Reversión del Control de Constitucionalidad Administrativo: Implicaciones de la Sentencia del TC
Sentencia N.° 04293-2012-PA/TC: El Fin del Control Difuso de Constitucionalidad para Tribunales Administrativos
El Tribunal Constitucional (TC), por mayoría, dejó sin efecto el precedente vinculante contenido en la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 03741-2004-PA/TC (caso Salazar Yarlequé), el cual autorizaba a todo tribunal u órgano colegiado de la Administración Pública a inaplicar una disposición infraconstitucional cuando considerara que esta vulneraba manifiestamente la Constitución, ya sea por la forma o por el fondo.
En el Caso Salazar Yarlequé, el Tribunal Constitucional había establecido que ciertos órganos administrativos podían ejercer el control difuso si con ello evitaban la afectación de los derechos fundamentales de los ciudadanos, tal como están recogidos en la Constitución.
Con esta reciente resolución, los tribunales administrativos ya no están facultados para ejercer el denominado “control difuso de constitucionalidad”.
La STC Nº 03741-2004-AA/TC (sentencia y aclaración) confería a los tribunales y órganos colegiados de la Administración Pública, con carácter nacional, la facultad de inaplicar normas contrarias a la Constitución. Esto, sin perjuicio de la obligación que tienen de respetar, cumplir y defender la Constitución, los derechos fundamentales y los bienes constitucionales.
Para la aplicación de dicho control difuso, se debían observar los siguientes presupuestos:
- Que dicho examen de constitucionalidad fuera relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso administrativo.
- Que la ley cuestionada no fuera posible de ser interpretada de conformidad con la Constitución (Fundamento 50, inciso A de la STC 03741-2004-PA/TC).
Las Razones Formales para la Reversión
El Tribunal Constitucional argumentó, en referencia a la STC Nº 00024-2003-AI/TC, que no existía vacío legislativo ni interpretaciones contradictorias respecto a quién le correspondía ejercer el control difuso que hubiese justificado un pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional (artículos 38, 51 y 138 de la Constitución). Por ende, la autorización previa vulneraba el principio de división de poderes.
El TC argumenta que la potestad de ejercer control difuso “solo se encuentra reservada para aquellos órganos constitucionales que, como el Poder Judicial, el Jurado Nacional de Elecciones o el propio Tribunal Constitucional, ejercen funciones jurisdiccionales en las materias que les corresponden y no para los órganos de naturaleza o competencias eminentemente administrativa”.
Además, explicó que no existe un procedimiento de consulta que permita que un órgano jerárquicamente superior revise el ejercicio del control difuso por parte de los tribunales administrativos, como sí ocurre en el caso de los órganos jurisdiccionales que elevan sus sentencias a la Corte Suprema para que esta revise el control constitucional efectuado. Dicha omisión acarrea –según el Colegiado– que las decisiones de la Administración en las que se haya aplicado control difuso adquieran la calidad de cosa decidida, independientemente de si se ha actuado en conformidad o no con la Constitución.
No solo ello, al realizar control difuso administrativo, el Ejecutivo estaría ejerciendo la potestad de controlar la constitucionalidad de una ley, cuando conforme a la Constitución solo le correspondería acatarla.
La STC Nº 04293-2012-PA/TC sostiene que conceder facultades a los tribunales administrativos para ejercer el control difuso lleva a quebrar el equilibrio entre democracia y constitucionalismo, al permitir que quien por imperio de la Constitución no posee legitimidad directa y expresa pueda hacer ineficaces las normas jurídicas vigentes.
Sin embargo, bajo otro criterio, no puede dejarse sin efecto un precedente vinculante sin analizar, previamente, cuál ha sido la utilidad o efecto que ha generado el control difuso administrativo en el sistema jurídico, o si existen fórmulas para mejorarlo. En ese sentido, se consideró que la mejor solución no sería eliminar el control difuso administrativo, sino, por el contrario, mejorarlo, adicionando, por ejemplo, una nueva regla que incorpore el procedimiento de consulta.
Por consiguiente, el cambio de precedente no enerva en modo alguno las competencias de dicha entidad sobre eliminación de este tipo de barreras.
Contexto de la Decisión: El Caso Consorcio Requena
La eliminación del control difuso administrativo se dio en el marco de la demanda de amparo interpuesta por el Consorcio Requena contra el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), por la afectación del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley en un proceso de licitación pública.
Y es que en un caso análogo a la presente sentencia –y pese a los hechos sustancialmente iguales– el OSCE aplicó una solución jurídica distinta. En un posterior pronunciamiento, sin embargo, no aceptó los argumentos del Consorcio Requena.
El 18 de marzo de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional emitió sentencia en el proceso de amparo 04293-2012-PA/TC, entablado por Consorcio Requena contra el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado.
Ocho años después, el Tribunal Constitucional ha decidido dejar sin efecto el mencionado precedente vinculante, a través de la sentencia 04293-2012-PA/TC. Las razones principales fueron:
- Que el precedente vinculante sobre control difuso administrativo fue emitido sin que se presentara ninguna de las causales que el propio Tribunal Constitucional estableció para la procedencia de la adopción de un precedente.
- Que la Constitución confiere el control difuso exclusivamente al Poder Judicial.
Por dichos motivos, el Tribunal Constitucional ha resuelto:
“DEJAR SIN EFECTO el precedente vinculante contenido en la STC 03741-2004-PA/TC, conforme al cual se autorizaba a todo tribunal u órgano colegiado de la Administración Pública a inaplicar una disposición infraconstitucional cuando considere que ella vulnera manifiestamente la Constitución, sea por la forma o por el fondo” (Numeral 4 de la parte resolutiva de la STC 04293-2012-PA/TC).
La Bipolaridad de la Sentencia
Lo paradójico es que el Tribunal Constitucional señala también que el hecho de que haya dejado sin efecto el precedente vinculante que autorizaba a los colegiados administrativos a inaplicar normas legales inconstitucionales no implica que dejen de estar sometidos a las reglas constitucionales. Aún a riesgo de ser redundantes, debe resaltarse el sometimiento de la Administración Pública a la Constitución; esto es, la obligatoriedad de respetar durante la tramitación de los procedimientos administrativos tanto los derechos fundamentales como las garantías procesales correspondientes (derecho al debido proceso, derecho de defensa, etc.) así como de los principios constitucionales que lo conforman (legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, etc)”.
Es decir, de un lado, el Tribunal Constitucional les recuerda a los órganos administrativos que deben resolver con estricto apego a las reglas constitucionales, pero de otro lado, les retira la base jurisprudencial que les permitía inaplicar normas que colisionan con la Constitución. Esto los conduce a la difícil situación de tener que decidir por la aplicación de una norma inconstitucional, lo que a su vez significa que el órgano administrativo estará inaplicando la Constitución.
Efectos de la Sentencia 04293-2012-PA/TC
Pero el tema no debería centrarse solo en eso. ¿Podrán entidades como INDECOPI, OSCE, OSIPTEL, SERVIR y similares, emitir resoluciones en las que prioricen las reglas constitucionales sobre las normas legales?
Creemos que sí. En otras palabras, la sentencia no contiene un nuevo precedente vinculante que establezca que la Administración Pública no debe efectuar control difuso administrativo. La sentencia solo se limita a dejar sin efecto el precedente vinculante que reconocía el control difuso administrativo.
Vistas así las cosas, la situación actual es la existente antes de la emisión de la sentencia Salazar Yarlequé: no hay un precedente vinculante que reconozca el control difuso administrativo, pero tampoco hay un precedente vinculante que lo prohíba. Simplemente no hay precedente vinculante.
A nuestro juicio, la forma de implementar la reciente decisión del Tribunal Constitucional será que los órganos colegiados de la Administración Pública continuarán aplicando las reglas constitucionales porque así lo ordenan los Artículos 38 y 51 de nuestra Carta Magna. En caso de detectar una norma legal o infralegal que colisione con la Constitución respecto al caso específico que les toca resolver (hecho que resulta excepcional), preferirán la norma constitucional si es que no existe interpretación posible que conlleve a una adecuación de la norma legal a los parámetros constitucionales. En dicho supuesto excepcional, la parte afectada con la decisión evidentemente la impugnará ante el Poder Judicial (como siempre ocurre) y será el órgano jurisdiccional el que finalmente definirá la inaplicación de la norma legal cuya inconstitucionalidad es alegada por la Administración, con lo cual se producirá el control difuso jurisdiccional.
Situación Preocupante: Decisión sobre Materia Ajena
Lo que sí resulta preocupante es que el Tribunal Constitucional ha sentado un pésimo criterio: puede pronunciarse sobre precedentes vinculantes de manera subrepticia en cualquier sentencia, sin necesidad de que el caso que está resolviendo tenga relación con la materia del precedente. Y eso atenta contra la debida motivación y la adecuada argumentación jurídica. Esto es lo que conocemos como principio de congruencia, y así ha venido siendo efectuado por el Tribunal Constitucional.
Sin embargo, ese cumplimiento del principio de congruencia no se ha respetado en la sentencia que estamos analizando, pues la materia del caso Consorcio Requena no fue de ninguna manera sobre control difuso administrativo. Ambas materias fueron resueltas en la sentencia, declarándose infundada la primera y fundada la segunda.
No hay nada en el tenor de la sentencia que determine que OSCE resolvió la apelación del Consorcio Requena inaplicando determinada ley por control difuso administrativo, y que consecuentemente Consorcio Requena acudió al amparo para cuestionar esa aplicación del control difuso administrativo por parte de OSCE. Es decir, que la materia controvertida en el proceso nunca versó sobre las facultades de la Administración Pública para ejercer control difuso.
Y sin embargo, luego de solucionar las dos materias controvertidas (incorporación de hechos nuevos y principio de igualdad), el Tribunal Constitucional ha incorporado subrepticiamente en la sentencia una materia absolutamente ajena al caso: la eliminación del precedente vinculante sobre control difuso administrativo. Como suele decirse coloquialmente: el tema ha sido “metido de contrabando”.
Como cualquier lector puede advertir al leer la sentencia, no existe ninguna conexión fáctica ni jurídica entre el caso sometido a conocimiento del Tribunal Constitucional por Consorcio Requena y OSCE, y la decisión de dejar sin efecto el precedente vinculante sobre control difuso administrativo. Por ello, la sentencia adolece de una completa falta de motivación en ese extremo, hecho impensable e injustificable por tratarse precisamente del órgano que tiene en sus manos el control de constitucionalidad de las normas y actos.
Una situación como la descrita nos lleva a pensar que la parte de la sentencia pertinente al control difuso administrativo pertenece quizás a otra sentencia que iba a ser emitida en un caso distinto, o siendo más maliciosos nos induce a sospechar que el Tribunal Constitucional ha