Ordenación del Territorio en España: Evolución, Marco Legal y Competencias Administrativas

Concepto de Ordenación del Territorio

Concepto de Territorio: Punto de Partida de la Ordenación

Tras el progreso tecnológico y el aumento demográfico de la segunda década del siglo XX, en Europa se asiste a unas políticas territoriales caracterizadas por unos aprovechamientos desmedidos de los recursos naturales y una falta de coordinación de las diversas actividades localizadas en el espacio físico (desarrollismo). Como resultado, y desde los más variados puntos de vista profesionales y científicos, se empieza a debatir sobre la capacidad limitada del territorio para soportar unos niveles de utilización determinados. Comienza entonces a verse el territorio no tanto a escala local y objeto de usos específicos a corto plazo, sino más bien como un espacio físico global que debe integrar equilibradamente los diversos aprovechamientos de los que es objeto conforme a un modelo de crecimiento controlado.

El territorio es el resultado de complejos procesos de interacción de elementos naturales y antrópicos: se trata de un recurso natural limitado y no renovable formado por el relieve, el clima, el suelo, el aire, la fauna y flora, las aguas, etc. (teoría del territorio como ecosistema). A la vez, es el escenario de la acción del hombre que aporta nuevos elementos territoriales de carácter socioeconómico (viviendas, infraestructuras, bienes de consumo, etc.) y cultural (patrimonio histórico). Por último, y desde el punto de vista político, el territorio, como uno de los componentes clásicos de la teoría del Estado, se conceptúa como el ámbito de la acción de los poderes públicos y factor clave del desarrollo social y económico. La racionalización del territorio a medio-largo plazo por los poderes públicos puede suponer el ajuste y control de las actividades públicas y privadas asentadas sobre este en equilibrio con sus valores ambientales. Las políticas públicas de organización del espacio empiezan a superar la visión de la circunscripción municipal para ir incorporando la escala preferiblemente regional.

Tratamiento Doctrinal de la Ordenación del Territorio

Sin perjuicio de aclarar que la Ordenación del Territorio (OT) no se puede considerar una disciplina exclusiva del derecho, sino que, por el contrario, en su configuración intervienen los más variados campos profesionales (geógrafos, sociólogos, economistas, ambientalistas, urbanistas, aparejadores, arquitectos, demógrafos, historiadores, politicólogos, etc.), nosotros vamos a hacer mención a su componente jurídico-administrativa, es decir, a su análisis como una función o responsabilidad de los poderes públicos. En ese sentido, se trata de un concepto de incorporación muy reciente en relación a su tratamiento como especialidad autónoma del derecho público.

Debido a la extensión y variabilidad de los componentes que le son propios, la OT ha sido objeto de una habitual confusión que ha ocasionado la falta de un concepto claro y unívoco que casi llega hasta nuestros días (los árboles no han dejado ver el bosque). Así, términos como el macrourbanismo, las directrices territoriales, la política regional, la ordenación estratégica, los planes generales de desarrollo económico, las actuaciones de coordinación territorial, el urbanismo nacional, la planificación intermunicipal, la zonificación de áreas homogéneas, etc., han venido históricamente a referirse en mayor o menor medida a lo que hoy se conoce como OT. Algunos autores (Bassols Coma) han llegado incluso a defender la imposibilidad de definir esta disciplina, ya que los esfuerzos se han de centrar más bien en describir sus elementos configuradores a partir de un análisis de su consustancial naturaleza jurídica. Históricamente, la doctrina española, en ese intento de buscar un concepto jurídico adecuado de la OT, ha partido de la experiencia que en tal sentido ya desarrollaban los países de nuestro entorno.

De ese modo, dos han sido los modelos tradicionales europeos a la hora de hablar de la configuración jurídica de la OT:

  • Modelo Federal Alemán (Raumplanung): Concepto Estricto de OT

    • Construcción a partir de la superación del concepto mismo de urbanismo.
    • Extensión de su ámbito a los fenómenos económicos y sociales que ocurren fuera del espacio urbano.
    • Comprendería la planificación de infraestructuras y usos supramunicipales con una atención especial respecto a la protección de los recursos naturales.

  • Modelo Francés (Aménagement du Territoire): Concepto Amplio de OT

    • Vinculación de la OT con la planificación económica.
    • Antecedentes en la planificación regional: planificación física y planificación económica.
    • Encuadramiento de las diversas políticas públicas en el contexto de una economía general.

La mayoría de autores suelen coincidir en las siguientes notas comunes a los dos modelos que se vendrían, con mayor o menor intensidad, a repetirse en los distintos conceptos que se han propuesto:

  • La OT se localiza preferentemente en el ámbito de acción supramunicipal.
  • Posee un amplio contenido material comprensivo de multitud de sectores de actuación administrativa.
  • Se formularía a través de las técnicas planificatorias.
  • Su principal objetivo es el desarrollo socioeconómico sostenible (calidad de vida) por medio de una organización determinada del espacio global.

La Ordenación del Territorio en la Legislación Autonómica

Del total de las leyes regionales que se han venido aprobando sobre OT desde la década de los ochenta, se podrían subrayar los siguientes rasgos característicos de la disciplina que comúnmente son tratados por la mayoría de los autores:

  • Diferenciación respecto al urbanismo.
  • Establecimiento de criterios marco para la ordenación de la ciudad con especial atención a la protección de determinados espacios por su valor ambiental.
  • Localización de infraestructuras supramunicipales.
  • Planificación estratégica de referencia para el urbanismo.
  • Función: desarrollo socioeconómico equilibrado y el bienestar de la población a través de la integración en el espacio de las políticas sectoriales.
  • Incorporación de elementos tanto del modelo alemán como del modelo francés.

La Ordenación del Territorio en la Constitución de 1978 (Art. 148.1.3º)

El Artículo 148.1.3º de la Constitución de 1978 supuso el asentamiento definitivo de la OT en nuestro derecho mediante su reconocimiento al más alto nivel normativo. Estableció las bases concretas para la elaboración de una teoría general sobre OT, consagrándola como una función pública distinta del urbanismo y de ámbito eminentemente regional. Se asumió el concepto estricto de OT.

El objetivo del constituyente fue la distinción de dos grados de decisión en la ordenación y planificación del espacio físico, dos escalones interrelacionados y complementarios:

  • El municipal, centrado en el fenómeno urbano (urbanismo).
  • El regional, omnicomprensivo de todas las actuaciones en el territorio (OT).

La asunción de competencias exclusivas por la Comunidad Autónoma (CCAA) sobre OT no significa el desconocimiento de ciertas facultades del Estado en la materia. La OT es una función pública que ha de construirse con todas las administraciones públicas afectadas según el grado de intervención resultante de la distribución de competencias de la Constitución Española (CE).

Distribución de Competencias en Ordenación del Territorio: Carácter Concurrente

Hoy en día es indiscutible la obligada participación de distintos niveles administrativos en la formulación de la OT. La OT resulta de una actuación compartida en la planificación integral de un mismo territorio donde se localizan simultáneamente distintas competencias materiales de diferentes administraciones públicas.

Ello nos lleva a la necesidad de un replanteamiento del contenido del Artículo 148.1.3º de la CE y del propio Artículo 56.5 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que clasifican a la OT como una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (CCAA):

  • Se trataría en todo caso de una competencia exclusiva no plena de las regiones sobre OT.
  • Situación de la OT como competencia de las CCAA dentro del contexto de la CE, donde el Estado también posee competencias propias con proyección territorial.
  • Carácter concurrente.
  • Intensificación de los mecanismos de comunicación, colaboración e información.

La competencia sobre OT por parte de las CCAA no puede suponer un desapoderamiento del Estado en la materia. La Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 149/1998, de 2 de julio, establece que la OT es un título competencial de muy amplio contenido que no puede incluir el total de las actuaciones del resto de los poderes públicos con incidencia territorial. La OT de las CCAA no puede desconocer el contenido específico de otros títulos competenciales atribuidos al Estado sobre su territorio.

Competencias del Estado con Proyección Territorial

El Estado tiene constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión territorial (poder de localización), lo que implica una incidencia directa en la OT de las CCAA. Hay que tenerlas en cuenta en la configuración de la OT, ya que suponen un condicionamiento.

Existe una prohibición del desapoderamiento del Estado en materia de OT por las siguientes razones:

  • Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
  • Artículo 149.1 de la CE: competencias exclusivas del Estado, como defensa, puertos y aeropuertos de interés general, ferrocarriles y carreteras, y legislación básica sobre medio ambiente.

Necesidad de Cooperación Interadministrativa como Mecanismo de Solución

La complejidad descrita en la distribución de competencias sobre OT implica la necesidad de establecer un sistema de cooperación voluntaria de todas las instancias de poder participantes (deber de cooperación interadministrativa del Artículo 103 de la CE).

Se proponen las siguientes medidas para un procedimiento general de coordinación y armonización de competencias administrativas de incidencia territorial:

  • Establecimiento de un gran órgano colegiado con participación del Estado, CCAA y corporaciones locales.
  • Aprobación de una ley de armonización de la política de OT, con principios de observancia obligatoria en la salvaguarda del interés general.
  • Aprobación de una ley marco del Estado.

En caso de concurrencia total, existiría, según la CE, una prevalencia del derecho estatal.

Las Corporaciones Locales y la Ordenación del Territorio

Tanto el Estado como las CCAA deben garantizar a las corporaciones locales la participación en las decisiones sobre los asuntos que afecten a sus intereses y competencias (garantía institucional de la autonomía local), entre los que se encuentran obviamente los territoriales dentro de sus correspondientes circunscripciones (véanse los Artículos 8.3, 13.2 y 15 de la LOTA).

La Ley de Bases del Régimen Local de 1985 no contiene ninguna competencia directa de las corporaciones locales sobre OT. Sin embargo, en este sentido, es de subrayar la enorme trascendencia que ha tenido históricamente la relación del urbanismo como competencia esencialmente local con la competencia autonómica sobre OT. Recordemos que, según la CE, el urbanismo y la OT son dos niveles interrelacionados y complementarios a la hora de ordenar el espacio físico desde dos escalas distintas, esto es, la local y la supramunicipal.

Otra cosa bien distinta son las disfunciones que se puedan dar en esa interrelación necesaria, es decir, que ambas disciplinas se dediquen a sus correspondientes ámbitos sin establecer los obligados mecanismos de coordinación e integración. De ese modo, no es posible el desconocimiento de las competencias locales sobre urbanismo a la hora de ejercer las CCAA sus competencias sobre OT, ni tampoco una anulación de las previsiones sobre OT por los correspondientes planes urbanísticos.

Como consecuencia de esta afirmación, por las leyes urbanísticas y de OT se han venido ensayando diversas técnicas de relación de los instrumentos urbanísticos a los objetivos de la OT:

  • La propia LOUA contiene numerosas previsiones acerca del sistema de integración de la planificación urbanística en la OT:

    • A lo largo de su articulado, presenta a la OT como referencia y marco del urbanismo.
    • Señala como el primer objetivo de la ley desarrollar los instrumentos de relación, coordinación e incardinación entre la ordenación territorial y la urbanística.
    • Especial referencia se hace a la hora de marcar las determinaciones de los planes de OT que la planificación general urbanística tienen que integrar (Artículos 8 y 9).
    • Importante resulta la previsión del Artículo 45 en el sentido de que los planes de OT pueden determinar que algunos terrenos se excluyan del proceso urbanizador o establecer criterios de ordenación de usos, de protección o mejora de estos por razones paisajísticas, culturales o ambientales incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable.

  • Por su parte, la LOTA contiene varias alusiones a la relación del urbanismo y la OT:

    • El Artículo 10 indica que los planes de OT de ámbito subregional serán el marco de referencia para el desarrollo y coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos de todas las administraciones y entidades públicas.
    • El Artículo 11 indica que los planes de OT de ámbito subregional tendrán como contenido las determinaciones de los planes urbanísticos vigentes en su ámbito que deban ser objeto de adaptación.
    • El Artículo 23 expresa que los planes de OT subregionales serán vinculantes para los planes urbanísticos y establecerán los plazos para la adaptación de estos a sus determinaciones.
    • El Artículo 37 establece la paralización de actividades de intervención singular, muchas de ellas relacionadas con el urbanismo, que no se ajusten a las previsiones de los planes de OT.
    • El Artículo 38 establece la vinculación directa de las declaraciones de interés autonómico para el planeamiento urbanístico.