Organización Administrativa: Personas Jurídicas, Órganos y Unidades
I. Organización Administrativa: Estructuras Subjetivas
El artículo 3.4 de la Ley 40/2015, del Sector Público (LSP), establece que «cada una de las Administraciones Públicas (AAPP) actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única«. A mediados del siglo XIX, en Alemania, surgió la idea de que el Estado era persona jurídica, lo que implica que también es sujeto de derechos y obligaciones.
1. Las Personas Jurídico-Públicas
El Código Civil, en su artículo 35, establece que «son personas jurídicas las corporaciones, asociaciones y fundaciones de interés público reconocidas por la Ley. […] Las asociaciones de interés particular, sean civiles, mercantiles o industriales, a las que la ley les conceda personalidad propia independiente de cada una de los asociados. Las asociaciones se regirán por el contrato de sociedades«.
El mismo artículo menciona a las asociaciones de interés particular (sociedades civiles, mercantiles o industriales) a las que la ley otorga personalidad propia, independientemente de cada uno de los asociados. Estas sociedades se rigen por el contrato de sociedades y son estudiadas por el derecho mercantil.
La Administración es una organización administrativa que comparte los principios de funcionamiento, división del trabajo y técnicas organizativas con cualquier empresa, pero con dos peculiaridades: es más grande y se sostiene con fondos públicos. Su régimen jurídico es, principalmente, derecho público (aunque no en su totalidad).
2. Los Órganos Administrativos
Un órgano administrativo es un centro con personas y medios materiales al que las normas le han conferido competencias. El principio de jerarquía proporciona unidad. Los órganos están estructurados jerárquicamente, y los superiores tienen autoridad sobre los inferiores.
El principio de competencia establece que cada órgano tiene atribuidas funciones específicas (competencias) que lo identifican. Ambos principios coexisten, pero están en tensión. Si un órgano tiene sus competencias y un superior limita su actuación, se coacciona esa competencia. Ninguno de los dos principios prevalece sobre el otro; ambos coexisten, siempre que se respeten. Pueden producirse traslados de competencia o que el superior requiera para sí la competencia del inferior, pero siempre de acuerdo con las normas (límites).
El Ministerio actúa en nombre del Estado. La relación de representación une al órgano con la persona jurídica de la que forma parte. El órgano actúa instrumentalmente al servicio de la Administración de la que forma parte, pero sus actos se imputan a la persona jurídica; la imputación final se hace a la Administración del Estado. Se puede hablar de una relación de pertenencia.
3. Las Unidades Administrativas
Las unidades administrativas son un conjunto de medios materiales y personales, coordinados por un responsable, que desempeñan tareas dentro de la organización administrativa. Desde el punto de vista jurídico, no tienen mucha relevancia; son centros de organización del trabajo, pero sin capacidad de relación hacia el exterior. En principio, no pueden dictar actos administrativos. Sin embargo, varias de estas unidades agrupadas pueden formar un órgano, con una consideración jurídica más compleja.
Precisiones Terminológicas
- Gobierno de la Nación (Art. 97 CE): «El Gobierno de la Nación dirige la política interior y exterior y la Administración Pública«. Este artículo parece establecer una diferencia entre el Gobierno como órgano político (constituido por el Consejo de Ministros) y la Administración, que está subordinada al Gobierno.
- Estado: La Constitución Española (CE) utiliza el término «Estado» con varios significados. En uno de ellos, se refiere al conjunto de los poderes públicos que actúan en el ámbito de la nación. Se organiza territorialmente (España se configura como Estado de derecho). Es responsable de los daños y perjuicios causados por el funcionamiento normal o anormal de los órganos públicos. También existe un significado más estricto que lo identifica como una parte de los poderes públicos (Estado Central u organización central del Estado).
- Administración General del Estado: Cada Comunidad Autónoma (CCAA) tiene su propia administración autonómica. El Estado, en su sentido más estricto como Estado Central (con sede en Madrid) o conjunto de Ministerios, tiene su propia administración (la Administración General del Estado).