Regulación Administrativa: Títulos Habilitantes, Contratación Pública y Servicios de Interés General

La Autorización Administrativa como Título Habilitante para el Ejercicio de Actividades Privadas

La autorización administrativa es un título habilitante que permite a los particulares ejercer una actividad previamente prohibida, siempre que se ajuste al ordenamiento jurídico y no perjudique el interés público. Se diferencia de la concesión administrativa, ya que esta última otorga un derecho inexistente antes, mientras que en la autorización el derecho preexiste, condicionado al cumplimiento de requisitos.

Existen varios tipos de autorizaciones:

Personales: según la persona (ej. carné de conducir).
Reales: según la actividad (ej. licencia de obras).
Mixtas: combinan ambas (ej. instalación de una farmacia).

También se clasifican en:

Regladas: si solo se controla la legalidad (ej. en obras).
Discrecionales: si se valoran intereses públicos (ej. las ambientales).

Finalmente, pueden ser:

Simples: para un acto puntual.
Por actividad: para ejercer de forma continuada (ej. licencia de apertura).

Los Tipos de Títulos Habilitantes: ¿Es Posible la Sustitución de la Autorización por Otras Formas de Control Administrativo de la Actividad de los Particulares?

Los títulos habilitantes permiten el ejercicio de actividades privadas bajo control administrativo, siendo la autorización el modelo clásico, aunque puede ser sustituido por formas más ágiles como la comunicación previa o la declaración responsable, siempre que no existan razones imperiosas de interés general.

La comunicación previa obliga al ciudadano a informar del inicio de una actividad para que la Administración pueda actuar si es necesario.
La declaración responsable consiste en una manifestación firmada en la que se asegura cumplir todos los requisitos legales, comprometiéndose a mantenerlos durante el desarrollo de la actividad.

Otras formas de control son:

La inscripción en registros públicos: requisito previo en sectores regulados como sanidad o medio ambiente, que funciona como una autorización indirecta.
La homologación: certifica que un producto cumple la normativa y permite su fabricación.
La certificación: verifica que el producto final corresponde a lo homologado, garantizando legalidad y seguridad.
Las auditorías: controles periódicos que evalúan el desarrollo de una actividad en curso.
Las evaluaciones: se hacen antes de comenzar una actividad para medir sus efectos (por ejemplo, ambientales) y decidir si se autoriza o bajo qué condiciones.
La calidad: que se asegura mediante cartas de servicio, que informan sin valor legal, y evaluaciones de calidad que analizan el rendimiento para mejorar el servicio.

Todo este conjunto permite adaptar el control público a las necesidades actuales sin renunciar a la protección del interés general.

Principios Rectores de los Servicios Públicos y de los Servicios de Interés General

Los principios rectores de los servicios públicos y de interés general garantizan derechos esenciales a los usuarios:

El principio de continuidad: asegura que los servicios no se interrumpan, siendo clave en sectores como el transporte o la limpieza, incluso ante huelgas, para lo cual se imponen servicios mínimos.
El principio de igualdad: prohíbe toda discriminación en el acceso, permitiendo solo criterios objetivos o sociales que justifiquen prioridades.
El principio de accesibilidad: exige que cualquier persona, sin importar su situación física, social o geográfica, pueda acceder a los servicios.
El principio de mutabilidad: permite a la Administración adaptar las condiciones del servicio según necesidades cambiantes, aplicando el ius variandi.
El principio de calidad: vela por que los servicios cumplan estándares como puntualidad, seguridad o transparencia, utilizando herramientas como cartas de servicio, regulaciones específicas o cláusulas contractuales según el tipo de gestión.

Servicios Económicos de Interés General: Regulación y Obligaciones

Los servicios económicos de interés general, como el transporte, la energía o las telecomunicaciones, son esenciales para la economía y están sujetos a una regulación estricta, ya que su gestión debe ser eficiente y no puede quedar totalmente en manos del libre mercado. La titularidad es pública, pero pueden gestionarse directa o indirectamente mediante concesionarios. Las autoridades reguladoras (estatales, territoriales, administrativas o incluso privadas) supervisan estos servicios, y la Administración posee poderes especiales como fijar precios, inspeccionar o imponer condiciones.

La regulación puede ser:

Vertical: imponiendo a los operadores obligaciones como cobertura total o tarifas accesibles.
Horizontal: que organiza las relaciones entre operadores, garantizando el acceso a redes, distribución equitativa de infraestructuras o interconexión, buscando corregir desigualdades entre ellos y asegurar un funcionamiento justo y competitivo.

Servicios No Económicos de Interés General: Regulación

En los servicios de interés general no económicos tienen mayor relevancia el componente asistencial que el económico. Se trata de una serie de servicios muy característicos del Estado social, como son los servicios de educación, sanidad, asistenciales o asistencia a las personas en situación de dependencia.

La creación del servicio público se hará mediante declaración, ya que un servicio público debe ser creado y regulado a través de una norma con rango de ley. Estos pueden ser servicios obligatorios, regulados por la CE (por ejemplo, el derecho fundamental a la enseñanza básica y gratuita), mientras que los servicios públicos no obligatorios no están sujetos a la reserva de ley, por lo que pueden crearse o suprimirse por el legislador o por la Administración.

Elementos del Dominio Público Marítimo-Terrestre y Servidumbres en la Ley de Costas

El dominio público marítimo-terrestre (DPMT) está formado por la ribera del mar y de las rías, las playas con sus materiales sueltos (arenas, gravas, guijarros), incluyendo dunas, escarpes y bermas, así como el mar territorial, las aguas interiores con su lecho y subsuelo, y los recursos naturales de la zona económica exclusiva y la plataforma continental. La legislación sobre este dominio corresponde al Estado, tal como establece el artículo 132.2 de la Constitución Española, y su regulación principal se encuentra en la Ley 22/1988, de Costas.

Esta norma también regula la servidumbre de protección, que impone una franja de distancia mínima desde la costa en la que se limitan construcciones y actividades para preservar el medio litoral. Se prohíbe la adquisición de terrenos ganados al mar mediante obras para evitar la especulación inmobiliaria y proteger el dominio público.

Dentro de esta zona están prohibidas las siguientes actividades:

Edificaciones residenciales.
Construcción de vías de transporte interurbano con alta intensidad de tráfico.
Extracción de áridos naturales.
Tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión.
Vertido de residuos no depurados.
Publicidad mediante carteles, vallas o medios audiovisuales o acústicos.

Requisitos para Contratar con la Administración Pública

Las empresas que deseen contratar con la Administración Pública deben cumplir con requisitos de capacidad y solvencia.

La capacidad de obrar implica estar legalmente constituidas e inscritas en el Registro Mercantil. También pueden participar empresas de la UE, del Espacio Económico Europeo o extranjeras si hay reciprocidad con España.
En cuanto a la solvencia económica y financiera, deben demostrar que pueden cumplir con el contrato, mediante informes financieros, cuentas anuales o datos de volumen de negocio.
La solvencia técnica o profesional depende del tipo de contrato y se acredita de diferentes formas.

Además, muchas empresas deben estar clasificadas oficialmente, lo que permite a la Administración comprobar fácilmente su capacidad para contratar. Esta clasificación se basa en la solvencia, se organiza por grupos y categorías según el tipo y cuantía del contrato, y se inscribe en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público, con validez indefinida pero sujeta a revisión.

Por último, la empresa no debe estar incursa en prohibiciones para contratar, como haber sido condenada por delitos graves (terrorismo, trata, organización criminal), haber recibido sanciones administrativas firmes, tener deudas con Hacienda o la Seguridad Social, haber falseado datos en la declaración responsable, o estar afectada por una prohibición impuesta por sanción administrativa.

La Teoría de los ‘Actos Separables’ en la Contratación Pública

La teoría de los actos separables se aplica en la contratación pública, especialmente en los contratos privados celebrados por la Administración Pública o entidades del sector público que no sean Administraciones Públicas o poderes adjudicadores. Aunque estos contratos se rigen por el Derecho Privado (civil o mercantil), las fases de preparación y adjudicación se someten a la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) y, en su defecto, al Derecho Administrativo, siendo controladas por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En cambio, las fases de efectos y extinción del contrato se rigen por el Derecho Civil o Mercantil, y cualquier controversia se resuelve en la Jurisdicción Civil o Mercantil. Así, se distingue entre actos administrativos (preparación y adjudicación) y actos privados (ejecución y finalización).

Tipos de Contratos de la Administración Pública y su Regulación

Los contratos de la Administración Pública se clasifican en administrativos y privados.

Contratos Administrativos

Son la norma general y están regulados por la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) en todas sus fases: preparación, adjudicación, efectos y extinción. Supletoriamente se aplican normas de Derecho Administrativo y, en su defecto, de Derecho Privado, correspondiendo la resolución de controversias a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Entre estos contratos se encuentran:

El de obras: ejecución y mantenimiento de construcciones.
Concesión de servicios públicos: gestión de servicios con derecho de explotación o retribución.
Suministro: compra o arrendamiento de bienes muebles.
Servicios: actividades distintas de obras o suministros.
Contratos mixtos: con elementos de varios tipos, aplicándose la normativa del objeto principal.

Contratos Privados

Son excepcionales y se dan cuando la Administración no actúa como poder adjudicador o lo hacen entidades del sector público que no tienen esa condición. En estos casos se rigen por el Derecho Civil o Mercantil. No obstante, según la teoría de los actos separables, las fases de preparación y adjudicación se someten a la LCSP y a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, mientras que los efectos y la extinción del contrato se regulan por el Derecho Privado y se resuelven ante la Jurisdicción Civil o Mercantil.

La Actividad Administrativa de Fomento

La actividad administrativa de fomento consiste en el conjunto de medidas adoptadas por los poderes públicos para estimular, incentivar o sostener determinadas iniciativas privadas que se consideran de interés público. Agrupa medidas de los poderes públicos destinadas a incentivar o apoyar iniciativas privadas de interés público. No todas las ayudas económicas constituyen fomento, ni las transferencias entre administraciones; también se incluyen otras formas como premios o distinciones.

Las principales modalidades de fomento son:

Aportaciones dinerarias: sin contraprestación directa y con fines públicos.
Beneficios fiscales: para estimular inversiones específicas.
Ayudas crediticias: mediante financiación ventajosa o avales.
Ayudas en especie: como cesión de bienes.
Medidas jurídicas: como expropiaciones por interés social.
Ayudas indirectas: como campañas, ferias o servicios.

Los principios que rigen estas actividades son:

Publicidad y transparencia: que exige informar y publicar las bases y beneficiarios.
Concurrencia y objetividad: mediante procedimientos abiertos y valoración previa.
Igualdad y no discriminación: garantizando trato equitativo salvo justificación objetiva.
Eficacia y eficiencia: que buscan cumplir objetivos y optimizar recursos públicos.

Modos de Gestión de los Servicios Públicos

Los servicios públicos pueden gestionarse de dos formas: gestión directa e indirecta.

Gestión Directa

Es realizada por la propia Administración titular del servicio o por entidades auxiliares, como organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles o fundaciones públicas. En el caso de las entidades locales, el uso de entidades públicas empresariales o sociedades mercantiles para la gestión de servicios se restringe a situaciones donde se demuestre que esta forma es más sostenible y eficiente que la gestión directa o a través de un organismo autónomo.

Gestión Indirecta

Se lleva a cabo mediante contratos u otros títulos habilitantes con entidades privadas. Las modalidades de este tipo de gestión incluyen la concesión, gestión interesada, concierto y sociedad de economía mixta. Solo pueden ser gestionados indirectamente aquellos servicios públicos que tengan un contenido económico que los haga viables para su explotación por particulares.

Protección del Dominio Público

La protección del dominio público, según la Constitución Española, se basa en tres principios fundamentales:

La inalienabilidad: que impide la venta, hipoteca, servidumbres u otras formas de enajenación.
La imprescriptibilidad: que excluye la posibilidad de adquirir estos bienes por usucapión.
La inembargabilidad: que prohíbe su embargo o ejecución judicial, incluso cuando estén afectados a un servicio público.

Para garantizar esta protección, se establecen varios mecanismos administrativos:

Los inventarios administrativos: que recopilan internamente los bienes públicos con fines de gestión.
La inscripción obligatoria: en los Registros Públicos de todos los bienes y derechos, salvo los arrendamientos.
La investigación patrimonial: que permite a las Administraciones Públicas averiguar la titularidad de bienes que podrían formar parte de su patrimonio.
El deslinde administrativo: que delimita los bienes públicos frente a los privados cuando hay dudas o indicios de usurpación.
La recuperación posesoria de oficio: que permite a la administración recuperar directamente la posesión de bienes públicos sin necesidad de acudir a los tribunales.
El desahucio administrativo: que se aplica cuando cesa la causa que legitimaba la ocupación de un bien demanial.
La policía demanial: que engloba medidas de vigilancia, control, autorización y sanción para preservar la integridad y uso adecuado del dominio público.

Todo ello conforma un sistema sólido para garantizar su conservación y defensa frente a usos indebidos o apropiaciones ilegítimas.

Modos de Utilización del Dominio Público

El dominio público puede utilizarse de tres formas: uso común, uso privado y uso por la Administración Pública (reservas demaniales).

Uso Común

Se divide en general y especial.

El uso general es libre, igual para todos los ciudadanos y no requiere título habilitante, aunque está sujeto a las limitaciones legales y reglamentarias.
El uso especial, por implicar mayor intensidad, peligrosidad o exclusividad, requiere un título específico como autorización o concesión.

Uso Privado

Supone la ocupación exclusiva de una parte del dominio público, excluyendo a otros ciudadanos. Tiene naturaleza de derecho real, puede ser transmisible, gravable y registrable, y exige una concesión administrativa o habilitación legal.

Uso por la Administración Pública (Reservas Demaniales)

Destina bienes del dominio público al uso exclusivo de la propia Administración por razones de interés general. Requiere acuerdo del Consejo de Ministros y puede establecerse por vía reglamentaria (ej. planes hidrográficos) o legal (ej. reservas para confederaciones hidrográficas).

Recursos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

La Jurisdicción Contencioso-Administrativa cuenta con cuatro tipos de recursos para controlar la legalidad de la actuación administrativa:

El recurso contra actos administrativos: se interpone frente a actos, expresos o presuntos, que ponen fin a la vía administrativa, sean definitivos o de trámite si afectan al fondo o causan indefensión; no se admiten recursos contra actos que repiten decisiones firmes o confirman actos no recurridos en plazo.
El recurso contra disposiciones generales: puede ser directo, impugnando la norma desde su publicación y anulándola si procede, o indirecto, recurriendo actos basados en la ilegalidad de dicha norma.
El recurso por inactividad de la Administración: se utiliza cuando esta incumple su deber de actuar o ejecutar actos firmes; si no responde en un mes a la solicitud de ejecución, se puede recurrir.
Finalmente, el recurso contra actuaciones materiales o vía de hecho: protege contra acciones materiales sin respaldo jurídico que lesionan derechos, ofreciendo una defensa rápida similar a un interdicto para resguardar la posesión o derecho afectado.

Estos recursos garantizan un control efectivo sobre la actuación administrativa y la defensa de los derechos ciudadanos.

Diferencia entre Contrato de Concesión de Servicios y Contrato de Servicios

Tanto el contrato de concesión de servicios como el contrato de servicios son contratos administrativos.

El contrato de concesión de servicios tiene como objeto la gestión de un servicio cuya prestación corresponde a su titular o competencia, y su contrapartida consiste en el derecho a explotar dicho servicio, o bien en ese derecho junto con la posibilidad de percibir un precio.
Por otro lado, el contrato de servicios tiene como objeto la realización de prestaciones de hacer, que consisten en desarrollar una actividad o alcanzar un resultado diferente a una obra o suministro, incluyendo aquellos en los que el adjudicatario se compromete a ejecutar el servicio de manera sucesiva y con precio unitario.

Por tanto, la principal diferencia entre ambos contratos radica en que el contrato de concesión de servicios se ocupa de la gestión del servicio, mientras que el contrato de servicios se enfoca en el desarrollo de una actividad.

Tipos de Empleados Públicos

El TREBEP distingue a los empleados públicos según su vínculo con la Administración en:

Funcionarios de carrera: tienen un nombramiento legal permanente y desempeñan funciones profesionales reservadas exclusivamente a ellos, especialmente cuando implican potestades públicas o defensa del interés general.
Funcionarios interinos: son nombrados temporalmente por razones de necesidad y urgencia para ejercer funciones propias de funcionarios de carrera y deben respetar los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.
Personal laboral: presta servicios mediante contrato laboral y puede desempeñar todas las funciones que no estén reservadas a funcionarios.
Personal eventual: tiene nombramiento temporal para funciones de confianza o asesoramiento especial, con libre nombramiento y cese, sin que su condición implique mérito para promoción o acceso.
Por último, el personal directivo: no es una categoría legal específica, sino un perfil que asume la gestión autónoma de programas o políticas públicas, generalmente compuesto por funcionarios de carrera del grupo A con capacidades directivas acreditadas según normativa.