Marco Jurídico y Laboral del Empleo Público en Chile

Concepto y Tipos de Leyes en Chile

Definición de Ley

La ley es una regla de carácter social obligatoria establecida con carácter permanente por la autoridad pública y sancionada por la ley.

Según el Código Civil Chileno

Artículo 1º: La ley es una declaración de la voluntad soberana que, manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite.

Artículo 6º: La ley no obliga sino una vez promulgada en conformidad a la Constitución Política del Estado y publicada de acuerdo con los preceptos que siguen.

Artículo 7º: La publicación de la ley se hará mediante su inserción en el Diario Oficial, y desde la fecha de este se entenderá conocida de todos y será obligatoria.

Artículo 8º: Nadie podrá alegar ignorancia de la ley después que esta haya entrado en vigencia.

Tipos de Leyes según su Contenido

• Leyes Permisivas

  Art. 12: Podrán renunciarse los derechos conferidos por las leyes, con tal que solo miren al interés individual del renunciante, y que no esté prohibida su renuncia.

• Leyes Imperativas

  Art. 131: Los cónyuges están obligados a guardarse fe, a socorrerse y ayudarse mutuamente en todas las circunstancias de la vida. El marido y la mujer se deben respeto y protección recíprocos.

• Leyes Prohibitivas

  Art. 402: Es prohibida la donación de bienes raíces del pupilo, aun con previo decreto de juez.

Jerarquía y Quórums Legislativos según la Constitución Política de la República

Artículo 66 de la Constitución Política de la República

La Constitución establece diferentes quórums para la aprobación de distintos tipos de leyes, reflejando su jerarquía y la importancia de las materias que regulan:

• Leyes que Interpretan Preceptos Constitucionales

  Precisan o explican el sentido de la Constitución.

  Quórum: 3/5 de los diputados y senadores en ejercicio.

• Leyes Orgánicas Constitucionales

  Normas complementarias de la Constitución.

  Quórum: 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio.

• Leyes de Quórum Calificado

  Quórum: Mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio.

• Leyes de Quórum Simple o Demás Leyes

  Quórum: Mayoría de los miembros presentes en cada cámara.

Materias Confiadas a Leyes de Quórum Calificado

• Reserva o secreto de los actos y resoluciones de los órganos del Estado.
• Conductas terroristas y su penalidad.
• Pena de muerte.
• Delitos y abusos que se cometan en el ejercicio de la libertad de emitir opinión y la de informar.
• Organización y demás funciones y atribuciones del Consejo Nacional de Televisión.
• Regulación del ejercicio del derecho a la seguridad social.
• Autorización del Estado y sus organismos para desarrollar actividades empresariales o participar en ellas.
• Limitaciones o requisitos para la adquisición del dominio de algunos bienes.
• Autorización para contratar empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duración del respectivo período presidencial.
• Indultos generales y amnistías.
• Derecho a poseer o tener armas u otros elementos similares (control de armas).

Materias Confiadas a Leyes Orgánicas Constitucionales

• Sistema electoral público: su organización y funcionamiento, y la forma en que se realizarán los procesos electorales y plebiscitarios.
• Enseñanza: requisitos mínimos exigibles en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media, las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento, y los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel.
• Partidos políticos.
• Concesiones mineras.
• Bases generales de la Administración del Estado.
• Estados de excepción: su declaración y la aplicación de las medidas legales y administrativas que procediera adoptar bajo aquellos.
• Congreso Nacional.
• Organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República.
• Organización y atribuciones del Ministerio Público.
• Organización, funcionamiento, procedimientos y planta del Tribunal Constitucional, y su régimen de remuneraciones y estatuto del personal.
• Organización y funcionamiento del Tribunal Calificador de Elecciones.
• Contraloría General de la República.
• Fuerzas Armadas y Carabineros.
• Organización, funciones y atribuciones del Banco Central.

Estructura Jurídica y Poderes del Estado de Chile

La Constitución: Ley Fundamental del Estado

• Organiza el Estado.
• Fija límites y relación entre los poderes.
• Establece derechos y deberes entre los ciudadanos y entre estos y el Estado.

Chile como Estado Unitario

Chile es un Estado Unitario, lo que significa que tiene un solo centro de impulsión política y gubernamental, dado por los órganos del Gobierno Central. Solo el Gobierno y el Congreso desarrollan funciones legislativas. La estructura del poder en Chile es única, en tanto que el aparato gubernamental cumple todas las funciones estatales. Los individuos obedecen a una sola autoridad, viven bajo un régimen constitucional y son regidos por la legislación común abarcando todo el territorio estatal.

Poderes del Estado

• Poder Ejecutivo

  Tiene como cabeza al Presidente de la República, quien es Jefe de Gobierno y Jefe de Estado, asesorado directamente por los Ministros de Estado (jefes de los Ministerios). A su vez, los Ministerios tienen una o más Subsecretarías (a cargo de los Subsecretarios), órganos asesores e implementadores de las políticas delineadas por el Ministro. Las Subsecretarías, en términos generales, se dividen en Divisiones y Departamentos aglutinados en la noción de ‘Servicios Públicos’.

  Las Regiones están a cargo de las Intendencias (en cuya cúspide se halla el Intendente). El Intendente es nombrado y de exclusiva confianza del Presidente de la República. A pesar de contar con personalidad jurídica de Derecho Público y Patrimonio propio, carecen del nivel de independencia para concluir que son absolutamente independientes. El Presidente de la República tiene la facultad de removerlo a su voluntad en cualquier instante.

• Poder Legislativo

  El sistema chileno es bicameral, lo que se traduce en que el Congreso se conforma de una Cámara de Diputados y un Senado.

  • Senado: Compuesto por 38 miembros, con periodos de 8 años.
  • Diputados: 120 miembros, con periodos de 4 años.

• Poder Judicial

  Tiene una estructura relativamente simple. En su cúspide se halla la Corte Suprema. Luego, con asiento territorial, se hallan las Cortes de Apelaciones. Por último, se hallan los Juzgados de Letras con asiento generalmente por comunas y separados dependiendo de la competencia que ellas tengan: de competencia común, Civil, Penal (tribunales de juicio oral y de garantías), Laboral y de Familia.

Desconcentración y Descentralización en el Ordenamiento Jurídico-Político del Estado Chileno

“La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.”

Marco Sanitario y Salud Pública

El término se refiere a lo propio de la sanidad y a todo aquello vinculado a los servicios de salud. Implica las políticas sanitarias que implementa un gobierno para solucionar problemáticas en el sector de la sanidad.

Código Sanitario

• Artículo 1°: El Código Sanitario rige todas las cuestiones relacionadas con el fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la República, salvo aquellas sometidas a otras leyes.

• Artículo 3°: Corresponde al Servicio Nacional de Salud, sin perjuicio de las facultades del Ministerio de Salud Pública, atender todas las materias relacionadas con la salud pública y el bienestar higiénico del país.

• Artículo 4°: A las Municipalidades corresponde atender los asuntos de orden sanitario que le entregan el artículo 105 de la Constitución Política del Estado y las disposiciones de este Código.

Ley 18.695 (Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades)

Artículo 4º: Las municipalidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con:

• b) La salud pública.

Principios de Protección de la Salud por el Estado

• El Estado protege el libre e igualitario acceso a las acciones de promoción, protección y recuperación de la salud y de rehabilitación del individuo.
• Le corresponde la coordinación y control de las acciones relacionadas con la salud.
• Es deber preferente del Estado garantizar la ejecución de las acciones de salud, sea que se presten a través de instituciones públicas o privadas, en la forma que determine la ley, la que podrá establecer cotizaciones obligatorias.
• Cada persona tendrá derecho a elegir el sistema de salud al que desee acogerse, sea este estatal o privado.

Regulación Laboral de los Profesionales de la Salud Pública

Profesionales Funcionarios

Son los profesionales funcionarios que trabajan en Servicios de Salud, Servicios de Administración Pública, Empresas Fiscales y las Instituciones Semifiscales o Autónomas. Acceden a sus cargos por concurso público.

Jornada Laboral

• Completa: 44 horas semanales, con 8 horas diarias de lunes a viernes y 4 el sábado.
• Parcial:
  • 33 horas semanales, con 6 horas de lunes a viernes y 3 el sábado.
  • 22 horas semanales, con 4 horas de lunes a viernes y 2 el sábado.
  • 11 horas semanales, con 2 de lunes a viernes y 1 el sábado.

La normativa fija los sueldos y los beneficios que componen las remuneraciones atingentes a las distintas jornadas. Los beneficios pueden ser obligatorios (tres asignaciones y un aumento salarial) o voluntarios (cinco asignaciones más el pago extra por turno nocturno) para los empleadores. En total, los beneficios económicos de los que disponen los médicos son múltiples (nueve asignaciones) y prácticamente no hacen diferencias entre uno u otro tipo de jornada (salvo en la asignación profesional, que es exclusiva para los profesionales de jornada completa). Esta multiplicidad de incentivos salariales tiene la finalidad, como cualquier sueldo variable, de aumentar la constancia y productividad de los trabajadores, en la medida que hace depender de ellos las mejoras o menoscabos en sus retribuciones. Por esta razón, el sueldo base se mantiene en umbrales no muy altos. Por otro lado, esta ley establece un sistema de calificaciones para los profesionales funcionarios de los Servicios Públicos, realizado en base a cuatro listas. A todos los trabajadores afectos a esta ley también les rige el Estatuto Administrativo de manera subsidiaria.

Etapa de Destinación y Formación (EDF)

Esta etapa está especialmente orientada para los profesionales recién egresados. Se lleva a cabo mediante el empleo a contrata, y su cargo es el de Médicos Generales de Zona (para lugares apartados y rurales). No puede exceder los nueve años, abriéndose la postulación para los cargos superiores a partir del sexto año de desempeño en esta área.

Carrera Funcionaria

Añade una estructura jerárquica con opciones de movilidad a los profesionales no directivos con jornadas diurnas que trabajan en los Servicios de Salud. La carrera funcionaria está estructurada en dos etapas:

• Una etapa básica: la Etapa de Destinación y Formación.
• Otra etapa más elevada: la Etapa de Planta Superior.

Cada etapa tiene aparejada ciertas diferencias en los beneficios para sus trabajadores, que quedaron en siete asignaciones en total (el sueldo base más alto es el de jornada completa, de $359.243).

Marco Legal Específico para Profesionales de la Salud

Ley Nº 15.076

Esta ley regula a los profesionales funcionarios (médicos-cirujanos, farmacéuticos o químico-farmacéuticos, bioquímicos y cirujanos dentistas) inscritos en los Registros del Colegio correspondiente, que desempeñen funciones profesionales en cargos o empleos remunerados a base de sueldos. Se regirán por sus disposiciones y, en subsidio, por el Estatuto Administrativo aplicable al Servicio, Institución o Empresa a que pertenezcan, o por el Código del Trabajo, según sea el caso. No se aplicará al ejercicio de la profesión liberal de los profesionales funcionarios.

Las disposiciones de esta ley se aplican al Servicio Nacional de Salud, a los Servicios de la Administración Pública, a las empresas fiscales, a las Instituciones Semifiscales o Autónomas y, en general, a cualquier persona natural o jurídica. Sin embargo, a los empleadores particulares y a las Municipalidades solo les serán aplicables las disposiciones sobre remuneraciones y demás beneficios económicos, sobre horario de trabajo o incompatibilidades.

Artículo 7º: Los profesionales funcionarios que desempeñen un cargo en propiedad serán encasillados en el respectivo Servicio Público en un escalafón de cinco grados para cada profesión y en la siguiente proporción:

• En el grado 1º, hasta el diez por ciento del total de los médicos-cirujanos, cirujanos-dentistas, farmacéuticos o químicos-farmacéuticos o bioquímicos, según corresponda.
• En el grado 2º, hasta el 15%.
• En el grado 3º, hasta el 20%.
• En el grado 4º, hasta el 30%.
• En el grado 5º, hasta el 25% restante.

Estas proporciones deberán ser ajustadas al 31 de Diciembre de cada año. Dentro de un mismo Servicio Público, el profesional funcionario tendrá el grado mayor de que goce como titular, cualquiera que sea el número de cargos que desempeñe. Si la planta de un Servicio contara con menos de 40 profesionales funcionarios, todos ellos serán encasillados en un escalafón de cinco grados.

De las Calificaciones (Ley 15.076)

Artículo 21º: Los Servicios Públicos calificarán anualmente a sus profesionales funcionarios con arreglo a las disposiciones especiales que contenga el reglamento. En todo caso, la calificación deberá hacerse a base de cuatro listas que serán:

• Lista 1: de mérito.
• Lista 2: buena.
• Lista 3: condicional.
• Lista 4: eliminación.

Artículo 22º: Deberá cesar en su cargo el profesional funcionario que fuere calificado tres veces consecutivas en lista 3; dos veces consecutivas en lista 4, o que figure tres años consecutivos en listas 3 y 4.

Artículo 28º: Los Jefes de Servicios están autorizados para conceder al personal de su dependencia, por resolución fundada y cuando circunstancias especiales lo justifiquen, permisos fraccionados o continuos hasta de seis días hábiles en cada semestre calendario, con el goce de sueldo y demás remuneraciones de que disfruten.

Ley Nº 19.664: Normas Especiales para Profesionales Funcionarios de Servicios de Salud

Esta ley establece normas especiales para los profesionales funcionarios que desempeñan cargos de 11, 22, 33 y 44 horas semanales en los establecimientos de los Servicios de Salud. En lo no previsto en este Título y en los casos distintos de los señalados en el inciso anterior, continuará rigiendo la Ley N°15.076.

Artículo 25: Los profesionales funcionarios de planta y a contrata que cumplan jornadas diurnas de 11, 22, 33 ó 44 horas semanales en los establecimientos de los Servicios de Salud se regirán por el sistema de remuneraciones que se establece en los artículos siguientes.

Remuneraciones Permanentes (Artículo 27)

Constituyen remuneraciones permanentes las siguientes:

• Sueldo base: retribución pecuniaria de carácter fijo y por períodos iguales, asignada al cargo o empleo y que constituye la única base de cálculo para el goce de las demás remuneraciones que se establecen en este párrafo, a excepción de las bonificaciones de desempeño.
• Asignación de antigüedad: estipendio que se concede por cada tres años de servicios como profesional funcionario en los Servicios de Salud, con un límite de trece trienios.
• Asignación de experiencia calificada: estipendio que se otorga en reconocimiento al nivel de calificación técnica y de competencia de los profesionales.
• Asignación de reforzamiento profesional diurno: estipendio destinado a retribuir el desempeño profesional en jornadas diurnas en los establecimientos de los Servicios de Salud.

Remuneraciones Transitorias (Artículo 28)

Son remuneraciones transitorias las siguientes:

• Asignación de responsabilidad: destinada a retribuir la importancia o jerarquía de los cargos directivos y el ejercicio de funciones de dirección, coordinación, supervisión o mando encomendadas a los profesionales.
• Asignación de estímulo: estipendio que podrá otorgarse por las horas de la jornada semanal que los profesionales funcionarios desempeñen en actividades, lugares o condiciones especiales o por las competencias profesionales exigidas para determinados puestos de trabajo que el Servicio de Salud correspondiente requiera incentivar para cumplir los planes y programas de salud.
• Bonificación por desempeño individual: se otorgará anualmente a los profesionales mejor calificados de cada establecimiento.
• Bonificación por desempeño colectivo: se otorgará al conjunto de los profesionales de las unidades de trabajo que deban cumplir las metas de desempeño institucional que se convengan con el Servicio de Salud o con el establecimiento correspondiente, según sea el caso. En los establecimientos que no tengan constituidas esas unidades, se entenderá que el conjunto de los profesionales de esos establecimientos conforman la unidad de trabajo, para efectos del cumplimiento de las metas de desempeño institucional.

Artículo 29: El sueldo base mensual por la jornada de 44 horas semanales de trabajo será de $359.243, en valores vigentes al 31 de diciembre de 1996, y se reajustará en los mismos porcentajes y oportunidades que se hayan determinado y se determinen para las remuneraciones del sector público. El sueldo base mensual por las jornadas de 11, 22 y 33 horas semanales será proporcional al sueldo base establecido para la jornada de 44 horas.

Ley Nº 20.261: Examen Único Nacional de Conocimientos de Medicina (EUNACOM)

Esta ley crea el Examen Único Nacional de Conocimientos de Medicina (EUNACOM), incorpora cargos al Sistema de Alta Dirección Pública y modifica la Ley Nº 19.664.

Es un requisito de ingreso para el cargo de Médico Cirujano en:

• Servicios de Salud.
• Atención Primaria de Salud.
• Modalidad Libre Elección de FONASA.

Para ello, es necesario obtener al menos el puntaje mínimo en el Examen Único Nacional de Conocimientos de Medicina.

Estatuto Administrativo (Ley Nº 18.834 de 1960)

Esta ley regula las relaciones entre el Estado y el personal de los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y Servicios Públicos centralizados y descentralizados administrativamente. También aplica a otros profesionales de la salud no municipalizada, incluyendo la planta de directivos, profesionales, técnicos, administrativos y auxiliares de los Servicios de Salud, Subsecretarías y Organismos Autónomos.

Tipos de Empleo

• Contrata: Carácter transitorio, de duración hasta el 31 de diciembre de cada año, con posibilidad de prórroga un mes antes de la fecha. Proporcionalmente, el número de funcionarios a contrata no puede sobrepasar el 20% del total de cargos de planta.
• Planta: Carácter permanente, en calidad de:
  • Titular: Si llena un cargo vacante.
  • Suplente: Si llena provisoriamente un cargo vacante o que no está siendo ocupado por el titular.
  • Subrogante: Si llena el cargo del titular o suplente por el solo ministerio de la ley.

Respecto a las remuneraciones, las escalas con que se fijan tienen como límite más alto aquellas remuneraciones que perciben los trabajadores de planta, de manera que los funcionarios a contrata no pueden exceder remuneraciones iguales o mayores que estas.

La jornada puede ser completa o parcial, y tiene como límite las 44 horas semanales distribuidas de lunes a viernes y las 9 horas diarias.

Carrera Funcionaria (Estatuto Administrativo)

Aplicada para todos los funcionarios (de planta o a contrata) y se compone de cuatro listas de calificación:

• Lista 1: Distinción.
• Lista 2: Buena.
• Lista 3: Condicional.
• Lista 4: Eliminación.

Funcionarios de la Salud Municipalizada (Atención Primaria de Salud – APS)

Los funcionarios de la salud municipalizada o APS se rigen bajo la Ley Nº 19.378 de 1995, denominada Estatuto de Atención Primaria. Esta ley regula la administración, financiamiento y coordinación de la atención primaria u otro centro de salud dependiente de las municipalidades.

Categorías Funcionarias

• a) Médicos Cirujanos, Farmacéuticos, Químico-Farmacéuticos, Bioquímicos y Cirujano-Dentistas.
• b) Otros profesionales.
• c) Técnicos de nivel superior.
• d) Técnicos de Salud.
• e) Administrativos de Salud.
• f) Auxiliares de servicios de Salud.

Tipos de Contrato

• Plazo fijo: Contratados por periodos igual o inferior a un año (hasta un 20% de la dotación total).
• Indefinido: Previo concurso público llamado por la entidad administradora.

Remuneraciones

1. Sueldo fijo.
2. Asignaciones: Dependen de tres factores:
   • Naturaleza de las funciones del trabajador.
   • Características del establecimiento.
   • Evaluación del desempeño funcionario.

Jornada Laboral

Más allá de lo establecido en el Estatuto Administrativo, se encuentra ampliamente detallada para este sector:

• Organización en turnos continuos de 8 y 20 horas.
• La jornada parcial no puede ser menor de 22 horas semanales.
• Las horas extraordinarias se pagan como tal.
• El personal de jornada parcial no puede hacer horas extraordinarias.

Carrera Funcionaria (Salud Municipalizada)

Es definida como “el conjunto de disposiciones y principios que regulan la promoción, mantención y el desarrollo de cada funcionario en su respectiva categoría”. Cada categoría está constituida por 15 niveles diversos, sucesivos y crecientes, que se ordenan de manera ascendente a partir del nivel 15. Para ascender de un nivel a otro se utilizan los criterios de experiencia, capacitación y mérito, evaluados por una Comisión Calificadora.

El ingreso a la carrera funcionaria se materializa a través de un contrato indefinido, previo concurso público.

Al igual que en las otras normativas de los funcionarios públicos, el personal regulado por esta ley tiene derecho a estabilidad en sus funciones, terminando su contrato solo por las causales de:

• Renuncia voluntaria.
• Falta de probidad.
• Incumplimiento de funciones o acto inmoral probado por sumario.
• Vencimiento de plazo del contrato.
• Jubilación.
• Fallecimiento.
• Calificación en lista de eliminación (por 2 periodos consecutivos o 3 acumulados).
• Salud incompatible.
• Ser declarado reo.

En forma supletoria, se aplican para estos funcionarios las normas de la Ley Nº 18.883, Estatuto de los Funcionarios Municipales.

Derechos Colectivos y Seguridad Social en el Empleo Público Chileno

Derechos Colectivos de Funcionarios Públicos

Los funcionarios públicos no pueden organizarse en sindicatos, no tienen derecho a negociar colectivamente ni presentar petitorios. Estas prohibiciones se encuentran contenidas en el Artículo 84 del Estatuto Administrativo, donde se niega la posibilidad de:

• Organizar o pertenecer a sindicatos en el ámbito de la Administración del Estado.
• Dirigir, promover o participar en huelgas, interrupción o paralización de actividades, totales o parciales, en la retención indebida de personas o bienes, y en otros actos que perturben el normal funcionamiento de los órganos de la Administración del Estado.

Bajo esta norma también se rigen los Profesionales Funcionarios y los trabajadores de la Atención Primaria. Sin embargo, en la práctica se ha ejercido la creación de organizaciones y se han realizado distintos procesos de negociación con el gobierno.

Seguridad Social

La seguridad social incluye dos dimensiones: la previsión social y la previsión de salud. Ambas se hacen presentes de manera directa y obligatoria en todos los trabajadores bajo subordinación y dependencia (públicos y privados). La no presencia de alguna dimensión constituye una irregularidad al sistema.

Previsión Social (DL 3.500 de 1980)

Consiste en un plan de ahorro obligatorio el cual, vía fondos de inversión, es administrado para maximizar las ganancias. La administración de los dineros ahorrados está en mano de agentes privados, las llamadas Administradoras de Fondos de Pensión (AFP). No existe AFP estatal. El sistema funciona a través del descuento mensual de un 10% de la renta imponible. Es obligación del empleador realizar el descuento correspondiente para luego cotizar en la AFP.

Una de las grandes limitaciones del sistema de AFP del DL 3.500 es que depende en gran medida de la capitalización individual, es decir, de la capacidad que tenga cada trabajador para ahorrar, según sea su renta imponible. Se dice, entonces, que es un sistema poco equitativo.

Reforma Previsional (Ley 20.255)

Con la Reforma Previsional (Ley 20.255) se busca un sistema solidario basado en los siguientes principios: Derecho a la protección social (seguridad y certeza), Legitimidad y participación ciudadana, Solidaridad, Igualdad y Equidad.

El gran avance de la Reforma es que quienes no tienen ahorros previsionales, e integran grupos familiares pertenecientes a los quintiles más pobres del país, recibirán lo que se ha llamado Pensión Básica Solidaria (PBS). Con ello se corrige en gran medida el sistema inequitativo del antiguo sistema, en el que las pensiones dependían casi exclusivamente del éxito profesional de cada persona.