públicos que adopten las medidas necesarias para preservar la pureza del aire dentro de unos límites que no comprometan su salud y la protección del medio ambiente, en la misma medida se nos debe demandar a todos la obligación de preservar y respetar este recurso natural.
- Esta corresponsabilidad también es reclamada por la ley en lo concerniente a la actuación de las distintas Administraciones Públicas, por ello enfatiza la necesaria cooperación y colaboración interadministrativa para asegurar la eficacia de sus actuaciones y evitar los supuestos en que la contaminación atmosférica afecte a un ámbito territorial superior al de un municipio o Comunidad Autónoma.
- Esta Ley busca promover que las Administraciones Públicas incorporen las consideraciones relativas a la calidad del aire y la protección de la atmósfera en la planificación, definición, ejecución y desarrollo de las políticas sectoriales y que se esfuercen en procurar un desarrollo sostenible.
Espacios Naturales Protegidos
La legislación ambiental española establece diferentes categorías de espacios naturales protegidos, cada una con un nivel de protección y objetivos específicos.
Parques
Son áreas naturales que, en razón de la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, fauna o diversidad geológica, poseen unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente.
En los Parques se podrá limitar el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose en todo caso los incompatibles con las finalidades que hayan justificado su creación. Se facilitará la entrada de visitantes con las limitaciones precisas para garantizar la protección de aquellos.
La declaración y gestión de los parques corresponde a las Comunidades Autónomas. No obstante, cuando el parque haya sido declarado Parque Nacional, este se regirá por su legislación específica.
Reservas Naturales
Son espacios naturales cuya creación tiene como finalidad la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos que, por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad, merecen una valoración especial.
En las Reservas estará limitada la explotación de recursos, salvo en aquellos casos en que esta explotación sea compatible con la conservación de los valores que se pretenden proteger. Con carácter general, estará prohibida la recolección de material biológico o geológico, salvo en aquellos casos que por razones de investigación, conservación o educativas se permita, previa la pertinente autorización administrativa.
Esa mayor restricción es lo que las distingue de los parques naturales.
Monumentos Naturales
Son espacios o elementos de la naturaleza constituidos por formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza, que merecen ser objeto de una protección especial.
Se considerarán también los árboles singulares y monumentales, las formaciones geológicas, los yacimientos paleontológicos y mineralógicos, los estratotipos y demás elementos de la gea que reúnan un interés especial por la singularidad o importancia de sus valores científicos, culturales o paisajísticos.
En los Monumentos, con carácter general, estará prohibida la explotación de recursos, salvo en aquellos casos que por razones de investigación o conservación se permita la misma, previa la pertinente autorización administrativa.
Paisajes Protegidos
Son partes del territorio que, por sus valores naturales, estéticos y culturales, son considerados merecedores de una protección especial.
Los objetivos de la gestión son los siguientes:
- La conservación de los valores que los caracterizan.
- La preservación de la interacción entre la naturaleza y la cultura en una zona determinada.
Se procurará el mantenimiento de las prácticas de carácter tradicional que contribuyan a la preservación de sus valores y recursos naturales.