Mecanismos Clave de la Unión Europea: Cooperación, Justicia y Acción Exterior

Las Cooperaciones Reforzadas en la Unión Europea

Las cooperaciones reforzadas se incluyeron inicialmente en Ámsterdam en 1997, sufrieron una modificación en Niza en 2001, y fueron oficialmente incorporadas en 2011.

Destacan el artículo 20 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y los artículos 326 a 334 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

El objetivo principal de las cooperaciones reforzadas es permitir a un grupo de Estados miembros avanzar más rápidamente en el proceso de integración europea. La finalidad de estas cooperaciones es impulsar los objetivos de la Unión, proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración. Es crucial destacar que se trata de un proceso abierto: aunque un grupo de Estados avance más rápidamente, siempre deben permitir la incorporación de aquellos que inicialmente no participaron. Las cooperaciones reforzadas están permanentemente abiertas a todos los Estados miembros.

Aspectos Clave de las Cooperaciones Reforzadas

  • Materias de aplicación: Se pueden realizar sobre competencias no exclusivas de la UE, generalmente materias compartidas. Su propósito es contribuir a los objetivos de la UE, sin afectar los tratados ni el mercado interior.
  • Número mínimo de países: Se requiere un mínimo de 9 Estados miembros para plantear una cooperación reforzada, siempre permitiendo la adhesión posterior de los demás Estados.
  • Aprobación: La decisión y aprobación recae en el Consejo. En el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), se exige unanimidad y está regulado en el TUE. Dentro de la PESC, la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) permite avanzar en cuestiones de industria bélica, requiriendo también la unanimidad del Consejo.

El Poder Judicial de la Unión Europea

El poder judicial ha tenido un papel fundamental en la consolidación de los principios esenciales del proceso de integración europea. Principios como el de primacía, el de efecto directo y el de responsabilidad de los Estados por incumplimiento han surgido de las cuestiones prejudiciales, mecanismos de cooperación entre jueces nacionales (que aplican el Derecho Europeo) y el Tribunal de Luxemburgo.

El recurso por incumplimiento es un procedimiento judicial contra un Estado que ha incumplido el Derecho Europeo, y no debe confundirse con la responsabilidad del Estado por incumplimiento.

El sistema jurisdiccional de la UE se reconoce desde la Declaración R. Schuman. El Tribunal de Justicia de Luxemburgo es un tribunal internacional que conoce de casos entre Estados, instituciones y particulares (personas físicas y jurídicas), dada la naturaleza de la integración europea. Su jurisdicción es obligatoria para todos los Estados miembros.

En 1988, se creó el Tribunal de Primera Instancia para mejorar el control judicial y aligerar la carga del Tribunal de Justicia. Con el Tratado de Lisboa, este pasó a denominarse Tribunal General. En 2004, se creó el Tribunal de la Función Pública, que posteriormente se integró en el Tribunal General. Las sentencias del Tribunal General pueden ser recurridas en casación ante el Tribunal de Justicia.

1. Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)

  • Composición: Compuesto por 27 miembros, elegidos por los Estados miembros reunidos en el Consejo. Deben ser personas independientes y su mandato es de 6 años, renovable.
  • Presidencia: Eligen a un Presidente con un cargo de 3 años, renovable, cuyas funciones incluyen la representación y el reparto de asuntos.
  • Abogados Generales: Nombrados por los Estados, apoyan a los jueces presentando conclusiones con fundamentos de hecho y derecho, y una propuesta de resolución (no obligatorias).
  • Secretaría: Encargada de funciones de registro y administración.
  • Lengua del procedimiento: Generalmente francés, pero se puede usar cualquiera de las lenguas oficiales de la UE.
  • Procedimiento: Público y contradictorio, consta de dos fases:
    • Fase escrita: Demanda y contestación.
    • Fase oral: Alegatos de las partes y presentación de conclusiones del Abogado General. Si la cuestión es clara en la fase escrita, la fase oral puede omitirse.
  • Sentencias: Tienen efecto erga omnes y solo cabe recurso de interpretación o de revisión.

2. Tribunal General (TG)

  • Composición: Similar al TJUE, compuesto por 46 miembros.
  • Abogados Generales: No tiene. Sus funciones las desarrolla el juez ponente.
  • Procedimiento: El mismo que en el TJUE.
  • Recursos: Las sentencias del Tribunal General pueden ser recurridas ante el Tribunal de Justicia de la UE.
  • Competencia: La elección entre el Tribunal General y el Tribunal de Justicia depende de la parte demandante:
    • Si la parte demandante es un Estado o una Institución, se acude al Tribunal de Justicia.
    • Si la parte demandante es un particular, se acude al Tribunal General.
  • Cuestiones prejudiciales: Las peticiones de aclaración, interpretación o validez de normas europeas emitidas por jueces nacionales suelen ir al Tribunal de Justicia de la UE.

La Unión Europea como Actor Global: Personalidad Jurídica y Acción Exterior

Con el Tratado de Lisboa, la UE fue finalmente reconocida como una organización internacional con personalidad jurídica (artículo 47 TUE), un paso que los Estados no habían querido dar anteriormente.

Capacidades de la UE como Sujeto de Derecho Internacional

  • Concluir Tratados Internacionales.
  • Exigir y asumir responsabilidad internacional.
  • Participar en la resolución de controversias.
  • Derecho de legación activo (enviar representantes a terceros Estados) y pasivo (recibir representaciones de terceros Estados).

El Tratado de Lisboa unificó las políticas exteriores dispersas. El artículo 21 TUE establece los objetivos de la UE en la escena mundial:

  • Consecución de la paz y la seguridad internacional.
  • Promoción de la cooperación económica y social y la política de desarrollo en terceros países.
  • Respeto de los valores esenciales.
  • Favorecer o fomentar los procesos de integración a nivel internacional.

Estos principios se concretan a través de las decisiones del Consejo Europeo sobre intereses y objetivos estratégicos, otorgándole un papel fundamental en su definición.

Políticas Exteriores de la UE (Artículos 205-222 TFUE)

Los objetivos del artículo 21 TUE se desarrollan en las siguientes políticas exteriores:

  • Política Comercial Común (artículos 206-207 TFUE): Competencia exclusiva basada en la conclusión de tratados internacionales. Busca el desarrollo económico de terceros Estados y la liberalización del comercio, mediante acuerdos comerciales, de asociación o mixtos.
  • Política de Cooperación al Desarrollo (artículos 208-211 TFUE): Competencia compartida, basada en acuerdos internacionales. Su objetivo es la promoción del desarrollo económico y social de países en vías de desarrollo, con carácter bilateral o multilateral.
  • Cooperación con Terceros Estados (artículos 212-213 TFUE): Política complementaria a la acción de los Estados miembros y a la política de cooperación al desarrollo.
  • Ayuda Humanitaria (artículo 214 TFUE): Dirigida a terceros Estados en caso de catástrofes humanas o naturales.
  • Medidas Restrictivas (artículo 215 TFUE): Adopción de sanciones internacionales, como embargos económicos.
  • Conclusión de Acuerdos Internacionales (artículos 216-219 TFUE): Establece un procedimiento único para la conclusión de cualquier acuerdo internacional de la UE, con el Consejo decidiendo el inicio de las negociaciones.
  • Relaciones con Terceros Estados (artículos 220-221 TFUE): Coordinación de la acción de la UE en foros internacionales y de las delegaciones de la UE en el exterior.
  • Cláusula de Solidaridad (artículo 222 TFUE): Mecanismo de defensa colectiva frente a ataques terroristas, donde los Estados miembros deben asistir solidariamente al Estado afectado.

El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE)

El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) es el servicio diplomático de la Unión Europea, dirigido por el Alto Representante de la Unión Europea. Su objetivo es hacer más eficaz la política exterior en el contexto internacional, gestionando las relaciones diplomáticas y las asociaciones estratégicas con países no miembros de la UE. Busca la coherencia en la acción exterior de la UE, actuando en ámbitos como la consolidación de la paz o la lucha contra el cambio climático. Está compuesto por funcionarios de la UE y miembros de los cuerpos diplomáticos de los Estados miembros, con sede en Bruselas.

La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)

La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), regulada en los artículos 23 a 46 del TUE, es un ámbito intergubernamental que no implica cesión de soberanía ni integración. Sus principios se alinean con los objetivos del artículo 21 TUE y las políticas exteriores de los artículos 205-222 TFUE (como la política comercial común o la cooperación al desarrollo).

Ámbitos y Adopción de Decisiones en la PESC

El Consejo Europeo establece las directrices y estrategias en materia de política exterior, cuyo ámbito de actuación anual depende de la situación mundial. Los artículos 42-46 TUE desarrollan la seguridad y defensa a través de la política común de seguridad y defensa, incluyendo la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) para desarrollar infraestructuras en seguridad y defensa a distintos niveles de velocidad.

Dado su carácter intergubernamental, el Consejo de Ministros tiene un papel fundamental, con iniciativa legislativa y adopción de Decisiones por unanimidad. Existen dos tipos de decisiones:

  • Decisiones operativas: Para acciones operativas (ej. lanzar una operación de paz).
  • Decisiones que establecen posiciones comunes: Para defender posturas en foros internacionales (ej. una decisión de la UE sobre el cambio climático).

En principio, el Tribunal de Justicia no tiene competencia en la PESC, pero con las últimas modificaciones, puede conocer, a efectos de controlar la base jurídica, de determinadas decisiones sobre sanciones internacionales, lo que limita sus competencias en este ámbito. La financiación de la PESC forma parte de los presupuestos generales de la UE, pero la parte de seguridad y defensa se compone de un fondo con contribuciones de los Estados miembros.

Recursos Jurisdiccionales ante el TJUE

El recurso por incumplimiento (artículos 258 y 259 del TFUE) es un procedimiento judicial contra un Estado miembro que ha incumplido el Derecho de la Unión Europea, a menudo por la no transposición de Directivas en plazo. La Comisión Europea es el órgano encargado de controlar este cumplimiento y puede iniciar el recurso de oficio o a instancia de otro Estado miembro.

Fases del Recurso por Incumplimiento

  1. Fase precontenciosa:
    • La Comisión Europea, al considerar un incumplimiento, solicita al Estado que cumpla con sus obligaciones.
    • Puede emitir un Dictamen. Si el Estado no lo atiende, se inicia la fase contenciosa.
    • Si un Estado considera que otro incumple, debe acudir a la Comisión para que inicie el procedimiento. Si la Comisión no lo hace en 3 meses, el Estado demandante puede demandar directamente ante el TJUE.
  2. Fase contenciosa:
    • Solo se pueden alegar los elementos de hecho y de derecho presentados en la fase precontenciosa.
    • La sentencia es declarativa: solo constata el incumplimiento, sin imponer sanción directa.
    • El Estado condenado debe adoptar las medidas necesarias para cumplir con el Derecho Europeo.
    • Si el Estado persiste en el incumplimiento, la Comisión puede denunciarlo nuevamente ante el TJUE, pudiéndose imponer sanciones económicas.

1. Recurso de Anulación

Este recurso se interpone contra un acto de Derecho derivado que se considera contrario al Derecho Europeo.

  • Demandantes:
    • Privilegiados: Instituciones (Parlamento, Consejo, Comisión), Estados miembros.
    • Semiprivilegiados: Tribunal de Cuentas, Banco Central Europeo y Comité de las Regiones (para defender sus prerrogativas).
    • No privilegiados: Particulares (personas físicas y jurídicas) frente a un acto vinculante que les afecte directa e individualmente.
  • Motivos de anulación:
    • Incompetencia del órgano que lo adoptó.
    • Vicios sustanciales de procedimiento.
    • Violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su aplicación.
    • Desviación de poder (acto adoptado con una finalidad distinta a la programada).
  • Plazo: 2 meses desde la adopción, conocimiento o notificación del acto.
  • Sentencia: Efectos erga omnes (frente a todos), retroactivos (desde la adopción del acto) y de cosa juzgada. La institución que adoptó el acto anulado debe modificarlo.

2. Recurso por Omisión

Permite demandar a una institución que ha omitido una obligación impuesta por el Tratado.

  • Demandantes: Estados miembros, instituciones, y personas físicas o jurídicas (cuando les afecte directa o individualmente).
  • Parte demandada: Consejo, Comisión, Parlamento Europeo o Banco Central Europeo.
  • Fases:
    • Fase precontenciosa: El demandante solicita a la institución que cumpla con su obligación, con un plazo de dos meses para que actúe.
    • Fase contenciosa: Si la institución no cumple en el plazo, se inicia ante el Tribunal de Justicia de la UE.
  • Sentencia: Declarativa (reconoce la existencia o no de la omisión) y obliga a la institución a adoptar el acto.

3. Excepción de Ilegalidad

Es un procedimiento incidental que permite discutir la legalidad de un acto jurídico en el marco de otro procedimiento. Si la excepción de legalidad es aceptada, el acto jurídico impugnado dejará de aplicarse en ese procedimiento específico, con eficacia inter partes (no erga omnes).