Marco y Dimensiones del Sector Público Español: Presupuestos y Regulación Financiera

Definición y Estructura del Sector Público

Artículo 2.1: Ámbito del Sector Público Estatal

El Sector Público Estatal comprende las siguientes entidades:

  1. Administración General del Estado (AGE).
  2. Organismos Autónomos dependientes de la AGE. También Agencias Públicas, según la Ley de Agencias Estatales de 2006.
  3. Entidades públicas empresariales, dependientes de la AGE.
  4. Administraciones de la Seguridad Social (AA.SS.).
  5. Sociedades mercantiles estatales.
  6. Fundaciones del sector público estatal.
  7. Entidades estatales de derecho público distintas de las mencionadas en b) y c).
  8. Consorcios con otras Administraciones con financiación mayoritaria por parte del Estado y bajo su control.

Artículo 2.2: Fondos Carentes de Personalidad Jurídica

Fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado (PGE).

Artículo 2.3: Órganos Constitucionales

Órganos constitucionales.

Artículo 3.I: Sector Público Administrativo (SPAdmin)

  1. Estado: AGE y Órganos constitucionales (con dotación diferenciada en los PGE).
  2. Organismos autónomos del Estado.
  3. Agencias Públicas.
  4. AA.SS.
  5. Entidades estatales de derecho público y consorcios con otras Administraciones, bajo las siguientes condiciones:
    1. Produzcan bienes y servicios no de mercado, o realicen redistribución de renta y riqueza.
    2. Se financien con ingresos coactivos.

Artículo 3.II: Sector Público Empresarial (SPEmpr)

  1. Entidades públicas empresariales.
  2. Sociedades mercantiles estatales.
  3. Demas entidades de derecho público y los consorcios.

Artículo 3.III: Sector Público Fundacional (SPFund)

Fundaciones del sector público estatal.

La Dimensión del Sector Público Español

Indicadores Clave del Sector Público

Para medir la dimensión del Sector Público Español (SPE), se utilizan diversos índices:

  • Administraciones Públicas (AA.PP.): Gasto no financiero (corriente y de capital) y presión fiscal.
  • Parte Empresarial: Cifra de negocios, volumen de ventas, valor añadido e inversión.
  • Sector Público Empresarial y No Empresarial: Empleo.

1. Indicadores por el Lado de los Gastos

  1. Gasto público total en relación al PIB (%): Muy útil para medir la preeminencia lograda por la actividad económica pública. Muestra el volumen de negocios que gestionan las AA.PP. y los recursos económicos de la sociedad en los que interviene. Cuanto mayor sea, mayor será la capacidad de actuación.

    Limitaciones: No muestra la absorción de recursos reales, el porcentaje de producción y renta generados, ni las alteraciones en la asignación de recursos productivos disponibles.

  2. Gastos totales menos gastos de transferencias en relación al PIB (%): Revela la asignación de recursos reales del Sector Público, pero tiene las mismas limitaciones.
  3. Valor añadido por el Sector Público a la formación del PIB (%): Permite apreciar la dimensión relativa del Sector Público dentro de la actividad económica total y la contribución directa del Sector Público a la formación de la Renta Nacional.

    Limitaciones: No muestra la dimensión total del Sector Público ni sus efectos sobre la economía nacional.

2. Indicadores por el Lado de los Ingresos

  1. Presión fiscal: Fácil de calcular. Se obtiene dividiendo el total de impuestos entre el PIB (a precios de mercado).
  2. Carga fiscal: Más difícil de calcular. Se obtiene dividiendo el total de impuestos detraídos entre la Renta.
  3. Presión fiscal potencial: La que se obtendría si se utilizase al 100% la capacidad imponible de un país. Depende de la estructura demográfica, económica, nivel de presión fiscal económica y psicológica, etc. La complejidad de su cuantificación dificulta su utilización.
  4. Esfuerzo fiscal: Relaciona la presión fiscal realmente existente con la presión fiscal potencial. Es un indicador complejo.

3. Otros Índices de Dimensión del Sector Público

  • Índice de Representación de Género (IRG): Proporción de mujeres respecto a varones empleados en el sector público.
  • Índice de Descentralización: Porcentaje de gasto de las Administraciones Territoriales sobre el gasto público total no financiero.
  • Endeudamiento del Sector Público:
    • Deuda pública en circulación sobre el PIB (%).
    • Carga financiera de la deuda pública.
  • Otros saldos: Ahorro bruto, saldo no financiero, saldo primario, saldo de endeudamiento, saldos cíclico y estructural, saldo estructural primario, etc.

Evolución del Gasto Público en España

  1. 1960 a 1975: Crecimiento de algo más de 10% del PIB (hasta el 24,2%).
  2. 1975 a 1993: Crecimiento hasta alcanzar el máximo histórico del 49% (periodo de democracia).
  3. 1993 a 2001: Decreció en casi 10 puntos.
  4. 2001 a 2007: Muy estable, entre el 38% y el 39% del PIB.
  5. 2007 a 2009: Debido a la crisis, la ratio se elevó en más de 6 puntos.
  6. 2009 a 2013: Se mantuvo alrededor del 45%.

Indicadores de la Dimensión del Sector Público Empresarial

La evolución del Sector Público Empresarial es resultado de dos tendencias a partir de los años 80:

  1. Primera Tendencia: Privatización de empresas públicas desde mediados de los 80.
  2. Segunda Tendencia: En los 90, con el objetivo de estabilidad, se crearon nuevas empresas públicas.

Estas nuevas empresas se caracterizan por:

  • Tener un volumen de negocio menor.
  • Su actividad económica principal fue gestionar competencias políticas que antes eran de distintas Administraciones Públicas.
  • Agilizar la gestión de las competencias públicas.

El resultado fue un aumento del número de unidades públicas empresariales, pero una acusada pérdida relativa de la importancia de la actividad económica desarrollada por las empresas públicas. Esto se refleja en el descenso de su participación en el PIB: del 9,4% en 1985 al 2,9% en 2000 y al 2,4% en 2007. Las que sí aumentaron su peso fueron las Administraciones Públicas. Considerando únicamente las empresas públicas en sentido económico, la pérdida de importancia relativa es aún más acusada, hasta el 1,7% del PIB, y la remuneración de asalariados pasó del 9,4% en 1985 al 2,6%.

Autonomía Financiera y Competencia Presupuestaria de las Comunidades Autónomas

El principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (CCAA) supone la capacidad de regular su propio régimen presupuestario. La competencia de las CCAA en materia presupuestaria es reconocida de forma más expresa por los Estatutos de Autonomía de las distintas Comunidades.

La Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) se desarrolla respetando igualmente los principios constitucionales de coordinación con la Hacienda del Estado y de solidaridad. Además, la LOFCA creó el Consejo de Política Fiscal y Financiera, como órgano de coordinación de la actividad financiera de las CCAA con la de la Hacienda del Estado. También enuncia determinados principios presupuestarios, como son el principio de universalidad, de unidad, de anualidad y de sujeción del presupuesto al principio de estabilidad presupuestaria.

La estructura de los presupuestos de las CCAA es bastante homogénea con la de los Presupuestos Generales del Estado (PGE), lo que permite analizar las operaciones de las Administraciones Públicas y comparar las diferentes CCAA.

El régimen presupuestario de las CCAA se completa con las leyes generales de hacienda o finanzas de cada CCAA y con las leyes anuales de presupuestos. Dichas leyes regulan:

  • Contenido y aprobación.
  • Los créditos y sus modificaciones.
  • Ejecución y liquidación.
  • Normas específicas para los organismos autónomos.

Disposiciones Legales en Vigor sobre Presupuestos

1. Constitución Española de 1978

Especialmente el artículo 134, y desde la reforma de septiembre de 2011, cobra mayor relevancia el artículo 135.

2. Ley General Presupuestaria (LGP)

Ley 47/2003, de 26 de noviembre. Contiene las normas básicas para el contenido y elaboración de los PGE. Se pretendía modernizar la gestión presupuestaria mediante mayores niveles de flexibilidad y estableciendo las bases de un sistema por objetivos.

3. Leyes de Estabilidad Presupuestaria

La ley vigente es la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En 2001, las leyes de estabilidad establecieron unos principios en el marco general en el que se debe desarrollar la presupuestación de todo el Sector Público Español, introduciendo novedades en el proceso de elaboración y ejecución de los presupuestos.

Otras Normativas Relevantes

  1. Leyes anuales de presupuestos: Normas coyunturales para gestionar los presupuestos del ejercicio. Autorizan los gastos del periodo y prevén los ingresos. Disminuyen los ingresos que ocasionan las exenciones, bonificaciones y desgravaciones reconocidas.
  2. Órdenes anuales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas: Marcan cada año el punto de inicio del ciclo presupuestario. Contienen normas para la elaboración de los PGE, centrándose en su estructura y contenido.
  3. Resoluciones de la Dirección General de Presupuestos: Regulan aspectos muy concretos en torno a la confección de los presupuestos.

Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) en la Constitución: Artículo 134 CE

  1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación.
  2. Los PGE tienen carácter anual, incluyen todos los gastos e ingresos del Sector Público Estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
  3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.
  4. Si la Ley de Presupuestos no está aprobada el primer día del ejercicio, quedarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.
  5. Aprobados los PGE, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto o disminución de los ingresos correspondientes al ejercicio.
  6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.
  7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

Concepto y Características del Presupuesto

Concepto:

Es un resumen sistemático y cifrado de las previsiones de gastos y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos.

Características:

  • Anticipación.
  • Cuantificación.
  • Obligatoriedad.
  • Regularidad.
  • Ciclo:
    • Elaboración.
    • Discusión y aprobación.
    • Ejecución.
    • Control.

Principios Presupuestarios

Principios Políticos:

  • Competencia.
  • Unidad.
  • Universalidad.
  • Especialidad.
  • Temporalidad.
  • Publicidad.

Principios Contables:

  • Unidad de caja.
  • Presupuesto bruto.
  • Especificación.
  • Ejercicio cerrado.

Principios Económicos:

  • Limitación del gasto.
  • Equilibrio presupuestario.
  • Neutralidad.

Reforma del Artículo 135 de la Constitución Española (27 de septiembre de 2011)

  1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
  2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos por la Unión Europea. Las Entidades Locales (EELL) deberán presentar equilibrio presupuestario.
  3. El pago de los intereses y el capital de la deuda pública tendrá prioridad absoluta.
  4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública solo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
  5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere el artículo anterior.
  6. Las Comunidades Autónomas adoptarán las disposiciones para la aplicación efectiva del principio de estabilidad.

Principios Generales de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPySF)

  1. Principio de Estabilidad Presupuestaria (Art. 3): Se define estabilidad presupuestaria como la situación con saldo estructural en equilibrio o superávit, cuando las Administraciones Públicas no incurran en déficit estructural. Esta interpretación difiere de las leyes precedentes, al no referirse al saldo total ni al equilibrio anual ni a lo largo del ciclo.
  2. Principio de Sostenibilidad Financiera (Art. 4): Se refiere a la capacidad para financiar el gasto presente y futuro dentro de los límites de déficit y deuda pública. Refuerza el principio anterior y lo hace extensivo a un contexto intertemporal.
  3. Principio de Plurianualidad: Establece que la elaboración de los presupuestos se encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo (3 años), compatible con el de anualidad (aprobación y ejecución de los Presupuestos).
  4. Principio de Transparencia (Art. 6): Es el principio esencial para la obtención de información de forma regular para poder seguir las cuentas y cumplir con todos los objetivos de los sectores. Se elaborará y se publicará información trimestral de las CCAA en términos de la contabilidad nacional para comparar la ejecución presupuestaria. La información de las EELL será trimestral.
  5. Principio de Eficiencia en la Asignación y Utilización de los Recursos Públicos: La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.
  6. Principio de Responsabilidad: Cada Administración debe ser responsable y cumplir las obligaciones contenidas en la Ley, impidiendo el rescate por otro nivel de la Administración.
  7. Principio de Lealtad Institucional: Este principio sirve para armonizar y facilitar la colaboración y cooperación de las distintas Administraciones en materia presupuestaria. Para su cumplimiento, cada Administración deberá:
    1. Valorar el impacto que sus actuaciones pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas.
    2. Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada Administración Pública tenga atribuidas.
    3. Ponderar la totalidad de los intereses implicados.
    4. Facilitar al resto de Administraciones Públicas la información necesaria para el ejercicio de sus propias competencias.
    5. Prestar la cooperación y asistencia activas a otras Administraciones Públicas para el eficaz ejercicio de sus competencias.

Las Reglas Numéricas de la LOEPySF

  1. Regla de saldo: Equilibrio o superávit estructural.
  2. Regla de deuda para el conjunto de las Administraciones Públicas y su reparto entre subsectores.
  3. Regla de crecimiento del gasto para todas las Administraciones.
  4. Techo de gasto para cada una de las Administraciones.
  5. Fondo de contingencia (FC).

1. Regla de Saldo:

Instrumenta el principio de estabilidad presupuestaria (Art. 11). La estabilidad presupuestaria se entiende como prohibición del déficit estructural a partir de 2020 como plazo máximo, salvo en caso de reformas estructurales con impacto positivo a largo plazo, aunque a corto plazo supongan un mayor déficit (máximo 0,4% del PIB). El Estado y las CCAA podrán incurrir en déficit estructural cuando haya catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria. Las Corporaciones Locales (CCLL) y las Administraciones de la Seguridad Social (AASS) deberán mantener siempre un equilibrio o superávit presupuestario.

2. Regla de Deuda:

Instrumenta el principio de sostenibilidad financiera (Art. 13). Para el cumplimiento del principio de sostenibilidad, la Ley establece un límite de deuda del conjunto de las Administraciones Públicas del 60% en 2020 (44% Administración Central, 13% CCAA y 3% EELL). No podrá superarse salvo en las mismas circunstancias excepcionales en que se puede presentar déficit estructural. Además, se establece la prioridad absoluta de pago de intereses y capital de la deuda, y la prohibición de realizar operaciones de endeudamiento neto a la Administración Pública que supere su límite de deuda pública.

3. Regla de Crecimiento del Gasto (Art. 12):

Establece que la variación del gasto computable no puede superar la tasa de referencia del crecimiento del PIB a medio plazo que se determine en el Informe de situación que elaborará el Ministerio de Economía y Competitividad. Se entenderá por gasto computable los empleos no financieros, excluidos: intereses, desempleo, fondos procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y transferencias a las CCAA y Corporaciones Locales como financiación.

4. Techo de Gasto para cada Administración (Art. 30):

La Ley establece que todas las Administraciones Públicas aprobarán su techo de gasto como primer paso de elaboración del presupuesto, consistente con el objetivo de estabilidad y con la anterior regla de gasto. Las CCAA, antes del 1 de agosto, remitirán su techo de gasto al Consejo de Política Fiscal y Financiera.

5. Fondo de Contingencia (FC):

Instrumento creado en la ley de 2001 para evitar las desviaciones en la ejecución del presupuesto. Cada Administración decide la cuantía y condiciones del FC. El Estado destina el 2% de su techo de gasto y solo para necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el presupuesto aprobado.

Codificación de Créditos Presupuestarios

Este apartado aborda la metodología y estructura para la codificación de los créditos presupuestarios, fundamental para la gestión y seguimiento de las finanzas públicas.