Sujetos del Derecho Internacional y Competencias Estatales: Un Enfoque Actualizado

La Evolución de los Sujetos del Derecho Internacional

Una de las manifestaciones más claras del tránsito del Derecho Internacional clásico al contemporáneo la encontramos en el aumento de los sujetos de Derecho Internacional. Si la subjetividad internacional estuvo reservada inicialmente a los Estados, los primeros en alcanzar este estatus fueron los pueblos. Este proceso se inició con los Catorce Puntos de Wilson y las transformaciones de la sociedad internacional que surgieron a partir de la Primera Guerra Mundial, consolidándose definitivamente tras la Segunda Guerra Mundial de la mano de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

Desde su creación (arts. 75 a 91 de la Carta) y con la aprobación de la Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General, la ONU definió el territorio no autónomo basándose en una serie de características:

• No haber alcanzado un gobierno propio.
• Habitar un territorio geográficamente separado del país que lo administra.
• Estar subordinado a este.

Sin embargo, es crucial no ignorar el límite establecido en el artículo 6 de la Carta de las Naciones Unidas, que expresa que todo intento de quebrantar total o parcialmente la unidad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta.

Los Pueblos como Sujetos de Derecho Internacional

• Por ello, el fenómeno del tribalismo posmoderno consistiría en la creación de una atmósfera, tanto jurídica como política, tendente a la ruptura de Estados existentes y a la creación de otros nuevos.
• De otra parte, la Resolución de las Naciones Unidas 2625 (XXV), documento considerado como la Declaración de los Principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de la ONU, reitera que, conforme al principio de igualdad soberana y libre determinación de los pueblos, estos tienen el derecho a determinar libremente, sin injerencias externas, su condición política y a procurar su desarrollo económico.
• Sobre la libre determinación de los pueblos, el Tribunal Internacional de Justicia (TIJ) se ha pronunciado en sus dictámenes de 21 de junio de 1971 sobre Namibia y de 16 de octubre de 1975 sobre el Sáhara Occidental, ratificando el derecho a la autodeterminación como el derecho de los pueblos a poner fin a toda situación colonial.

Límites y Alternativas a la Independencia

No obstante lo anterior, la aplicación del principio de libre determinación de los pueblos a las colectividades humanas sujetas a dominio colonial no tiene que llevar siempre necesariamente a la independencia de la colonia. Conforme a las Resoluciones 1514 (XV) y 2625 (XXV), también cabe la libre asociación o integración con un Estado independiente, o la adquisición de cualquier otra condición decidida libremente por el pueblo.

Casos Específicos: Ceuta, Melilla y Peñones

Fuera de este ámbito están las situaciones de Ceuta, Melilla, los Peñones de Vélez de la Gomera, Alhucemas y las islas Chafarinas o el islote de Perejil, por más que algún país vecino intente compararlas con el de Gibraltar. En todas ellas, salvo las Chafarinas que fueron ocupadas en 1848 y estaban deshabitadas, la presencia española es desde el siglo XV y, aunque con distinta consideración jurídica, han sido parte del territorio de la Corona de Castilla. Nuestra presencia es anterior a la propia existencia del Estado de Marruecos, que se remonta a la década de los cincuenta del siglo pasado. No existe, por tanto, ninguna situación colonial en esos territorios, conforme al Derecho Internacional.

Los Movimientos de Liberación Nacional

Los Movimientos de Liberación Nacional, muy vinculados con los pueblos sujetos a dominación colonial y que luchan por su libre determinación, han ido ganando cierto estatus de internacionalidad. Así surgió, por ejemplo, la OLP (Organización para la Liberación de Palestina), que dispuso de representaciones en muchos Estados desde 1973, fecha en que fue reconocido como miembro observador de la ONU, tras haber sido considerado por la Liga Árabe como legítimo representante del pueblo palestino. España, por declaración del Ministerio de Asuntos Exteriores de 14 de febrero de 1986, decidió, en dicha fecha, formalizar el estatus de la oficina de dicha organización en España. Además, la práctica internacional confirma su personalidad jurídico-internacional, como cuando la propia OLP participó en la III Conferencia del Derecho del Mar.

Los Beligerantes

Aunque las últimas unidades están dedicadas al Derecho Humanitario Bélico, no podemos dejar de citar, si bien sea de forma breve, la cuestión de los beligerantes en un conflicto armado a la hora de su reconocimiento o no de un mínimo de personalidad jurídico-internacional. Se trata del reconocimiento por terceros Estados del estatus de beligerante a grupos que, en el seno de un Estado, han iniciado hostilidades armadas contra este. Lógicamente, si quien reconoce a los beligerantes es el propio Estado en el que se inician las hostilidades, para este supone la aceptación íntegra de las normas del ius in bello, que se estudiarán oportunamente. Los Estados terceros, por su parte, serán considerados como Estados neutrales o no beligerantes.

El reconocimiento del beligerante es un acto discrecional de los Estados que no supone sino la mera constatación del hecho de la existencia de las hostilidades, aunque es admitido que para que se produzca el reconocimiento, debe haber un control de una parte del territorio y, por tanto, se le otorga un mínimo de personalidad jurídico-internacional, aunque está destinada a desaparecer, bien porque sean vencidos por el Estado donde se desarrollan las hostilidades, o bien porque acaben convirtiéndose en un gobierno de facto.

Organizaciones Internacionales No Gubernamentales (ONG)

Las Organizaciones Internacionales No Gubernamentales (ONG) son entidades muy numerosas y de muy diversa naturaleza, normalmente creadas sobre la base del derecho de un Estado o Estados donde ejercen su actividad. Sin embargo, existen normas internacionales que tratan de facilitar el reconocimiento de la personalidad jurídico-internacional de las ONG, como el Convenio del 24 de marzo de 1986 del Consejo de Europa. A pesar de sus límites de personalidad jurídico-internacional, las organizaciones no gubernamentales tienen, y es de justicia reconocerlo, una importante relevancia en el Derecho Internacional contemporáneo.

Este reconocimiento de estatus internacional que les reconoce el Derecho Internacional actual posibilita que puedan participar en algunas conferencias diplomáticas, incluso en algunos debates y deliberaciones de la Asamblea General de la ONU. También disfrutan del estatus jurídico de observadores en alguna organización internacional, como ocurre en el caso del Comité Económico y Social de la Unión Europea.

Las Competencias del Estado sobre el Individuo

Uno de los aspectos del Derecho Internacional necesariamente está referido al régimen de los nacionales y extranjeros que se encuentran en el territorio de cualquier Estado, ya que no podemos olvidar que uno de los elementos imprescindibles del Estado es su población, sobre la que ejerce sus competencias dentro del ámbito espacial de su territorio.

Competencias del Estado sobre su Población

Pero, como la población está constituida por nacionales y extranjeros, ello plantea los siguientes problemas:

1. Un problema previo, consistente en definir quiénes son nacionales de un Estado y cómo se atribuye jurídicamente la nacionalidad.
2. Respecto de los nacionales y extranjeros que se encuentran en su territorio, el problema es si el Estado ejerce sus competencias sin límites. Este no es el caso, ya que sus competencias están sujetas a dos tipos de limitaciones:

Limitaciones a las Competencias Estatales

• Por una parte, las limitaciones impuestas por el Derecho Internacional actual al Estado en su trato a los individuos (nacionales o no), limitaciones perceptibles en dos situaciones:
  • Respecto a sus derechos individuales y sociales por su condición de seres humanos, lo que se conoce como el estándar mínimo de derechos.
  • En aquellas situaciones en las que peligre su vida o libertad (el llamado Derecho de asilo), o bien su dignidad como seres humanos (por ejemplo, la represión de la esclavitud).
• Por otra parte, las limitaciones impuestas al Estado en su trato a los individuos (nacionales o no) por el propio derecho interno del Estado. Las limitaciones impuestas por el Derecho Internacional constituyen solo un nivel mínimo de protección que puede ser superado por concesiones adicionales del Estado.

3. Respecto de los nacionales que se encuentren en el territorio de otro Estado; en este caso, el problema es si el Estado puede ejercer determinadas competencias sobre ellos.
4. Respecto a sus nacionales que se encuentren en el territorio de otro Estado: el problema de si el primer Estado tiene facultades para hacer que el segundo respete los derechos que el Derecho Internacional confiere a los referidos nacionales del primero.

La Nacionalidad en el Derecho Internacional

En conclusión, el interés que la nacionalidad presenta para el Derecho Internacional Público es múltiple. La población es un elemento indispensable para considerar al Estado como sujeto de Derecho Internacional y precisamente la condición de nacional del Estado es lo que legitima a este para ejercer la protección diplomática.

Concepto y Atribución de la Nacionalidad

Primero deberemos determinar qué se entiende por nacionalidad a los efectos del Derecho Internacional, concepto que no es fácilmente determinable, ya que mientras que para algún sector doctrinal se trata de un estatus civil otorgado a un individuo o persona jurídica por el ordenamiento jurídico de un Estado, para otros, por el contrario, lo consideran como un vínculo que liga a un individuo con una determinada organización política estatal, determinando la pertenencia jurídica de una persona a la población de un Estado.

Existen pues dos partes en el vínculo:

• De un lado, la organización política estatal.
• De otro, la persona física o la jurídica.

Las normas internacionales sobre nacionalidad son muy escasas, en contraste con las contenidas en las legislaciones internas, ya que en el estado actual del desarrollo del Derecho Internacional, corresponde a cada Estado determinar, por medio de su derecho interno, quiénes son sus nacionales.

Límites a la Discrecionalidad Estatal en Nacionalidad

Con carácter general, el Derecho Internacional deja al derecho interno de cada Estado la reglamentación sobre la adquisición y pérdida de su nacionalidad. Solo el Derecho Internacional general establece una limitación relativa a la determinación de quiénes son nacionales de terceros Estados, pues hacerlo sería contrario al principio de competencia exclusiva de los mismos en la materia. Se plantean, sin embargo, otras cuestiones relativas a la nacionalidad desde el punto de vista del Derecho Internacional, como, por ejemplo, si un Estado puede otorgar su nacionalidad en contra de la voluntad de la persona interesada.

La jurisprudencia es contraria a ello, si para otorgar la nacionalidad es necesario que haya un ligamen real y estrecho entre el Estado y la persona, tal y como lo estableció el Tribunal Internacional de Justicia en el asunto Nottebohm. Por último, se discute si los Estados pueden privar de la nacionalidad en contra de la voluntad del interesado, lo que es frecuente en la práctica, a pesar de que el artículo 15 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 establece que a nadie se le privará de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad.

Nacionales en el Extranjero

La segunda cuestión que tenemos que tener presente es que si bien la soberanía de un Estado sobre sus nacionales es plena mientras estos se encuentran en su territorio, cuando dichos súbditos se encuentran en el extranjero, el Estado no puede ejercer sobre ellos su competencia de ejecución sin el consentimiento del Estado en que se encuentran. Para los casos en que sus súbditos no respondan a dicho llamamiento, los Estados han procurado, a través de algunos tratados de emigración y servicio militar, que les sean entregados.

Esto no quiere decir que el Estado se desentienda de sus nacionales en el extranjero. A través de tratados, los Estados procuran un trato especial para sus nacionales y, a falta de estos, el Estado tiene derecho a que se garantice a sus nacionales un estándar mínimo de derechos.

Los Extranjeros en el Territorio Estatal

Por otra parte, tendremos que plantear la cuestión de forma inversa, es decir, qué competencias tiene un Estado sobre los extranjeros que se encuentran en su territorio, debiendo determinar, como cuestión previa, quién es un extranjero.

Admisión y Expulsión de Extranjeros

En el estado actual del Derecho Internacional, la admisión de los extranjeros es una cuestión que, en principio, puede ser apreciada discrecionalmente por el Estado receptor; es decir, no existe una norma de Derecho Internacional general que obligue a la admisión de extranjeros. Si la política de un Estado es admitir extranjeros de forma discriminada respecto del país de procedencia, y ello se debe a la ausencia de relaciones diplomáticas entre ambos, en principio la cuestión no presenta problemas. Sin embargo, si se debe a cualquier otra razón, podría ser contraria al Derecho Internacional, ya que este prohíbe las discriminaciones de carácter discrecional. Cosa distinta es la posibilidad de establecer regímenes preferentes que se aplican a la entrada y permanencia de determinados extranjeros, así como a su estatus en el ordenamiento interno del Estado receptor. Estos regímenes pueden establecerse mediante tratados bilaterales o a través de instrumentos multilaterales, como ocurre en el ámbito de la Unión Europea (UE), donde se prohíbe cualquier tipo de discriminación entre los ciudadanos de los Estados miembros en base a la nacionalidad.

Por lo que se refiere a la expulsión de los extranjeros, no existen en el Derecho Internacional general normas que la prohíban, salvo que la misma produzca un daño injustificado al extranjero. Aunque no existe una regla de Derecho Internacional general que prohíba la expulsión, se precisa que esta no puede producir daños, vejaciones o sufrimientos innecesarios al expulsado. Esto no quiere decir que el extranjero se encuentre en todos los casos sin ninguna garantía ante las expulsiones, ya que existen en la mayoría de los ordenamientos internos normas que reglamentan la expulsión, y el Estado puede incurrir en responsabilidad internacional por expulsiones arbitrarias basadas en decisiones de las autoridades internas. En cualquier caso, el Derecho Internacional prohíbe las expulsiones indiscriminadas.

Permanencia de Extranjeros y Estándar de Derechos

Cuando lo que pretende el extranjero es establecerse en otro país, es normal que el Estado huésped imponga distintas condiciones según se trate de turismo, estudios o trabajo. Las autorizaciones de permanencia, seguramente, serán muy distintas en cada caso, siendo obviamente más estrictas en el caso de trabajo.

Como ya nos consta, el Estado ejerce su jurisdicción sobre todas las personas que se encuentran en su territorio, independientemente de si son o no nacionales suyos. El establecimiento del estándar de derechos que tienen los extranjeros viene determinado por parámetros de derecho nacional, de Derecho Internacional general y de Derecho Internacional convencional.

El Derecho de Asilo

Se entiende por asilo la protección que un Estado ofrece a personas que no son nacionales suyas y cuya vida o libertad están en peligro por actos, amenazas o persecuciones de las autoridades de otro Estado o incluso por personas o multitudes que hayan escapado al control de dichas autoridades.

Existen dos grandes manifestaciones del derecho de asilo: el asilo territorial y el asilo diplomático.

Asilo Territorial

El asilo territorial es aquella protección que un Estado presta en su territorio al acoger en el mismo a determinadas personas que llegan a él perseguidas por motivos políticos y que se encuentran en peligro su vida o libertad en el Estado de procedencia, siempre que no sean nacionales del Estado que presta el asilo. A pesar de su referencia en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 como un derecho reconocido, en los Pactos de 1966 no se hace mención alguna a este derecho, por lo que los grandes documentos universales de protección de los derechos humanos no han incluido el derecho de asilo como un derecho a proteger.

Asilo Diplomático

El asilo diplomático consiste en la protección realizada por un Estado a una persona objeto de persecución política o ideológica que se refugia en los locales de una misión diplomática acreditada en el territorio de otro Estado. El derecho de asilo diplomático es una institución típica de los países iberoamericanos y no es de Derecho Internacional general; de hecho, no está recogida por la Convención de Viena de 1961 sobre Relaciones Diplomáticas. Su reconocimiento se basa en una costumbre internacional que, en el ámbito iberoamericano, se sustenta en la Convención de La Habana de 1928, la Convención de Montevideo de 1933 y la Convención de Caracas de 1954.