Régimen Jurídico de las Empresas Públicas y Procedimiento Expropiatorio: Aspectos Clave

Organización, Gestión y Clases de Empresas Públicas

El Estado, además de intervenir en la economía mediante la planificación o las reservas, puede actuar como un agente empresarial y participar en actividades económicas, haciéndose presente en el mercado de producción de bienes o prestación de servicios. Aunque tradicionalmente los entes públicos han adoptado formas públicas de personificación, actualmente es común que la Administración disponga de entes institucionales bajo formas privadas, como las sociedades mercantiles estatales, y que someta al Derecho privado a entes personificados en virtud de una forma jurídico-pública, como las entidades públicas empresariales.

Estas técnicas de disociación entre forma de personificación y régimen aplicable se desarrollan para dar curso al fenómeno de las empresas públicas, es decir, aquellas que se organizan y gestionan por la Administración para producir bienes o prestar servicios. La utilización sistemática del Derecho Privado por la Administración no implica la liberación de la sumisión a la legalidad del Derecho Público. Esa utilización tiene su lugar en el ámbito de la actividad industrial y mercantil administrativa, dentro del fenómeno de las empresas públicas, pero no es admisible en el núcleo político de la Administración. Existe una relación de instrumentalidad de los entes que se personifican o funcionan iure privato que remite a una titularidad final administrativa.

Clases y Regímenes Jurídicos de la Empresa Pública

El concepto de «empresa pública» tiene escaso valor jurídico, pues se refiere a numerosos tipos de organizaciones que, desde el punto de vista jurídico, son muy diversas:

Sociedades de capital establecidas y reglamentadas por la Ley, propiedad total de las Administraciones Públicas y cuyo personal de dirección se designa por decisión de la autoridad.
Sociedades de capital privado cuando se considera que están controladas por las autoridades públicas.
Instituciones creadas bajo una forma de personificación pública, pero que por ley deben sujetar su actuación al Derecho Privado.
Determinados servicios públicos sin personalidad, organismos autónomos, etc.

En las decisiones de las empresas públicas concurren una serie de notas que no son características de la empresa privada: no se rigen por el principio del beneficio, ni su administración obedece a criterios exclusivamente económicos; su financiación es peculiar; la quiebra o liquidación no pueden constituir el fin de una empresa pública y la insolvencia financiera no desempeña en ellas el mismo papel que en una empresa privada.

El Procedimiento Expropiatorio y sus Garantías

Declaración de Necesidad de Ocupación y su Fiscalización

Se regula en los arts. 15 a 23 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF), y trata de fijar los bienes que es preciso expropiar para llevar a cabo la obra o servicio en cuyo favor se ha declarado la utilidad pública o el interés social. La Ley obliga a una resolución explícita sobre la necesidad de ocupación, señalando que, declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate.

Corresponde al beneficiario hacer una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos necesarios para la expropiación. Recibida esta relación, el gobernador civil abrirá información pública durante un plazo de 15 días y, a la vista de las alegaciones formuladas, se resolverá en el plazo máximo de 20 días sobre la descripción detallada de los bienes a los que afecta la expropiación y la relación de interesados. Este acuerdo se notificará individualmente a las personas afectadas. En cuanto a la competencia, en el Estado y las Comunidades Autónomas corresponderá al órgano competente dentro de su organización, y en las Entidades locales al Alcalde.

La Esencialidad de la Garantía Expropiatoria

Esta garantía se extiende en un sentido general, asegurando la integridad patrimonial de los administrados frente a la acción directa de la Administración Pública. Tal garantía resulta de:

El hecho de que la potestad de expropiar tiene límites que se funcionalizan como presupuestos de validez.
Existe una importante garantía al marcarse estrictamente un procedimiento de manifestación de aquella potestad.
La garantía patrimonial es la indemnización del expropiado; los derechos privados claudican ante la potestad expropiatoria, pero el titular ve nacer un derecho a la indemnización correspondiente bajo forma de compensación pecuniaria.
El derecho a recobrar el bien objeto de la expropiación una vez que se ha comprobado que éste no ha sido afectado por el beneficiario al fin impuesto por la causa expropiandi.

Tutela Frente a la Vía de Hecho

La vía de hecho es todo ataque a la propiedad, derechos e intereses patrimoniales legítimos que provenga de la Administración o de sus agentes o delegados y que no se acomode a los límites definidores de la potestad expropiatoria o no se ejercite por el cauce procedimental que la ley señala. El concepto vía de hecho se extiende a los casos en que, aun mediando una declaración explícita y un procedimiento más o menos aparente, resultan absolutamente manifiestas las irregularidades de los mismos. La LEF establece que se considerará vía de hecho siempre que, sin haber cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social, necesidad de la ocupación y previo pago o depósito, la Administración ocupare o intentare ocupar la cosa objeto de la expropiación.

Reacción frente a la vía de hecho

Se abre legalmente la posibilidad de una reacción por los modos del Derecho Civil, privando a la Administración de sus privilegios de fuero y, sobre todo, de su inmunidad frente a los interdictos posesorios. El interesado podrá utilizar los medios legales procedentes y los interdictos de retener y recobrar para que los jueces le amparen y le reintegren en su posesión.

La acción interdictal: El art. 349 del Código Civil precisa la diligencia de los jueces para que amparen y protejan a quien se ve privado de sus bienes por la Administración al margen del procedimiento expropiatorio.
La acción específica en vía contencioso-administrativa contra la vía de hecho: Cabe un recurso contencioso-administrativo contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. El art. 30 dispensa de toda vía previa el acceso al Tribunal, haciendo facultativa la intimidación del perjudicado a la Administración para que cese en su actuación.

Regulación de una Medida Cautelar Específica

La medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se da la situación de vía de hecho o si la medida ocasiona una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el juez ponderará en forma circunstanciada. Se prevé incluso la posibilidad de acordarse las medidas cautelares antes de la interposición del recurso, disponiendo entonces el interesado de 10 días para formalizar éste.

El Derecho a las Formas Procedimentales

La LEF establece que el recurso contencioso-administrativo podrá interponerse contra la resolución que ponga fin al expediente de expropiación o cualquiera de sus piezas separadas con fundamento en vicio sustancial de forma o en la violación u omisión de los preceptos establecidos en la presente ley. Al atribuir de manera expresa una acción en protección de las formas y trámites del procedimiento expropiatorio, la Ley sanciona un derecho subjetivo de los sujetos de la expropiación.

Este derecho subjetivo a las formas procedimentales, también llamados derechos reaccionales, garantizan el cumplimiento de los deberes legales de la Administración en cuanto su infracción afecta al círculo vital de un ciudadano, suponiendo para éste un perjuicio injusto. La protección que implica el derecho subjetivo cubre cualquier ilegalidad del procedimiento, esto es, cualquier forma de infracción del ordenamiento jurídico.

Una advertencia práctica: cuando este vicio no es sustancial, en el sentido de que su subsanación no haga cambiar el resultado práctico de la expropiación o de la valoración del justiprecio, puede ser preferible no invocar su presencia. El derecho al procedimiento expropiatorio incluye el derecho a una duración máxima del mismo, que se tasa en 6 meses.

La Reversión en la Expropiación Forzosa

Naturaleza, Supuestos Legales y Condiciones de Ejercicio

La reversión es la última garantía que el sistema legal exige en beneficio del expropiado. Habilita al expropiado para recuperar el bien que fue objeto de la expropiación en caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante o desapareciese la afectación. Siempre tiene que existir de una manera previa una causa específica para hacerla posible, pero también, tras la consumación de la expropiación, determina que al cumplimiento de dicha causa ha de afectarse el objeto expropiado.

Debe calificarse el fenómeno de la reversión como un fenómeno de invalidez sucesiva sobrevenida a la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la causa, porque se configura como el destino al que se afecta el bien expropiado tras la expropiación. La reversión se entiende procedente cuando la modificación o revisión del planeamiento urbanístico altere el destino dotacional concreto de los terrenos expropiados en su día, salvo que el nuevo uso de los mismos sea también dotacional público, así como en los casos en que el uso dotacional primitivo hubiese sido efectivamente implantado y mantenido durante 8 años.

El nuevo art. 54 LEF indica que no habrá derecho de reversión cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social; ni cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante 10 años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio. Además, ahora se prolonga el plazo a 10 años.

Si la Administración no notifica al expropiado o a sus causahabientes la producción del supuesto de hecho que hace surgir el derecho de reversión, podrá éste ser ejercitado por aquéllos cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiado y no hubieran transcurrido 20 años desde la toma de posesión de aquellos. En caso de bienes sobrantes, faculta al expropiado o a sus causahabientes para solicitar su reversión cuando quedaren de hecho tales bienes y hubieran transcurrido 5 años desde la terminación de la obra o establecimiento de servicio. Del ejercicio del derecho de reversión resulta ser el beneficiario de la expropiación quien tendrá que desarrollarse entre el expropiado o sus causahabientes y la Administración expropiante, que es la que resuelve y decide, oyendo al beneficiario.

Expropiaciones Especiales

Existen una serie de procedimientos especiales tipificados en función de criterios diversos:

Expropiación por Zonas o Grupos de Bienes

Determinadas obras públicas de gran envergadura requieren para su ejecución la expropiación de grandes zonas territoriales o series de bienes cuya valoración individualizada exigiría tramitar múltiples expedientes análogos que complicarían en exceso el procedimiento y comportarían el riesgo de consagrar enojosas diferencias entre los correspondientes justiprecios. Existe un procedimiento especial de valoración dividido en dos fases:

Referida a conjuntos o grupos de determinados bienes para los que se señalan unos mismos precios máximos y mínimos con módulos de aplicación en su caso.
Que consiste en la valoración individualizada de cada finca mediante aplicación de los precios previamente fijados para el conjunto o grupo en que se integra.

Expropiación por Incumplimiento de la Función Social de la Propiedad o Expropiación Sanción

La expropiación viene motivada jurídicamente por el incumplimiento, por parte del propietario, de aquella finalidad que con generalidad ha asignado la Ley a determinados bienes. Se trata de una auténtica sanción que opera a partir de la previa imposición legal de un deber concreto, en aquel caso en que la ley fija al propietario una directiva concreta y le conmina con la expropiación para el supuesto de que lo incumpla, pues el interés de la Administración se centra en conseguir que el fin se cumpla sin extraer la propiedad del marco jurídico de la economía privada. Se requiere para que la sanción expropiatoria pueda ser aplicada que se haya declarado específicamente por una ley la oportunidad de que un bien o una clase de bienes se utilicen en el sentido positivo de una determinada función social, que se haya determinado de antemano, por Ley o por Decreto.

Expropiación de Bienes de Valor Artístico, Histórico y Arqueológico

La especialidad, justificada por la especial naturaleza de los bienes y la dificultad de valoración de los mismos, se reduce a la sustitución del Jurado Provincial de Expropiación por una Comisión ad hoc, compuesta por tres académicos designados por el Instituto de España, el Ministerio de Educación y Cultura y el propietario expropiado.

Expropiación por Entidades Locales

Las expropiaciones que realicen las Entidades Locales se ajustarán a lo dispuesto en las Leyes de Régimen Local (LRBRL); la especialidad es que el vocal técnico de la Administración que forma parte del Jurado es designado en este caso por las propias Corporaciones Locales. En lo demás, se remite a la LEF.

Expropiación que da Lugar al Traslado de Población

La ejecución de grandes obras comporta con frecuencia la expropiación de las tierras que sirven de principal sustento a todas o la mayor parte de las familias de un Municipio o de una Entidad Local menor. Para resolver estos supuestos se fija la reinstalación de las poblaciones desplazadas en otro territorio de características similares al ocupado.

Expropiaciones por Causa de Colonización y Mejora Agraria

Las expropiaciones por causa de colonización y fincas mejorables se regularán por su legislación especial, incluso en lo relativo a los órganos, medios de valoración y recursos. La expropiación de fincas aisladas para la resolución de un problema social de carácter no circunstancial, previa la declaración de interés social de la misma por decreto acordado en el Consejo de Ministros. La declaración de interés social lleva implícita la de la necesidad de ocupación y faculta al IRYDA (Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario) para proceder al justiprecio de la finca.

Sobre fincas manifiestamente mejorables, la Administración podrá requerir a los propietarios de aquéllas que en un plazo determinado presenten un plan de explotación y mejora con sujeción a las directrices que al efecto se fijen o acepten el que, una vez transcurrido dicho plazo, pueda redactar ella misma.

Expropiaciones por Causa de Obras Públicas

Las facultades de incoación y tramitación de expedientes relacionados con los servicios de Obras Públicas corresponderán a los Ingenieros Jefes de los servicios respectivos, asumiendo éstos en esta materia las facultades que en esta Ley se atribuyen con carácter general a los Gobernadores Civiles.

Expropiación en Materia de Propiedad Industrial

Siempre que el interés general aconseje la difusión de un invento o su uso exclusivo por parte del Estado, podrá acordarse la expropiación de la patente o del modelo de utilidad mediante una ley que declare la utilidad pública, en la que se determinará la indemnización que ha de percibir el concesionario de una y otra, a quien deberá abonarse.

Expropiaciones Urbanísticas

La expropiación urbanística es una modalidad de la expropiación genérica, caracterizada por la persecución de objetivos vinculados a la materialización de determinaciones de Planes urbanísticos. Su régimen jurídico fundamental aparece establecido en la legislación básica estatal en materia de expropiación forzosa, cuya promulgación es competencia exclusiva del Estado de conformidad con el art. 149.1 de la Constitución Española. Las principales finalidades de las expropiaciones urbanísticas permiten caracterizar una diversidad de figuras de las mismas:

Expropiación como sistema de actuación, en cuya virtud la Administración actuante asume la titularidad de todos los terrenos ubicados en el ámbito de ejecución escogido y lleva a cabo el proceso de transformación material y jurídica del suelo.
Expropiación para obtención de terrenos dotacionales, principalmente para obtención de sistemas generales en suelo urbano.
Expropiación para obtención de terrenos no dotacionales con fines de interés general.
Expropiación sancionatoria, o por incumplimiento de la función social de la propiedad.

Concepto y Significado de las Sanciones Administrativas

La sanción es un mal infringido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho, o en la imposición de una obligación de pago de una multa. Se distinguen estas sanciones de las penas por un dato formal: las sanciones las impone la Administración, las penas los tribunales penales.

En nuestro derecho se reconoce una primacía a la jurisdicción penal sobre la administrativa en la aplicación del principio non bis in idem. Sólo los procesos judiciales pueden imponer penas privativas de libertad y las privativas de otros derechos civiles y políticos. El fin de las penas judiciales y de las sanciones administrativas es distinguible. El mismo ius puniendi del Estado puede manifestarse, tanto por la vía judicial penal como por la vía administrativa. Esto supone que el juez no interviene más que eventualmente y a posteriori, por la vía común del recurso contencioso-administrativo.

El Tribunal Constitucional (TC) dice que los principios inspiradores en el orden penal son de aplicación al derecho sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado. La potestad sancionatoria en relaciones de sujeción especial surge desde la potestad disciplinaria, que es la que la Administración ejerce normalmente sobre los agentes que están integrados en su organización. Sus caracteres son el reconocimiento de una especie de titularidad natural de la administración, derivada de actuar en su propio ámbito interno o doméstico, tutelando su propia organización y funcionamiento; y la estimación como ilícitos sancionables de conductas valoradas con criterios deontológicos más que estrictamente jurídicos.

Las sanciones rescisorias de actos o contratos administrativos anteriores implican que el mal en que la sanción consiste es la pérdida de la situación jurídico-administrativa de ventaja: la Administración deja sin efecto, temporal o definitivamente, un acto administrativo favorable al sancionado como consecuencia de una conducta ilegal de éste realizada desde la titularidad de dicho acto. Estas sanciones, lo mismo que las disciplinarias, no están afectadas por la prohibición de acumulación con las penales según el principio non bis in idem.

Principios del Derecho Sancionador Administrativo

Principio de Legalidad

Art. 25.1 CE: Nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento. Existe reserva de ley en cuanto al establecimiento de las infracciones y sanciones, pero no es absoluta. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir graduaciones a las infracciones o sanciones establecidas legalmente. Este principio tiene su complemento en el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras.

Principio de Tipicidad

Consiste en la exigencia de descripción específica y precisa, por la norma creadora de las infracciones y sanciones, de las conductas concretas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que pueden imponerse por la comisión de cada conducta. Art. 129 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (LRJAP): Solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales por una ley o delimitadas por una ley.

Principio de Prescripción

Art. 132 LRJAP: La determinación de los plazos de prescripción de las infracciones y de las sanciones se remite a lo que prevén las leyes que las establezcan. Con carácter supletorio, se dispone que las infracciones muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los dos y las leves a los 6 meses. La LRJAP regula el régimen de interrupción de la prescripción, que tiene lugar por iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador o de ejecución de la sanción; reanudándose al cómputo del plazo si el expediente estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

La Potestad Sancionadora Administrativa y la Justicia Penal: Relaciones

El TC estableció el principio de non bis in idem, que va íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad, y participa de la naturaleza de derecho fundamental. Una excepción admite nuestra jurisprudencia a la prohibición de la doble sanción: la relativa a las sanciones disciplinarias y, en ciertas condiciones, las sanciones especiales rescisorias de actos administrativos favorables. Supuesto el principio general non bis in idem, que presupone que unos mismos hechos no pueden ser objeto de penas judiciales y de sanciones administrativas, se plantea cuál de los dos órdenes tiene preferencia para enjuiciar esos hechos. Esa primacía corresponde al juez penal.

El Procedimiento Sancionador

La iniciación del procedimiento se hace siempre de oficio, si bien puede ser por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición de otros órganos o denuncia. El acuerdo de iniciación del procedimiento contiene ya una precalificación de los hechos y de las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción, así como la designación de un instructor, que sería el Secretario del expediente. Se entra así en la fase de instrucción.

El procedimiento se inicia con un acuerdo formal en el que se precisarán los hechos que motivan la incoación del expediente, su posible calificación jurídica y las sanciones que pudieran corresponder. El trámite final de la instrucción es la propuesta de resolución que ha de formularse motivadamente en hechos y en calificación jurídica. Existe la posibilidad de que esta propuesta modifique la precalificación inicial. La fase final es la de resolución por el órgano competente, a quien se remite el expediente con su propuesta de resolución y las alegaciones de las partes. La resolución decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento.

Derechos de Defensa del Inculpado

Vista del expediente y proposición de prueba: Principio de acceso permanente al expediente para el inculpado. Además del derecho de presentar alegaciones (al iniciarse el proceso y al producirse la propuesta de resolución).
Aplicación de los derechos del art. 24 CE: Derecho a la defensa y derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables.

Es repudiable la idea del absoluto dominio del expediente sancionador por la Administración, debiendo reconocerse el derecho del encausado a proponer y presenciar las pruebas pertinentes, así como a la vista y audiencia de la totalidad de las actuaciones del expediente y a no declarar contra sí mismo. La carga de la prueba es entera para la Administración, que concentra las funciones de acusador y decisor, y el procedimiento es enteramente contradictorio, con la plenitud de los derechos constitucionales de defensa.

El Procedimiento Sancionador

El Reglamento de Procedimiento (RD 1398/93) establece dos modalidades procedimentales: el procedimiento general u ordinario y el simplificado. Los trámites son los mismos para ambos, pero en el simplificado se reducen los plazos de tramitación y se concentran algunos actos con el fin de lograr una mayor celeridad procedimental en las infracciones administrativas leves. De acuerdo con el reglamento de procedimiento, la iniciación de los procedimientos sancionadores se produce por acuerdo del órgano competente en cada caso, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia. Será competente para realizar estas actuaciones el órgano o unidad que tenga atribuidas las funciones de investigación, averiguación o inspección de las infracciones administrativas, o la persona u órgano designado al efecto por el órgano competente. Estas actuaciones previas no forman parte del expediente sancionador y su omisión no constituye un vicio de procedimiento. El acuerdo de iniciación habrá de precisar, como contenido mínimo, lo siguiente:

Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
Hechos que motivan la incoación, su posible calificación y sanción correspondiente.
Determinación de los órganos instructor y decisor.
Medidas de carácter provisional que el órgano competente para iniciar el procedimiento haya podido acordar a fin de asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer.
Indicación del derecho a formular alegaciones, audiencia en el procedimiento y plazos para su ejercicio.

El acuerdo de iniciación se comunica al instructor, con traslado de las actuaciones que existan, y se notifica al denunciante, en su caso, y a los interesados, entendiéndose por tal al inculpado. Los interesados, recibido el acuerdo, tienen un plazo de 15 días para ejecutar alegaciones en relación con los extremos contenidos en dicho acuerdo. Si los interesados no formulan alegaciones en dicho plazo, la iniciación podrá considerarse como propuesta de resolución.

La propuesta de resolución se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del procedimiento y concediéndoles un plazo de 15 días para formular alegaciones y para presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento. Se abre así un trámite de audiencia del que sólo se puede prescindir cuando, en la propuesta de resolución, no se tomen en cuenta otros hechos ni otras alegaciones que las incorporadas al acuerdo de iniciación.

Presentados los escritos de alegaciones, o transcurrido el plazo para ello, el instructor cursará inmediatamente su propuesta de resolución al órgano competente para resolver, junto con todos los documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo. El órgano decisor podrá, antes de dictar resolución, decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento, que él mismo llevará a cabo.

El órgano competente dictará resolución en el plazo de 10 días desde la recepción de la propuesta de resolución (salvo suspensión por actuaciones complementarias). La resolución ha de ser motivada y ha de decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados o derivadas del procedimiento, y en ella no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción (salvo los que resulten de actuaciones complementarias).

Las Medidas Sancionadoras Administrativas

Medidas Sancionadoras en Sentido Estricto

Las sanciones privativas de libertad: La Administración Civil no puede imponer sanciones que priven de la libertad.
La multa como sanción prototípica: Es una sanción primaria que obliga a un pago de una cantidad determinada de dinero. El tope máximo es de 600.000€.
Privaciones de derechos: Tienen su origen en el derecho disciplinario.

Medidas Accesorias

Sin ser sanciones en sí mismas, entrañan consecuencias desfavorables.

El comiso: Toda condena lleva consigo la pérdida de los efectos que provengan de los delitos sancionados y de los instrumentos con que se hayan ejecutado.
Las inhabilitaciones: Privación al sujeto sancionado de la capacidad para ser titular o parte en determinadas relaciones administrativas. Se justifican en que la conducta sancionada revela específicas características personales del sancionado que hacen presumible un comportamiento irregular futuro.
Deber de reposición y resarcimiento: Sería restaurar la situación previa a su comisión, mediante los efectos de la infracción de resarcimiento pecuniario de los daños y perjuicios causados al patrimonio público.

Art. 130.2 LRJAP: Pueden imponerse en la propia resolución sancionadora o en otro acto. Serán compatibles la obligación de resarcir a la Administración por daños causados a sus bienes y derechos. Puede ser declarada por ella misma, fijará el importe de la indemnización y, en caso de incumplimiento, podrá exigirse en vía de apremio.

Efectividad de las Sanciones y su Impugnación Jurisdiccional: Suspensión, Solve et Repete y Reformatio in Pejus

La imposición de la sanción es el acto final del procedimiento sancionatorio. Una vez notificado, el acto es ejecutorio, aunque sólo cuando ponga fin a la vía administrativa, lo que supone dar carácter suspensivo a los recursos disponibles en vía administrativa. La Ley de Seguridad Ciudadana prevé que la autoridad sancionadora fije un plazo para hacer efectiva la multa, que no podrá ser inferior a 15 días ni superior a 30. El pago de las multas ha de hacerse normalmente por medio de papel de pagos al Estado, que son efectos timbrados especiales que se editan por la Hacienda con fines recaudatorios. Las multas gubernativas se benefician de la ejecución forzosa sobre el patrimonio del responsable, ejecución que es normalmente impuesta por medios administrativos.

La suspensión debe ser procedente como norma general, salvo eventuales medidas preventivas o cautelares que podrían justificar eventualmente mantener la eficacia en tanto que el recurso se resuelve, medidas cautelares que deberán motivarse de manera específica y que la Ley prevé. Los Tribunales Superiores de Justicia (TSJ) suelen dispensar de caución la suspensión de los actos sancionatorios por la misma razón.

Otro tema importante en materia de impugnación de las sanciones es la viciosa práctica impuesta por las Leyes y Reglamentos preconstitucionales del solve et repete. Este principio ha venido teniendo dos manifestaciones: la admisión puramente formal del recurso se condicionaba, o bien al pago total de la multa cuya legalidad va a discutirse, o bien al depósito, total o parcial de su cuantía por el recurrente. Tras la Constitución Española, la jurisprudencia ha estimado derogadas por la CE todas las exigencias de previo pago como requisito de admisión de los recursos administrativos o contencioso-administrativos establecidos en normas preconstitucionales.