Políticas Públicas: Tipos, Formulación, Implementación y Actores

El análisis de políticas pone su atención en los resultados de la actuación y los instrumentos o medios que permiten mejorarla. Se pueden distinguir dos perspectivas:

La primera, caracterizada por una finalidad más prescriptiva, analiza el proceso decisional.
La segunda, de carácter explicativo, tiende a reconstruir la modalidad del proceso decisional.

1. Las políticas deben entenderse como el producto de un sistema institucional, de unas relaciones entre actores sociales, económicos y políticos y de la capacidad financiera del Estado.

Características de las Políticas Públicas

Contienen decisiones interrelacionadas de varios actores, sociales y políticos.
Se centran en un tema específico.
Deben iniciarse o llevarse a cabo por organizaciones públicas.
Implican la acción o la inacción.
Son los productos de acciones que tienen sus efectos en el sistema político y en el social.

El término política pública suele utilizarse para referirse a diferentes niveles escalonados de intervención pública: política, plan y programa. Las políticas públicas son multinivel, ya que implican la interrelación de varias organizaciones, niveles administrativos y actores.

Los Outputs y Outcomes de una Política Pública

La expresión de la acción del gobierno, en cualquiera de sus diferentes manifestaciones, son los productos de la acción, los outputs, que debemos diferenciar del impacto, del outcome, que se refieren a las consecuencias de una política.

Razones para la Intervención Pública

Razones políticas: Por impulso social o por los propios legisladores.
Razones éticas: La intervención se justificaría por razones éticas.
Razones económicas y fallos del mercado.

Tipología de las Políticas Públicas

1. Distributiva: Produce beneficios para un tipo de grupo concreto.

2. Redistributiva: Conceden alguna ventaja particular.

3. Reguladora protectora: Regulan la actividad privada.

4. Constituyentes: Tienen que ver con las reformas de las administraciones públicas.

Herramientas de las Políticas Públicas

Entre estos encontramos las normas jurídicas, los servicios de personal, los recursos materiales y la persuasión.

Primer grupo: herramientas directas o de arriba abajo.
Segundo grupo: herramientas internas del Estado.
Tercer grupo: contempla herramientas como la información, persuasión.

La Formulación de la Política Pública

La incorporación de un asunto en la agenda política. Siguiendo el esquema del ciclo de las políticas, éste se inicia con la existencia de un problema o asunto sobre el cual, en el caso de que los poderes públicos se pronunciaran decidiendo actuar, se incorporaría el asunto a la agenda política. Puede ser por demanda ciudadana o de las propias autoridades.

Agenda Sistémica

Conjunto de problemas que preocupan a una sociedad en un momento determinado.

Toma de Decisiones

Se explica en función de varios modelos:

Modelo racional.
Modelo incrementalista reparador.
Modelo Garbage-can: modelo basado en la casualidad.

Los Actores del Proceso

Grupos de interés, partidos políticos y medios de comunicación canalizan demanda.
Grupos de interés más directamente afectados por la política a desarrollar, representantes parlamentarios.
Red de actores que es un grupo más amplio.

La Implementación de la Política Pública

Adoptada la decisión, se llega al momento de puesta en práctica de los programas.

Asignación de Recursos para la Implementación de la Política

La asignación de medios presupuestarios.

Organización Territorial del Estado: Federalismo, Estados Autonómicos y Confederaciones

Lijphart y la Organización Territorial

Reparto espacial-territorial de poderes.
Constitución escrita donde figure y garantice ese reparto de poderes; en casi todos los casos, la constitución federal no puede cambiarse sin el acuerdo con las partes.
Sobrerrepresentación en la cámara federal de las unidades más pequeñas.
Método D’Hondt.
Gobierno descentralizado.

Idea Federal

Valor de la diversidad, planteando qué tipo de organización es ideal para promoverla y mantenerla.
Puede haber federalismo sin federación, pero no a la inversa.
Basado en el principio de subsidiariedad.
Es un proceso que ofrece un abanico de opciones para solucionar conflictos o facilitar la presencia política de diferentes colectivos.
Existe un debate sobre si el estado federal es una aplicación distorsionada del federalismo o se debe establecer una unión más débil que respete la independencia de las unidades subestatales.
Para algunos autores, la idea de federalismo es incompatible con la idea de soberanía popular.
No contribuye por sí mismo a promover la libertad, democracia y pluralismo.

Estados Autonómicos

Autonomía a las entidades subestatales.
Capacidad establecida constitucionalmente para legislar e intervenir en las materias correspondientes; se confieren recursos y poderes a las instituciones de determinados territorios subestatales.
Instituciones legislativas y ejecutivas de las comunidades autónomas.
Capacidad de imponer o modificar tributos en los territorios de su competencia.

Diferencias con el Federalismo

Las competencias atribuidas a las entidades subestatales no son la regla, sino que se delimitan e incluso en determinados ámbitos se comparten.
Inexistencia de instituciones centrales de tipo federal (segunda cámara legislativa federal) en las que las entidades regionales cuenten como tales.

Las Confederaciones

Agrupaciones de estados que deciden actuar de manera coordinada en determinados ámbitos de actuación política para alcanzar unos objetivos concretos, casi siempre de seguridad o económicos.
Surgen de un pacto internacional.
Dan una imagen inestable y conflictiva.
Decisiones construidas sobre la unanimidad, derecho de veto para cada miembro de la confederación.
Órgano máximo de gobierno: representantes de cada estado que actúan como embajadores de los respectivos gobiernos.
Sin mecanismos capaces de obligar a aceptar decisiones, cuando la única medida posible será la expulsión de un miembro.
Escasa estabilidad.

Territorio y Estado

Estados Federales

Poderes excepcionales para el centro y residuales para los territorios.
Agrupa las entidades políticas (estados, provincias…) con diferentes poderes según los casos.
Instituciones federales de representación de los territorios.
Constituciones propias de los territorios, que coexisten con una constitución federal que pone límites a aquellas, fijando sus derechos, deberes y garantizando su participación en la voluntad federal.
Primacía de la estructura federal o central.
Existencia de coordinación con competencias exclusivas, compartidas y concurrentes.
Existencia de procesos de integración para participar en la voluntad general a través de la cámara territorial federal.
Instituciones arbitrales para la regulación de conflictos de competencias.

Estados Unitarios

Tendencias centralizadoras del estado moderno.
Monopolización del poder político y un único centro del que emana el poder.
Imposición en todo el territorio de administración, instituciones comunes y ordenamiento jurídico homogéneo.
Puede haber descentralización administrativa pero no política.
Culmina en el S. XIX con la idea de estado-nación, visión unitaria del estado-nación, como forma de legitimación.
Ruptura de los imperios.
Homogeneidad e igualdad de derechos, teoría de los “estados viables”.
Los límites étnicos no deben contraponerse a los políticos.
Bases de la revolución francesa y la ideología liberal dominante.
Problemas de integración y surgimiento de reivindicaciones nacionalistas que ponen en cuestión el estado-nación.

La Unión Europea como Estado Federal

Instituciones de la UE

Consejo Europeo (Jefes de Estado o de Gobierno): determina prioridades políticas. Presidencia semestral.
Consejo de la UE (ministros sectoriales): principalmente, poder legislativo (reglamentos y directivas). Poder exclusivo sobre agricultura, política económica, visados e inmigración, PESC.
Parlamento (764 representantes de la ciudadanía europea): poder legislativo en procedimientos legislativos ordinarios (con el Consejo UE), control sobre la Comisión y aprobación del presupuesto UE.
Comisión: el Gobierno de la UE.
Tribunal de Justicia: fiscaliza el cumplimiento de normas de la UE.

Modelos de Organización Política: Poliarquías

Presidencialista: El Presidente (jefe de Estado y de gobierno) es electo popularmente, no puede ser retirado del cargo por decisión del Congreso, encabeza el gobierno que designa y cuenta con la separación de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Parlamentarismo: Sistema donde el parlamento tiene la participación directa en los asuntos del estado, entendiendo que la conformación de un gobierno, tanto su duración en el tiempo, pertenece al consentimiento de la mayoría parlamentaria. Su estructura se compone del poder ejecutivo y legislativo. El ejecutivo se divide en: jefe de estado con la función de representación y protocolo, y un jefe de gobierno (primer ministro, presidente o canciller) que conduce la administración de dicho gobierno. En cuanto al poder legislativo, se compone de dos cámaras: cámara baja (diputados) y alta (senadores).
Semipresidencialismo: El presidente es elegido mediante voto popular por un periodo de tiempo determinado. El jefe de estado comparte el poder ejecutivo con el primer ministro. El presidente es independiente del parlamento, pero no puede gobernar solo. El primer ministro y su gabinete son independientes del presidente, pero dependen del parlamento. La autoridad dual de este tipo de sistema permite que se den diferentes balances de poder, pues están sujetos al voto de confianza o censura.
Monarquías constitucionales: Tanto en las monarquías constitucionales como en las monarquías parlamentarias actuales, el monarca, aún manteniendo su posición como el jefe de estado, tiene poderes muy limitados o meramente simbólicos o ceremoniales. El poder ejecutivo es ejercido en su nombre por el gobierno, dirigido por un jefe de gobierno, primer ministro o presidente del gobierno. Éste es nombrado a través de procedimientos fijados.
Directorial: El Gobierno depende en todo momento de la voluntad de la asamblea o parlamento (Suiza). No existe equilibrio. El Gobierno no dispone de resortes frente al parlamento. El gobierno es como un comité surgido de la voluntad del parlamento.
Repúblicas unipartidistas: Las repúblicas unipartidistas son estados en los que un partido único tiene todo el poder en el gobierno o estados en que la estructura del partido es a la vez la estructura del gobierno y que no permiten la creación de otros partidos.

Democracia Representativa

Definición de democracia: la gestión de los conflictos de una comunidad mediante la intervención más amplia posible de los ciudadanos en sus diferentes fases. Democracia/no democracia como gradación, no como categoría binaria y excluyente. Democracia: empírica y normativa. Valor versus realidad concreta.

Objetivos Generales de la Democracia

Resolución pacífica de conflictos.
Decisiones a través de procedimientos de negociación y compromiso.
Decisiones de acuerdo con el principio de la mayoría o consenso.

Modelo Westminster

Estado unitario.
Sistema electoral mayoritario.
Bipartidismo (Sistema de partidos con una sola dimensión de conflicto).
Concentración de poder ejecutivo en gobiernos de conflicto.
Fusión de poderes entre legislativo y ejecutivo (predominio de este).
Parlamento: bicameral asimétrico.

Modelo Consensual

Descentralización territorial y sistema federal.
Sistema electoral proporcional.
Multipartidismo y varias dimensiones de conflicto.
Separación formal / informal de poder legislativo y ejecutivo.
Gobierno de coalición.
Representación de las minorías y poder de veto para estas.

La Distribución Funcional del Poder

Poder legislativo: Crea leyes (normas de superior rango de una comunidad).
Poder ejecutivo: Aplica las leyes a situaciones concretas.
Poder judicial: Interpreta las leyes en caso de duda.

Poder Legislativo

Es el reflejo de la soberanía ciudadana (condición representativa de sus miembros). El parlamento es el órgano asambleario que debe aprobar las nuevas leyes. Existe el bicameralismo, formado por la cámara de notables y de representación territorial. Su función es hacer leyes y controlar el gobierno.

Poder Ejecutivo

El ejecutivo es el poder encargado de aplicar las normas de una comunidad política, aplicando la ley a situaciones concretas. Este poder está compuesto por:

Jefatura del estado: Encarna a la comunidad política.
Gobierno: Órgano que dirige el poder ejecutivo del estado.
Administración: Lleva a cabo las decisiones y el poder ejecutivo.

Poder Judicial

Su función general es interpretar el sentido de las leyes en casos particulares. Está compuesto por personal nombrado en función de sus méritos (condición no representativa). Posee una estructura piramidal y ejerce control sobre lo establecido en la constitución.

La Estructura Territorial del Estado

Coexistencia o no del poder estatal con poderes subestatales; diferencia así entre desconcentración administrativa y descentralización.

Estados Unitarios.
Estados compuestos (diferentes variantes: estados autonómicos y estados federales).

Coexistencia del poder estatal (confederación) con poderes supraestatales.

Estados Federales

Agrupan entidades políticas (estados, comunidades, provincias…) con diferentes poderes según los casos.

Características

Poderes excepcionales para el centro y residuales para los territorios.
Distribución de competencias, más el reparto de aportaciones tributarias.
Instituciones generales de representación de territorios.
Constitución propia de los territorios (EE. UU.).
Instituciones arbitrales para regulación de conflictos de competencias.

Estados Autonómicos

Autonomía a las entidades subestatales: capacidad establecida constitucionalmente para legislar e intervenir en las materias correspondientes.
Instituciones legislativas y ejecutivas propias de cada Comunidad Autónoma.
Capacidad de imponer o modificar tributos en los territorios de su competencia.

Organizaciones Supraestatales: Las Confederaciones

Agrupaciones de Estado que deciden actuar de manera coordinada, en determinados ámbitos de actuación política (RR. EE., defensa, moneda…).

Sus decisiones son construidas desde la unanimidad (derecho de veto para cada miembro de la confederación).
Órgano máximo de gobierno: los representantes de cada estado actúan como embajadores de los respectivos gobiernos.
No poseen mecanismos capaces de obligar a aceptar decisiones, su única medida posible es la expulsión de un miembro.
Posee escasa estabilidad: es una etapa de vacío y desintegración o federación (el caso de EE. UU.).

La Unión Europea: ¿Proceso de Construcción hacia la Federación?

En los años 50, hubo tratados consecutivos de la CECA, Euratom y CCEE. Ampliación progresiva.
De 1987 a 2002. La Unión Europea = Euro optimismo.
Siglo XXI. Unión económica y monetaria; incertidumbre y crisis.

Principales Instituciones de la UE

Consejo Europeo: (Jefes de estado o gobierno). Determinan las prioridades políticas.
Consejo de la UE: (Ministros sectoriales). Principalmente poder legislativo (reglamentos y directivas). Poder exclusivo sobre agricultura, política económica, visados e inmigración, pesca.
Comisión (Gobierno de la UE).
Parlamento (754 representantes de la ciudadanía europea). Poder legislativo en procedimientos legislativos ordinarios (junto al consejo), control sobre la comisión y aprobación del presupuesto de la UE.
Tribunal de Justicia: Fiscaliza el cumplimiento de normas de la UE.

Toma de Decisiones en la UE

Procedimiento legislativo ordinario (gobernanza económica, inmigración, energía, transporte…). Las propuestas necesitan la aprobación de la comisión (parlamento + consejo).
Procedimientos legislativos especiales. Consejo único legislador (papel consultivo del parlamento).
Diversidad de políticas sectoriales:
- Reglamentos: acto legislativo vinculante para toda la UE.
- Directivas: define los objetivos y los estados definen cómo llevarlo a la práctica.
- Decisiones: recomendaciones, dictámenes.

El Fin del Estado

Efectos del Proceso Globalizador

Soberanía crecientemente compartida.
Territorio progresivamente permeable.
Población difuminada.

Esto conllevó a que hubiese una gobernanza multinivel, y por lo tanto un desajuste de escala o un Accountability o ¿dónde rendir cuentas?