Fundamentos Constitucionales de la Función Pública en España: Acceso, Derechos y Libertades

Fundamentos Constitucionales de la Función Pública en España

Las previsiones constitucionales que se refieren expresamente a los funcionarios públicos se contienen en los artículos 23.2 CE, 28.1 CE, 103.3 CE y 149.1.18 CE.

Artículo 23.2 CE: Acceso a la Función Pública

El artículo 23.2 CE garantiza a todos los ciudadanos el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas. Este mismo artículo garantiza un derecho de los ciudadanos a reaccionar ante los tribunales de justicia y, en último término, ante el Tribunal Constitucional, contra toda norma o toda interpretación y aplicación concreta de una norma que quiebre la igualdad en el acceso a una función pública.

El artículo 23.2 CE señala que el derecho a acceder en condiciones de igualdad a una función pública se subordina a “los requisitos que señalen las leyes”. En este sentido, se considera necesaria la determinación previa de las condiciones de acceso, de manera que las autoridades convocantes o los órganos de selección no puedan actuar con una discrecionalidad excesiva por la inexistencia o falta de concreción de los requisitos de selección. En cualquier caso, los factores de diferenciación que puedan introducirse en el acceso al empleo público habrán de referirse siempre a la posesión de determinados conocimientos, aptitudes o habilidades, pero no al procedimiento seguido para obtenerlos o al centro donde se adquirieron (STC 42/1981, de 22 de diciembre).

El acceso al empleo público ha de instrumentarse siempre a través de convocatorias públicas abiertas y libres, ya que el derecho a la igualdad supone una limitación esencial a la práctica de pruebas restringidas, pruebas que, en general, se han de considerar prohibidas (STC 151/1992, de 19 de octubre). Por tanto, la celebración de pruebas de carácter restringido es contraria a la Constitución. Sin embargo, manteniendo el principio de pruebas libres en las que puedan participar todos los ciudadanos, se admite que en la definición de las mismas se tengan en cuenta los servicios prestados a la Administración Pública. Ahora bien, los servicios prestados no pueden constituirse en un requisito necesario para participar en un proceso de selección.

El procedimiento selectivo se ha de fundamentar siempre en un criterio estrictamente técnico, valorando exclusivamente el mérito y la capacidad (STC 215/1991, de 14 de noviembre). Por tanto, el discernimiento del mérito y la capacidad corresponde en exclusiva a tribunales y órganos calificadores, integrados por personas dotadas de la debida calificación científica en la materia propia de la función y situadas en una posición de imparcialidad. La competencia específica de los órganos de selección asienta la naturaleza de sus juicios y decisiones, de manera tal que este juicio técnico no pueda ser revisado ni sustituido por un órgano de la administración activa o por órganos judiciales en el ejercicio de su función jurisdiccional, sin que ello signifique una merma o desaparición del derecho a la tutela judicial efectiva que se expresa en un control de la decisión selectiva viciada por desviación de poder, ausencia de toda justificación, arbitrariedad o error manifiesto y patente.

Artículo 28.1 CE: Libertad Sindical y Derecho de Huelga

Por lo que se refiere al mantenimiento de la función pública, el Tribunal Constitucional ha explicado que el concepto de inamovilidad implica, por una parte, la no remoción si no es por las causas y con las garantías legalmente establecidas y, por otra, el ejercicio real y efectivo de las funciones atribuidas al puesto de trabajo desempeñado, advirtiendo de que, en todo caso, dicha permanencia está subordinada a las variaciones que de acuerdo con la ley se puedan producir en el estatuto funcionarial, sin que pueda exigirse que este quede congelado en el tiempo.

El artículo 28.1 CE afirma que “Todos tienen derecho a sindicarse libremente”, para señalar a continuación que “La ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos”, configurando dicha libertad con un contenido concreto, que comprende “el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, así como el derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a fundar organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas”.

De la integración de estos preceptos podemos deducir tres importantes consecuencias:

La primera es que los funcionarios públicos tienen derecho a sindicarse libremente.
La segunda es que el estatuto de los funcionarios regulará las peculiaridades del ejercicio de su derecho de sindicación.
La tercera y última es que el contenido de la libertad sindical parece reducirse en nuestra Constitución a una perspectiva exclusivamente organizativa, consistente en el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse o no a los mismos, y en el derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a fundar organizaciones sindicales internacionales.

El contenido del derecho de libertad sindical amparado por la Constitución comprendería unos derechos de actividad, los de negociación colectiva, huelga y conflicto colectivo, que a todos los efectos formarían parte del núcleo mínimo e indisponible de la libertad sindical.

Derecho de Huelga de los Funcionarios Públicos

Partiendo del dato esencial de que la Constitución, ni reconoce ni impide el derecho de huelga de los funcionarios públicos, parece que dicho derecho deberá ser objeto de un expreso reconocimiento legal (STC 11/1981, de 8 de abril). Por tanto, el ejercicio de este derecho en el seno del estatuto de los funcionarios públicos habrá de ser objeto de una norma legal que lo conceda y defina las modalidades de su ejercicio, configuración que hasta el momento no se ha producido más que de una forma fragmentaria para reconocerlo y determinar las consecuencias retributivas de la adopción por los funcionarios de una acción de huelga, o para señalar las consecuencias disciplinarias que puedan tener la participación funcionarial en huelgas prohibidas por la ley, o el incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales para la comunidad.