Requisitos Clave de la Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas (Ley 40/2015)
Del concepto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (AA.PP.) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se pueden extraer los requisitos necesarios para que surja el deber indemnizatorio.
El Daño o Lesión Resarcible
La Ley 40/2015 indica en su artículo 32.2:
“el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”.
Debemos añadir la “antijuridicidad”, recogido en el artículo 34.1 de la Ley y apartado 1 del artículo 32 “a sensu contrario”:
“sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”.
Los requisitos del daño son:
- El daño tiene que ser efectivo, es decir, tiene que ser cierto y real.
- El daño tiene que ser evaluable económicamente, es decir, tiene que poder ser valorado en dinero. No incluye exclusivamente los bienes y derechos con contenido patrimonial, también los daños en la integridad física, incluida la muerte, así como los daños morales.
- El daño debe ser individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Antijuridicidad: el particular no tenga el deber jurídico de soportar dicho daño. No dan lugar a indemnización aquellos daños que, aunque suponen una pérdida patrimonial para el particular, este tiene el deber jurídico de soportar. Sin embargo, la jurisprudencia ha aumentado el número de supuestos que se consideran daños resarcibles.
La Imputación del Daño a las Administraciones Públicas
El daño que se ha producido a uno o varios ciudadanos debe poder ser imputado a una Administración Pública. Se debe analizar si tal daño ha sido causado por una AA.PP.
Las Administraciones Públicas se enumeran en el artículo 2 de la Ley 40/2015: Administración General del Estado (AGE), Administraciones de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) y Entidades que forman la Administración Local.
El Sector Público Institucional
Más problemas surgen con las entidades que constituyen el sector público institucional, según el artículo 2.2 de la Ley 40/2015:
- Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las AA.PP., cuyo régimen jurídico se sujeta al derecho público y, por tanto, también al régimen de responsabilidad patrimonial en su totalidad. Tales organismos también tienen consideración estricta de AA.PP., como se señala en el apartado 3 del artículo 2.
- Entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las AA.PP., las cuales solo se someten a las normas de la Ley 40/2015 cuando las mismas específicamente lo prevean. El artículo 35 se refiere a que su responsabilidad patrimonial también se exigirá de acuerdo a las normas previstas en la Ley 40/2015, y no conforme al derecho privado. Esto supone un avance muy relevante respecto a la derogada Ley 30/1992, que si bien sí aplicaba este régimen de responsabilidad patrimonial cuando las AA.PP. actuaban sometidas a derecho privado, su responsabilidad se regía por el derecho privado.
Otros Supuestos Dudosos de Imputación
Junto a los anteriores, otros supuestos dudosos serían los siguientes:
- Las universidades públicas: Se rigen por la Ley 40/2015 en materia de responsabilidad patrimonial.
- Las llamadas Corporaciones de Derecho Público: Por ejemplo, colegios profesionales. El problema es que la Ley 40/2015 no hace referencia a las mismas en su ámbito de aplicación, no así la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, donde se indica en su artículo 2.4 que dichas Corporaciones “se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley”. De acuerdo con esto, habría que acudir a su legislación específica. Por ejemplo, la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, nada dice de manera expresa del régimen jurídico, salvo que con carácter supletorio se aplicará la legislación referente al funcionamiento y estructura de las AA.PP., cuando sea acorde con su naturaleza y funciones (artículo 2). Cuando dichas cámaras ejerzan funciones administrativas, su régimen de responsabilidad patrimonial será el regulado en la Ley 40/2015, de acuerdo a lo que ya había fijado la jurisprudencia del Tribunal Supremo (TS) respecto a todas las Corporaciones de Derecho Público.
- Caso de los contratistas y concesionarios de servicios públicos: Nos encontramos ante sujetos privados que, a través de un contrato o concesión, actúan por cuenta o por orden de la Administración Pública. En tales supuestos, la regla general es que es el contratista o concesionario quien debe hacerse cargo de la indemnización del daño causado, salvo que el mismo sea consecuencia de una cláusula impuesta por la Administración o de una orden dada a aquellos por dicha Administración. El artículo 32.9 de la Ley 40/2015 indica que responderán las AA.PP. de los daños causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma.
Concurrencia de Varias Administraciones
¿Qué sucede si son varias Administraciones las que concurren en la producción del daño?
Regulado en el artículo 33, apartado 1 de la Ley 40/2015: si la responsabilidad se deriva de una actuación conjunta de varias AA.PP., tales Administraciones responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria, si bien el instrumento jurídico puede determinar la distribución de responsabilidad de dichas AA.PP.
En otros supuestos de concurrencia diferentes al anterior, la responsabilidad de cada Administración Pública se fijará atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado o intensidad de la intervención. Si no se puede determinar el grado de intervención de cada Administración, la responsabilidad será solidaria (apartado 2).
La Actuación de la Administración (Elemento Objetivo)
Para imputar un daño o lesión a una Administración, debemos detenernos en la actuación de la Administración que puede ocasionar ese daño o lesión (elemento objetivo). El daño o lesión puede ser consecuencia tanto de un funcionamiento anormal de la Administración como de un funcionamiento normal de la misma. Se incluyen actuaciones ilegales o incorrectas, la no actuación cuando la misma debió actuar, e incluso, las actuaciones válidas o correctas pero que causan un daño o lesión.
El artículo 32.1 de la Ley 40/2015 establece: la anulación de un acto o de una disposición administrativa no supone, por sí misma, el derecho a indemnización.
Funcionamiento Anormal vs. Normal
La mayoría de supuestos de responsabilidad surgen como consecuencia de un funcionamiento anormal de la Administración. El problema es determinar cuándo se produce ese funcionamiento anormal. Normalmente, se recurre a los estándares de prestación de servicios, donde se establecen criterios para considerar adecuado o inadecuado el funcionamiento de dichos servicios.
Más problemáticos son los supuestos de responsabilidad por un funcionamiento normal de los servicios públicos, pero criterios como los daños desproporcionados sufridos por la víctima o la asunción del riesgo de la propia actuación administrativa se han utilizado para reconocer responsabilidad.
Exclusión de Responsabilidad: Fuerza Mayor
El artículo 32 de la Ley 40/2015 (y el artículo 106.2 de la Constitución Española) excluye la responsabilidad en caso de fuerza mayor, siendo más dudoso el supuesto de caso fortuito.
El artículo 34.1 indica que no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica en el momento de la producción de aquéllos, sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que se pudieran establecer para estos casos.
La Relación de Causalidad
Para que surja la responsabilidad patrimonial de las AA.PP., es esencial que exista una relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño o lesión. Probar esta relación puede ser difícil porque existe concurrencia de causas donde pueden intervenir varias AA.PP., terceros e incluso la propia víctima.
Para apreciar la relación de causalidad, la jurisprudencia utiliza diferentes teorías, siendo la mayoritaria la causalidad adecuada (se considera causa aquella que tiene mayor probabilidad de producir el daño). Atendiendo a la intervención de terceros o de la víctima, la jurisprudencia suele repartir el coste de la indemnización o reducir la que corresponde a la Administración.