Procedimientos y Recursos en Derecho Administrativo: Silencio, Ordenación y Normativa

El Silencio Administrativo y la Ordenación de Procedimientos

El Silencio Administrativo

El silencio administrativo se puede definir como la ficción legal en virtud de la cual se entiende producido un acto administrativo una vez finalizado el plazo para que la Administración Pública dicte una resolución expresa. La LPC ordena la obligación de resolver y notificar expresamente todos los procedimientos, excepto los procedimientos terminados por pacto o convenio y los relativos al ejercicio de derechos sujetos a un deber de comunicación previa a la Administración.

El plazo máximo para resolver y notificar los actos de los procedimientos será, en principio, el fijado por la norma reguladora de dicho procedimiento. Sin embargo, el plazo no podrá ser superior a seis meses, salvo que así lo disponga una norma con rango de ley o de derecho europeo. Los plazos se contarán, en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación; en los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente.

Para que el ciudadano tenga certeza del momento en el que se inicia este plazo, la Administración tiene la obligación de notificar a los interesados la fecha de entrada de la solicitud en el registro, además del plazo máximo para la resolución y notificación del procedimiento, así como los efectos estimatorios y desestimatorios que produzca el silencio.

Las Administraciones tienen la obligación de publicar y actualizar las relaciones de procedimientos, indicando los plazos máximos (que no podrán ser superiores a seis meses, salvo que lo establezca una norma con rango de ley), así como los efectos del silencio. El transcurso del plazo máximo para notificar los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin que la Administración lo haya hecho, legitima al interesado para entenderla como estimada o desestimada por silencio administrativo.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado para entenderla como estimada por silencio administrativo, excepto cuando una norma con rango de ley o de derecho europeo o internacional establezca lo contrario. El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, en aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia la transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas al dominio público o servicio público.

Ordenación del Procedimiento

La ordenación engloba una serie de normas o principios a los que ha de atenerse la Administración Pública a lo largo de todo el procedimiento, a fin de IMPULSAR y DIRIGIR sus trámites para que aquel no se paralice y continúe ordenadamente en aras de una más pronta decisión, y en base a los principios de celeridad, eficacia e inquisitivo o de oficialidad. Los trámites iniciados por los interesados deben ser realizados en un plazo de 10 días.

Respecto al cómputo de los PLAZOS:

Cuando los plazos se señalen por días, se trata de días hábiles, comenzando el cómputo a partir del día siguiente al de la notificación o publicación o a partir del día siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio.
Cuando el plazo se fija en meses o años, el momento inicial del cómputo es el mismo que en el caso anterior.
Cuando el plazo se fija en horas, se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate. No podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días.

En ambos supuestos, cuando el último día del plazo fuera inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

Terminación del Procedimiento

El procedimiento administrativo termina, bien por resolución, bien, excepcionalmente, por desistimiento de la petición, renuncia al derecho, caducidad del expediente, o por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.

La resolución, a diferencia de los actos de trámite, es el acto que pone fin al procedimiento. Lo normal es que la resolución sea expresa, aunque en caso de silencio administrativo se constituye el llamado “acto presunto”. Se prohíbe expresamente que la resolución agrave la situación inicial del interesado. En cuanto al contenido de la resolución, esta deberá incluir la decisión administrativa.

El desistimiento de la solicitud implica la decisión de no proseguir con el procedimiento para que se resuelva la petición solicitada. La renuncia al derecho, por su parte, significa que el interesado pierde la titularidad del derecho afectado, no pudiendo en el futuro volver a reproducir una petición fundada en el derecho al que renunció.

Por caducidad, es decir, por su paralización por causa imputable al interesado: Si el procedimiento se ha iniciado a instancia del interesado y este se paraliza por su causa, se requiere advertencia previa por la Administración Pública de que, transcurridos tres meses sin la debida actuación del interesado, declarará su caducidad con archivo del expediente, excepto si la cuestión planteada afecta al interés general. Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables para los interesados, se entenderán caducados cuando haya transcurrido el plazo máximo sin que haya recaído y se haya notificado resolución expresa.

Concluir por imposibilidad material, es decir, cuando circunstancias de muy variada índole (inexistencia, pérdida o destrucción del objeto del procedimiento, petición de una licencia en un sector que se ha liberalizado, etc.), impidan o priven de sentido al mismo, siendo preciso, en tal caso, una resolución motivada.

Recursos Administrativos: Alzada, Reposición y Revisión

Recurso de Alzada

El recurso de alzada procede únicamente frente a las resoluciones y actos de trámite cualificados que no pongan fin a la vía administrativa, correspondiendo su resolución al superior jerárquico del órgano que dictó el acto impugnado o, en el caso de órganos dotados de autonomía funcional, al órgano al que se encuentren adscritos.

En cuanto al órgano ante el que debe interponerse, se permite que se haga tanto ante el órgano competente para resolverlo como ante el que dictó el acto impugnado. Este último órgano deberá remitir al primero el escrito junto con un informe razonado sobre la procedencia del recurso en el plazo de diez días.

El plazo de interposición del recurso es de un mes si el acto es expreso, mientras que, en caso contrario, el recurso podrá interponerse en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. Por el contrario, el plazo máximo para resolver y notificar la decisión se amplía a tres meses, ya que el órgano competente es diferente del que conoció del asunto en primera instancia.

A estos efectos, debe destacarse que, a pesar de que el silencio administrativo en vía de recurso tiene efectos desestimatorios con carácter general, cuando el recurso de alzada se interpone frente a un acto presunto, los efectos del silencio son estimatorios. Frente a la resolución del recurso de alzada no cabrá otro recurso administrativo que el extraordinario de revisión, debiendo acudirse, con carácter general, a la vía contencioso-administrativa. El transcurso de los plazos de interposición sin formalizar el recurso de alzada determina la imposibilidad de acudir a la vía judicial, ya que este recurso se configura con carácter preceptivo y previo al recurso contencioso-administrativo.

Recurso Potestativo de Reposición

Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado, o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. En caso de optarse por la vía administrativa, el planteamiento del recurso judicial deberá esperar a la previa resolución del recurso de reposición. Así pues, este recurso se concibe principalmente como una garantía para el ciudadano por las razones antes aludidas, aunque también permite a la Administración Pública reconsiderar por última vez su decisión inicial antes de verse obligada a someterse a la vía contencioso-administrativa.

En relación con el objeto del recurso de reposición, este únicamente se refiere a los actos administrativos que hubieran puesto fin a la vía administrativa. El plazo de interposición del recurso será de un mes, contado a partir del día siguiente al de la notificación o publicación del acto impugnado. En cambio, si se impugna un acto presunto, el recurso podrá interponerse en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. En todo caso, el transcurso del plazo de interposición no impide acudir a la vía judicial contencioso-administrativa debido a su mayor amplitud (dos o seis meses, según el acto impugnado sea expreso o presunto). El plazo máximo para resolver el recurso y notificar la decisión administrativa será de un mes.

Recurso Extraordinario de Revisión

A diferencia del carácter ordinario de los recursos de alzada y reposición, este recurso está previsto para remediar situaciones de injusticia notoria producidas por actos viciados pero firmes; es decir, para aquellos supuestos en que hayan transcurrido los plazos para interponer un recurso ordinario o, en su caso, este hubiera sido desestimado. Existe la posibilidad de instar la revisión de oficio o la rectificación de los errores materiales o de hecho, considerando compatibles ambas vías.

El carácter extraordinario del recurso de revisión se deriva de la limitación de los supuestos:

Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

Este recurso debe interponerse ante el mismo órgano que dictó el acto impugnado, el cual, asimismo, es competente para resolverlo. El plazo para la interposición varía en función del motivo alegado: cuatro años a partir de la notificación en el primer supuesto, y tres meses en los demás casos, que deberán computarse desde el descubrimiento de los documentos o la firmeza de la decisión judicial que declare la existencia del delito. Transcurridos tres meses desde la interposición del recurso sin haberse dictado y notificado la resolución, deberá entenderse desestimado el recurso y podrá acudirse a la vía judicial.

Normas con Rango Inferior a la Ley: Reglamentos y Decretos

Concepto y Clases de Reglamento

Podemos definir el reglamento como aquella norma escrita, con rango inferior a la ley, dictada por la Administración Pública o por los órganos jurídico-públicos que la tengan atribuida legalmente. Existe una pluralidad de manifestaciones reglamentarias, por lo que hay que atender al contenido de estas para determinar si nos encontramos ante una disposición general reglamentaria o ante un acto administrativo revestido del ropaje reglamentario.

La distinción entre actos administrativos y reglamentos atiende al carácter innovador del ordenamiento que tienen los reglamentos, pues se trata de auténticas normas jurídicas que contienen regulaciones abstractas y generales de situaciones de futuro que deben ser publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango. Por el contrario, los actos administrativos se limitan a la aplicación de esa regulación preestablecida a los casos particulares. Los actos administrativos, por tanto, se agotan con su cumplimiento, a diferencia de los reglamentos, cuyo cumplimiento refuerza su vigencia. Dado que se trata de un producto emanado de la Administración y esta se encuentra sujeta al principio de legalidad, las normas reglamentarias ocupan una posición de subordinación a la ley.

Clases de Reglamentos

Reglamentos Ejecutivos

Es aquel que detalla, desarrolla o complementa los preceptos legales, o bien prepara la ejecución propiamente dicha disponiendo los instrumentos técnicos necesarios. Su función no es simplemente ejecutiva, sino complementaria de la ley que solicita su colaboración, sin que quepa suplantarla ni contradecirla. No les corresponde regular aquellas materias esenciales cuya reglamentación corresponde a las leyes ni pueden vulnerar el principio de jerarquía.

Respecto de la ley que complementan pueden ser:

Generales: complementan la ley en su conjunto.
Parciales: se limitan a determinados aspectos concretos de la ley de que se trate.

Reglamentos Independientes

Son los dictados en ausencia de una ley que les ofrezca cobertura, por lo que, en principio, atendiendo a los fundamentos últimos de las potestades legislativa y reglamentaria solo existirían en aquellos supuestos de reserva constitucional reglamentaria. Dentro de este tipo se puede distinguir entre:

Jurídicos o normativos: regulan materias que inciden en el ámbito jurídico de los ciudadanos, es decir, en sus derechos y deberes.
Administrativos: se circunscriben a materias de organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas.

Estos reglamentos, no obstante, están sometidos a ciertos límites en relación con su posición subordinada a la ley:

Han de respetar las reservas de ley que recoja la Constitución.
No podrán suplantar a la ley en aquellas materias que esta regule a pesar de no existir reserva alguna en virtud del principio de jerarquía normativa y de la ausencia en nuestra Constitución de materias reservadas al reglamento.

Reglamentos de Necesidad

No se pueden asimilar a los reglamentos autónomos o independientes en la medida en que están conectados con una regulación legal que posibilita su dictado, como la que faculta al alcalde para adoptar personalmente, en caso de catástrofe o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas (ej. ley reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio). Este tipo de normas, actos administrativos generales, se justifican por la necesidad de una respuesta rápida ante determinadas circunstancias excepcionales de emergencia, no pudiendo respetarse los cauces habituales de producción normativa debido a la urgencia de ofrecer una respuesta a estas circunstancias. Son, por tanto, medidas de carácter provisional cuya vigencia finalizará en el momento en que desaparezca el supuesto de hecho que las justifica, siendo esta naturaleza excepcional la que les priva de efecto derogatorio.

Decreto-Ley y Decreto Legislativo

Decretos Legislativos

Representan el fruto de una colaboración en la producción normativa entre el Parlamento y el Gobierno. En las CCAA, se prevé expresamente por los EEAA.

Ley de Bases y Texto Articulado

La delegación parlamentaria en el Gobierno adopta la forma de una ley de bases que contiene el objeto y alcance de la delegación, así como los principios y criterios que han de seguirse por el Gobierno al desarrollarlos. Se prohíbe expresamente que las leyes de bases puedan autorizar la modificación de dichos principios y criterios. El producto normativo que origina es el texto articulado. Aunque no son mandatos jurídicos originarios, porque se limitan a desarrollar los mandatos del Parlamento fijados en la ley de bases, tienen el valor propio de una ley, aunque no pueden tener efectos retroactivos. En el desarrollo de las bases, el Gobierno ha de ajustarse a los criterios contenidos en ellas, aunque cuenta con un amplio margen de libertad para desarrollarlos en mandatos jurídicos concretos. La infidelidad del texto articulado respecto de las bases le hace incurrir en vicio ultra vires, es decir, en exceso en el desarrollo de las bases.

Ley Ordinaria y Texto Refundido

Delegación en leyes ordinarias que dan lugar a textos refundidos. La finalidad consiste en refundir textos legales existentes sobre una materia, con la consiguiente simplificación y seguridad jurídica sobre la misma. Es posible que el Gobierno no se limite a refundir textos legales, sino que también se le autorice para regularizar, aclarar o armonizar la normativa que se va a refundir. En cuyo caso, puede modificar los textos de que se trate para hacer más claro el mandato jurídico, pero no es libre para alterar el sentido de la normativa vigente. Pueden incurrir en vicio de nulidad tanto por establecer mandatos jurídicos nuevos —vicio ultra vires por exceso, en cuyo caso, los mandatos nuevos se declararán nulos aunque no sean contrarios a la Constitución materialmente— como por no incluir en el texto refundido mandatos jurídicos que se encontraban vigentes en la normativa objeto de refundición —vicio ultra vires por defecto, en cuyo caso se declarará la nulidad parcial de la disposición derogatoria del texto refundido.

La delegación legislativa se otorgará al Gobierno de forma expresa, para una materia concreta y con fijación de un plazo para su ejercicio, pasado el cual debe entenderse caducada. La delegación se agota con la publicación del decreto legislativo correspondiente por el Gobierno, no siendo válidas las subdelegaciones en otras autoridades. Existen posibilidades de control adicional, tanto parlamentarias como judiciales. El control de los tribunales no afecta al contenido “natural” del decreto legislativo, porque este tiene consideración de ley, sino al vicio ultra vires; es decir, al eventual exceso que haya podido cometer el legislador al desarrollar la delegación legislativa. Este exceso tiene valor reglamentario, de ahí que sea enjuiciable por la jurisdicción contencioso-administrativa.

Decretos-Leyes

Concepto

Son disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Al ser su valor el de ley, pueden modificar o derogar otras normas con rango de ley.

Supuesto de Hecho

Que se produzca un caso de extraordinaria y urgente necesidad que requiera ser regulado por ley. En consecuencia, solo es lícito aprobar esta norma cuando sea imposible tramitar el mandato jurídico que el decreto-ley contendrá a través del procedimiento de elaboración de leyes por el Parlamento, teniendo en cuenta que la imposibilidad se refiere no solo al procedimiento normal, sino también al de urgencia. Sin embargo, la urgencia por sí sola no basta; es necesario que, junto con ella, la necesidad de adoptar una norma con valor de ley sea extraordinaria, de vital importancia política. La apreciación de si existe esa extraordinaria y urgente necesidad corresponde, en primer lugar, al Gobierno; posteriormente será valorada por el Parlamento y, de existir el correspondiente recurso, por el TC. Constitucionalmente lícita siempre que no se sobrepasen los límites de la CE y sea necesario alcanzar los objetivos marcados para el Gobierno del país que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta.

Límite Material

No pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos y libertades de los ciudadanos, al régimen de las CCAA ni al derecho electoral general. El carácter provisional del decreto-ley exige su inmediata revisión parlamentaria, solo por el Congreso en el plazo de 30 días. En ese plazo podrá convalidarlo, derogarlo o tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. La convalidación o derogación se publican en el BOE. La admisibilidad de este tipo de norma en las CCAA depende de que exista previsión estatutaria al respecto.