Políticas Activas de Empleo: Conceptos, Principios y Clasificación

2. Concepto de Políticas Activas de Empleo

La actual Ley de Empleo define en su art. 36.1 a las políticas activas de empleo de la siguiente forma:

«Se entiende por políticas activas de empleo el conjunto de servicios y programas de orientación, empleo y formación dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social. Las políticas definidas en el párrafo anterior deberán desarrollarse en todo el Estado, teniendo en cuenta la Estrategia Española de Activación para el Empleo, los contenidos comunes establecidos en la normativa estatal de aplicación, las necesidades de los demandantes de empleo y los requerimientos de los respectivos mercados de trabajo, de manera coordinada entre los agentes de formación profesional para el empleo e intermediación laboral que realizan tales acciones, con objeto de favorecer la colocación de los demandantes de empleo.»

Una clasificación más adecuada de la política de empleo es la que unifica ambos instrumentos, diferenciándolos de la política pasiva de empleo. Y ello porque tanto la intermediación como el conjunto de 4 acciones que integran las políticas activas presentan la misma finalidad: la colocación de los demandantes de empleo.

Cabe destacar los siguientes rasgos:

Se trata de un conjunto heterogéneo de terrenos y de medidas que, por ello, abarcan buena parte de la política de empleo.
Las políticas de empleo tienen como finalidad que la población no ocupada pase a serlo, pero no sólo como asalariada.
Las políticas activas deben tener rasgos de unidad y de ahí que deban desarrollarse en todo el Estado, teniendo en cuenta la Estrategia Española de Activación de Empleo, si bien esto debe compatibilizarse con las necesidades de los demandantes de empleo y los requerimientos de los respectivos mercados de trabajo.

3. Principios Generales de las Políticas Activas de Empleo

Conforme al art. 37 LE:

Tratamiento Individualizado y Especializado

Con este principio nos estamos refiriendo al tratamiento individualizado y especializado de las personas en situación de desempleo para mejorar su empleabilidad, así como a las personas ocupadas para contribuir a la calidad y mantenimiento de su empleo. Este principio es desarrollado en la Estrategia Española de Activación para el Empleo (EEAE). El Servicio Público de Empleo deberá concretar este modelo de gestión en una carta de servicios específica, de la que deberá hacer difusión entre la población potencialmente usuaria. De acuerdo con el Real Decreto-ley 3/2011, este procedimiento a modo de compromiso entre demandante y Servicio Público de Empleo se aplicará en tres fases. Este itinerario se plasma en un Acuerdo Personal de Empleo, que consta de tres elementos centrales.

Respuestas a las Necesidades de las Empresas

Este principio es contemplado en la EEAE en términos amplios, en tanto la atención a las empresas se despliega en materia de capital humano, empleo y formación, incluidos especialmente el asesoramiento en estas materias, y la puesta a su disposición de información sobre las tendencias del mercado laboral.

Fomento del Autoempleo y la Iniciativa Emprendedora

Este principio debe aplicarse especialmente en el marco de la economía sostenible y de los nuevos yacimientos de empleo, incluyendo la atención y el acompañamiento a las personas emprendedoras en la puesta en marcha de su iniciativa empresarial.

Igualdad de Oportunidades y no Discriminación en el Acceso al Empleo

Este principio es entendido por el art. 37 LE a partir de lo dispuesto en el art. 9.2 CE, lo que supone identificarlo con el principio de igualdad material, y con un desarrollo de acciones que remuevan los obstáculos que dificulten esa igualdad; es decir, con medidas de acción positiva. En particular, se tendrá en cuenta de manera activa el objetivo de la igualdad de trato entre mujeres y hombres para garantizar en la práctica la plena igualdad por razón de sexo.

Adecuación a las Características del Territorio

La presente Estrategia dota de mayor flexibilidad a los marcos de colaboración que pueden establecerse entre los Servicios Públicos de Empleo y las Entidades Locales, con el fin de que estas colaboraciones impulsen la dinamización y gestión corresponsable de las Políticas Activas de Empleo en el ámbito local.

Clasificación de las Políticas Activas de Empleo

Han de considerarse los Ejes a través de los que se articula la EEAE, que se encuentran contemplados en el art. 10.4 LE:

1. Políticas que se Centran en Incidir sobre la Oferta y la Demanda de Empleo

Eje 1. Orientación

Las actuaciones de apoyo a la inserción de las personas beneficiarias. Como se aprecia, se trata de un conjunto amplio de acciones a desplegar con los demandantes de empleo que abarcan todo el proceso de acompañamiento en la búsqueda de empleo. Prácticamente están incluidas todas las acciones a desarrollar tendentes a conseguir la inserción, excepto la relativa a la formación.

Eje 2. Formación

Incluye las actuaciones de formación profesional para el empleo, dirigidas al aprendizaje, formación, recualificación o reciclaje profesional y de formación en alternancia con la actividad laboral, incluidos los programas públicos de empleo y formación, que permitan al beneficiario adquirir competencias o mejorar su experiencia profesional, para mejorar su cualificación y facilitar su inserción laboral. La formación adquiere protagonismo específico dentro del conjunto de las políticas activas de empleo, tal como se aprecia en el articulo 40 LE.

Eje 3. Oportunidades de Empleo

Incluye las actuaciones destinadas a incentivar la contratación, la creación de empleo o el mantenimiento de los puestos de trabajo, especialmente para aquellos colectivos que tienen mayor dificultad en el acceso o permanencia en el empleo, lo que enlaza con el carácter selectivo que, como viene destacándose, tiene la política de empleo, que hace priorizar entre sus destinatarios, como el art. 2 d).

La Orientación y el Asesoramiento

Debemos partir de que esta parte de la política activa se desarrolla principalmente por los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas, que en el caso de Andalucía, es el Servicio Andaluz de Empleo (SAE).

El objetivo de este programa es apoyar a las personas desempleadas e inscritas en el SAE en su búsqueda de empleo, asesorando a través de Itinerarios Personalizados de Inserción, destinados a mejorar la empleabilidad de las personas demandantes de empleo.

En línea con los principios generales de la política activa de empleo, el itinerario individualizado ocupa un destacado papel en este terreno, que en el caso que nos ocupa consta de las siguientes fases:

Recepción y Acogida: fase destinada a conocer las necesidades y expectativas de la persona usuaria, así como informar sobre los servicios y programas disponibles en la Agencia Servicio Andaluz de Empleo.
Recogida de información y análisis: fase en la que se recogen y valoran, a través de una entrevista en profundidad.
Diseño del Itinerario Personalizado de Inserción: fase en la que se define el objetivo del itinerario, y se diseña una serie de acciones concatenadas para la consecución del mismo.
Desarrollo y seguimiento del itinerario: fase en la que la persona usuaria realiza las acciones definidas en su itinerario, contando con el seguimiento y apoyo del personal técnico responsable.
Finalización y evaluación del itinerario: fase en la que se evalúan los resultados obtenidos en el marco del Itinerario Personalizado de Inserción y, en la que teniendo en cuenta la consecución de objetivos, se procede a su finalización.

Y en línea también con el carácter selectivo de la política de empleo, este programa se dirige a colectivos prioritarios:

Menores de 30 años
Mujeres
Parados de muy larga duración, considerando como tal aquél/lla que lleve inscrita como desempleada en la oficina de empleo al menos veinticuatro meses ininterrumpidamente
Demandantes de empleo mayores de cuarenta y cinco años
Personas con discapacidad
Minorías étnicas
Inmigrantes con dificultades de acceso al mercado de trabajo
Demandantes de empleo en riesgo de exclusión, teniendo tal consideración las personas que pertenezcan a alguno de los colectivos establecidos en el artículo 3.3 del Decreto 85/2003

El Emprendimiento y el Fomento del Empleo Autónomo

La política de empleo se destina hacia el empleo por cuenta propia. El último de los objetivos de dicha política señalados en el art. 2 LE es “Fomentar la cultura emprendedora y el espíritu empresarial, así como mejorar la atención y acompañamiento a las personas emprendedoras en la puesta en marcha de su iniciativa empresarial”. Y es por ello que uno de los ejes en los que esta Ley (art.4 bis.4) estructura la Estrategia de Española de Activación del Empleo es el emprendimiento, que “Comprende las actividades dirigidas a fomentar la iniciativa empresarial, el trabajo autónomo y la economía social, así como las encaminadas a la generación de empleo, actividad empresarial y dinamización e impulso del desarrollo económico local”.

En los últimos años se han intensificado las medidas hacia este terreno. Entre las medidas que se contemplan destacan las siguientes:

Incentivos a la Contratación de Trabajadores

Que en algunos casos se restringen a autónomos o microempresas pero en otros casos no: de jóvenes a tiempo parcial con vinculación formativa por parte de autónomos o empresas.

Incentivos a la contratación indefinida de jóvenes por microempresas y empresarios autónomos.
Incentivos a la contratación, trabajo a tiempo completo o parcial de personas desempleadas de 45 o más años de edad, por parte de trabajadores por cuenta propia menores de 30 años, y sin trabajadores asalariados.
Inclusión dentro de los supuestos de utilización del contrato eventual por circunstancias de la producción del denominado “Primer empleo joven”, destinado a contratar a menores de 30 años desempleados sin experiencia profesional previa, o siendo ésta inferior a 3 meses, con incentivos a su trasformación en indefinido.
Incentivos a los contratos en prácticas para el primer empleo con jóvenes menores de 30 años, aunque hayan transcurrido 5 o más años desde la terminación de los estudios.

Reducciones en la Cotización a la Seguridad Social

Para trabajadores por cuenta propia jóvenes, como regla general, menores de 30 años, ó 35 si son mujeres:

Reducción del 30% de la cuota por contingencias comunes, durante 15 meses siguientes al alta + una bonificación de igual cuantía en los 15 meses siguientes a la finalización del período de reducción.
Compatibilidad de prestación por desempleo y trabajo por cuenta propia. Los trabajadores perceptores de la prestación por desempleo menores de 30 años en la fecha inicial de la actividad por cuenta propia y sin trabajadores a su cargo podrán compatibilizar la percepción mensual de la prestación que les corresponda con el trabajo autónomo, por un máximo de 270 días, o por el tiempo inferior pendiente de percibir.
Ampliación del ámbito subjetivo de los supuestos de capitalización de la prestación por desempleo a los beneficiarios de la prestación por desempleo de nivel contributivo que pretendan constituirse como trabajadores autónomos y no sean personas con discapacidad igual o superior al 33%, y a los beneficiarios de la prestación por desempleo de nivel contributivo menores de treinta años, cuando capitalicen la prestación para destinar hasta el 100% de su importe a realizar una aportación al capital social de una entidad mercantil de nueva constitución o constituida en un plazo máximo de 12 meses anteriores a la aportación.
Suspensión y reanudación del cobro de la prestación por desempleo tras realizar una actividad por cuenta propia: el derecho a la percepción de la prestación por desempleo se suspenderá mientras el titular del derecho realice un trabajo por cuenta propia de duración inferior a 60 meses en el supuesto de trabajadores jóvenes.

En segundo lugar, la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, que contiene disposiciones que pueden dividirse en tres grandes bloques: movilidad internacional, Seguridad Social, y otras materias de índole laboral.

Respecto del primero de estos bloques, destaca el hecho de facilitar y agilizar la concesión de visados y autorizaciones de residencia a determinadas categorías de extranjeros, así como no tener en cuenta la situación nacional de empleo respecto de determinadas solicitudes de autorizaciones y en aquéllos sectores considerados como estratégicos por varios Ministerios. En este sentido, se menciona, entre otros, a los emprendedores.

Sobre estos se dice que son actividades emprendedoras y empresariales aquéllas que sean de carácter innovador con especial interés económico para España, con informe favorable del órgano competente de la Administración General del Estado. Se valorará especialmente la creación de puestos de trabajo en España. También se tendrá en cuenta el perfil profesional del contratante, el plan de negocio y su financiación y el valor añadido para la economía española, la innovación u oportunidades de inversión. Sobre las condiciones de entrada de los mismos, la Ley permite la solicitud de un visado de 1 año de duración para llevar a cabo los trámites previos para poder desarrollar una actividad empresarial. Cuando se justifique que se ha producido previamente el inicio efectivo de la actividad empresarial, será posible acceder a la situación de residencia para emprendedores, sin que se requiera un periodo previo mínimo de permanencia.

En materia de Seguridad Social, de la Ley 14/2013 cabe destacar que:

Se reduce la base de cotización aplicable a los trabajadores incluidos en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos en caso de pluriactividad con jornada laboral a tiempo completo o a tiempo parcial superior al 50%.
Se regulan nuevas reducciones sobre la cuota por contingencias comunes a la Seguridad Social aplicables a los trabajadores por cuenta propia de 30 o más años y que causen alta inicial o que no hubiesen estado en situación de alta en los últimos 5 años. Asimismo, se regulan las reducciones y bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social para las personas con discapacidad que se establezcan como trabajadores por cuenta ajena.